最 高 行 政 法 院 裁 定
100年度裁字第18號聲 請 人 林金蒂
劉炯錫廖秋娥賴進龍鄭萬全余忠國陳藍姆洛周蘭妹共 同 詹順貴 律師訴訟代理人 翁國彥 律師相 對 人 臺東縣政府代 表 人 黃健庭訴訟代理人 李逸文律師
參 加 人 美麗灣渡假村股份有限公司代 表 人 黃春發訴訟代理人 王寶玲律師
劉昌坪律師上列當事人間聲請停止執行事件，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、參加人美麗灣渡假村股份有限公司（下稱美麗灣公司）與相對人於93年12月14日簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約（下稱營運契約）」，以BOT方式進行開發，另依營運契約規定，美麗灣公司所使用基地為台東縣○○鄉○路○段346及346-2地號土地，依行為時「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第33條規定，應以申請開發之整體面積進行環境影響評估。嗣美麗灣公司乃以「因應開發需要」為由，函請相對人所屬旅遊局，合併當時之加路蘭段346及346-2地號土地，再分割成現存之加路蘭段346及346-4地號土地，相對人亦同意辦理土地合併及分割作業，使該建築基地（即目前之加路蘭段346-4地號土地）面積不足一公頃，不必進行環境影響評估即可進行開發。經相對人核發建築許可後，美麗灣公司於加路蘭段346-4地號土地上進行第1期施工。嗣經台灣環境保護聯盟發現上情，函請相對人應依環境影響評估法第23條第8項規定，對美麗灣公司裁罰及命其立即停工，而相對人未對美麗灣公司裁罰及命其立刻停工，台灣環境保護聯盟逐提起公民告知訴訟，經高雄高等行政法院99年度更一字第8號判決諭知相對人應命美麗灣公司停止實施開發行為。嗣美麗灣公司於95年9月26日提送本件BOT開發案環境影響評估審查，相對人於97年7月22日作成有條件通過環評審查。聲請人以其審查及環境影響說明書內容不但不實，致審查結論出於錯誤之事實認定而違反環評法相關規定，且有環境影響評估審查委員會組織不合法之情形，對該環評審查提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經高雄高等行政法院98年度訴字第47號判決撤銷該環評審查結論。
二、本件聲請意旨略以：（一）目前相對人正依循環保署處理中科三期環評模式處理本案，惟中科三期經最高行政法院判決撤銷環評確定後，環保署故意曲解環評法第14條第1項規定而為中科管理局與廠商護航，經台北高等行政法院99年度停字第54號裁定命中科管理局應停止實施開發行為，環保署及國科會分別提出抗告，遭最高行政法院以99年度裁字第2032號裁定駁回，如今相對人執意重蹈環保署覆轍，藉以圖利開發廠商。（二）依可能性理論及環評法施行細則第22條規定，聲請人主張現實之生命、身體及財產權將因無庸進行第二階段環評而有受有損害之可能，故聲請人具有訴訟權能。（五）依中央研究院生態多樣中心所發表之「台東杉原海洋生態與生物多樣性調查報告書」，生態環境具有「不可逆性」，已具備難以回復之情事；且開發許可既已撤銷，益證開發行為確有難以回復之損害。相對人放任美麗灣公司持續施工，並強行發給建築執照與使用執照，且美麗灣公司並稱「法律沒有限制我們不可以動工」等語，加諸參加人美麗灣公司大舉徵才等行為，可見本件確有停止執行之急迫性及必要性。（三）本件環境影響評估已遭高雄高等行政法院98年度訴字第47號判決撤銷，依最高行政法院98年度判字第475、708、772號、99年度判字第30、709號等判決所揭一致之判決意旨，可確信亦將遭撤銷確定，綜觀系爭環評審查結論，具備委員會組織不合法、有應審查而疏未審查之違誤及環說書應補正而未補正等違法情事，若不及時停止執行，聲請人之生命、身體及財產等權確將受到「重大」且「難以回復」之損害。（四）聲明求為准許「相對人依97年7月22日府環水字第0000000000Ｂ號公告之環境影響評估審查結論核發參加人美麗灣公司開發行為之許可，於聲請人與相對人間撤銷環評結論本案訴訟判決確定前停止執行。」
三、相對人答辯意旨略謂：（一）程序部分：1.聲請人僅泛稱景觀與環境難以回復、生態與漁業資源難以彌補等空泛指控，對於其本身實際上之權利有如何受侵害且有如何急迫之情形且難以回復，均隻字未提，顯無權利保護必要而屬不合法。
2.本件聲請人之聲請意旨，多為對於事實有無之認定，是否適宜由最終法律審管轄受理，並非無探究之餘地。3.聲請人所聲請停止之標的為何、所指許可係指特定建築物之建造執照、使用執照甚至係指相對人與參加人間之BOT投資興建契約、該標的是否為行政處分，均無法由聲請人之聲明中確定得知，顯與行政訴訟法第116條第1項之要件不合。（二）實體部分：⒈依行政訴訟法第116條第2項之立法理由係在於防免損害之發生，而非對於已發生之損害產生回復之效果，聲請人主張「美麗灣公司於公有自然沙灘大興土木興建旅館，並挖走天然細沙，天然沙灘景觀與環境條件，已難以回復」，其聲請顯已無法達其保護目的。又歷經數次天然災害後，本開發案所坐落之基地完全沒有如聲請人所指之破壞情事，可見聲請人之主張純屬臆測。⒉本開發案所採取之開發作法均為「污水零排放」，又本案並無參加人可於海域進行動力遊樂設備開發之許可，加以於系爭海岸並非依漁業法規定經主管機關區劃可從事漁業之處所，故聲請人主張污水與人為活動將造成生態浩劫與漁業資源難以彌補之衝擊乙情，根本與系爭開發案之實際開發內容不符。⒊參加人雖於人力銀行網站上刊登徵才廣告，然所公佈的職缺僅7種，是否符合「大量徵才」即有疑義，另徵才廣告之刊登，是否與聲請人所主張之環境影響衝擊有如何因果關係之關連性與急迫性，仍有待聲請人舉證說明，聲請人並未提出如何之實際證據，用以證明具急迫性，聲請人之聲請顯無理由。⒋聲請人所主張之內容，是否已可證明甚至釋明系爭開發案，如繼續執行已無法回復，尚屬不足，又「損害」之程度並未明文於行政訴訟法中，然本案尚可參考環評法第23條第4項第1款及第2款之標準，本件開發案顯均無造成此類廣泛公害、危害人體健康等程度之風險存在等語。
四、參加人答辯意旨略謂：（一）聲請人未於書狀中具體陳明其「生命、身體及財產將遭受難以回復之損害」之具體內容，亦未提出具體事證；至於聲請人所泛稱之自然景觀及生態將因開發行為而受到破壞者，不僅並非事實，更與其生命、身體及財產權益將遭受難以回復之損害無關。（二）依參加人原先規劃，觀光飯店無需使用超過1公頃之土地，然為避免主管機關或外界產生參加人是否確將在小於1公頃之土地內實施開發行為之疑慮，參加人始向相對人申請為土地合併及分割，顯無迴避環境影響評估之目的。另於95年8月，因經營管理顧問建議參加人，可於原旅館旁增設Villa，連同原旅館所使用之基地已逾1公頃，故參加人乃主動提送環境影響說明書供審查，故聲請人稱參加人為規避環評云云，殊與事實不符。（三）本開發案基地由台東縣政府委由觀光局東管處經營管理，開放民眾遊憩使用，故聲請人稱開放沙灘及海水浴場將導致海洋生態受破壞云云，係刻意扭曲事實。另本開發案於96年10月1日停工至今，目前並無任何工程進行，並同時歷經五次嚴格環評審查，參加人對於空氣、污水、廢棄物處理及生態保育等問題，均於環境評估說明書中提出可兼顧開發計畫及環境保護之具體措施，實無聲請人所稱「將發生難以回復之損害」及「有急迫情事」之情形。（四）依環評法第3條第2項及行政院環保署環署綜字第0990025524號函意旨，本開發案之主辦單位係台東縣政府旅遊局，惟台東縣政府旅遊局並無代表擔任環評審查委員，故自無聲請人所稱環境委員應迴避表決之情形。退萬步言，本開發案之環評審查委員有15名，系爭第5次環評審查會議共有9名委員出席，即便剔除4名機關代表委員，當日之出席委員亦已逾半數，符合台東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第7條第1項之規定，該次環評審查會議所為之決議自屬合法有效。（五）「台東都蘭灣黃金海休閒渡假村開發計畫環境影響說明書」雖於89年通過環保署審查，然該案已逾三年未動工，依原審查結論六及環評法第16條之1規定，開發單位必須提出環境現況差異分析及對策檢討報告，該案歷經3次審查會議，尚有待補充、修正後再送審查，故該開發計劃最終是否能通過審查、何時能通過審查，均無從確定，參加人自無從評估該計畫對於本開發案之影響為何，故無應審查而未審查之違誤。（六）依中央法規標準法第18條之規定，參加人於95年9月26日申請進行環境審查，相關調查評估自應依據環保署92年12月29日所公告「動物生態評估技術規範」辦理，而非適用96年8月2日公告之「海洋生態評估技術規範」。且依動物生態評估技術規範第4點第2款及第3款之規定，附件2及附件3均為調查評估時參考之用，並非不得於具體個案視實際狀況而為調整，故聲請人僅因參加人所提出之調查評估報告內容與附件2及附件3不同，即稱參加人製作之環說書有應補正而未補正之違誤，實嫌速斷。（七）本開發案如遭停止執行，參加人每天須承受高達30萬元之財產上損失，必將導致參加人公司因無法正常營運而宣告破產倒閉，連帶將使參加人員工陷入絕境。又招募人員後尚有相關專業訓練及實習，故招募人員並無法與旅館開始營運劃上等號。（八）參加人係依環評法第7條第3項之規定舉行公開之說明會，況且在正式營運前尚有許多繁瑣程序待完成，故聲請人稱舉行公開說明會後即處於隨時可開幕營運云云，殊非事實等語。
五、本院查：（一）按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。」行政訴訟法第116條第1項、第2項定有明文。是聲請停止執行必以行政處分為其標的，此乃聲請停止執行之前提要件，故若無行政處分之存在，或係以何行政處分為停止執行之標的無法確定時，即不符上開法條規定之停止執行要件，其聲請即無法准許。（二）本件聲請人主張停止執行之標的，依其訴之聲明所示，係針對「相對人依97年7月22日府環水字第0000000000Ｂ號公告之環境影響評估審查結論核發訴外人美麗灣公司開發行為之許可」聲請停止執行，依其聲明之文義，顯然並非針對相對人97年7月22日府環水字第0000000000Ｂ號公告之環境影響評估審查結論本身聲請停止執行，惟究係針對相對人所核發之何項開發許可聲請停止執行，聲請人並未指明，究係指相對人對系爭土地所核發之建造執照或使用執照？或係指相對人與參加人間之BOT營運契約？其聲明難謂明確，於法已有未合。（三）縱認聲請人係針對相對人對系爭土地所核發之建造執照及使用執照聲請停止執行，惟查相對人係於94年10月7日核發參加人在系爭346－4地號土地上興建旅館之建造執照，而相對人則係於97年7月22日始公告上開環境影響評估審查結論，則相對人核發建造執照既在環境影響評估審查結論之前，顯然該建造執照並非依據該環境影響評估審查結論所核發，亦即相對人所核發之建造執照與環境影響評估審查結論並無任何關聯，至於相對人嗣後於99年9月間所核發之使用執照雖在環境影響評估審查結論公告之後，惟亦非依據該環境影響評估審查結論所核發，而係依建造執照及建築法相關規定所核發，且聲請人執以聲請停止執行之理由，均係針對上開環境影響評估審查結論有如何之瑕疵與違誤而為主張（參照高雄高等行政法院98年度訴字第47號判決），足見相對人所核發之建造執照與使用執照顯與環境影響評估審查結論無關，則聲請人所聲請停止執行之標的，縱認係指相對人所核發之建造執照及使用執照，揆之以上說明，其聲請亦難認有理由。至於相對人與參加人簽訂之BOT營運契約，並非行政處分，亦難成為停止執行之標的。
此外，聲請人並未指明任何開發許可係相對人依據上開環境影響評估審查結論所核發，則其聲請停止執行即屬欠缺聲請之標的，揆之首揭說明，其聲請自屬不能准許。
六、據上論結，本件聲請為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 1 月 13 日
書記官 王 福 瀛