最 高 行 政 法 院 裁 定
100年度裁字第1246號抗 告 人 張德勇上列抗告人因與相對人臺中市大雅區公所間耕地三七五租約事件，對於中華民國99年12月22日臺中高等行政法院99年度訴字第320號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、相對人臺中縣大雅鄉公所改制為臺中市大雅區公所；其代表人自民國（下同）99年12月25日起亦變更為李政峯，業據提出臺中市政府99年12月24日府授人力字第0990000048號函聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許，合先敍明。
二、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
三、緣抗告人所有坐落改制前臺中縣○○鄉○○段○○○○號土地（重劃前為大雅段242地號及245-5地號，下稱系爭土地），經相對人據其所經管之三七五租約登記表上，載有系爭土地訂立三七五租約（雅大98號及雅秀35號租約）等情，而依臺灣省政府84年3月25日訂頒之「臺灣省地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所聯繫作業要點」第2點規定，以84年7月31日土地登記申請書，囑託改制前臺中縣豐原地政事務所將系爭土地註記耕地三七五租約，並經該所於系爭土地登記簿其他登記事項欄註記「本筆土地訂有三七五租約」在案。嗣抗告人分別於98年11月18日、98年12月23日及99年1月6日向相對人陳情，主張系爭土地從未訂立耕地三七五租約，且前揭2份租約亦未包含系爭土地，而請求釐正復原系爭土地為自耕地。經相對人於98年12月18日召開協調會，並於99年1月20日現場會勘，復參照相對人曾以71年3月23日雅鄉民字第2901號及71年5月6日雅鄉民字第4727號函復訴外人蔡生財系爭土地確訂有三七五租約等情，而以99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函復抗告人略以：「依據內政部76年2月11日（76）內地字第476263號函示之要旨：『耕地租賃關係是否成立，係屬事實認定問題，如有爭執，事屬私權，應循司法途徑解決』，礙難逕行變更」等語。抗告人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟，經原審法院裁定駁回後，提起抗告。
四、抗告人起訴主張：㈠抗告人於98年間始發現系爭土地遭相對人造具不實之租約土地清冊，以84年7月31日土地登記申請書即本件原處分，囑託改制前豐原地政事務所作成系爭耕地三七五租約註記。抗告人曾多次陳情相對人更正復原，均未獲置理，相對人復以99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函復維持84年7月31日囑託改制前豐原地政事務註記訂有三七五租約字樣之違法行政處分，其84年7月31日違法行政處分不利於抗告人之狀況迄今存在，損害抗告人權益甚明，經抗告人提起訴願遭決定不受理，抗告人不服，自得依行政程序法第117條及行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，完全符合「撤銷訴訟」之先行程序，且因抗告人發現原處分在後，因此亦未逾訴願期間。又抗告人原所為課予義務訴訟之聲明，係因誤解所致，惟抗告人係對相對人84年7月31日囑託改制前豐原地政事務所所為之違法行政處分，要求更正不實的登載，並據以提起訴願，亦係針對84年7月31日之違法行政處分提起訴願，其請求之事實同一，乃依行政訴訟法第111條第3項第2款規定，請求變更為提起撤銷訴訟。至本件係相對人依「耕地三七五租約清理要點」及「臺灣省地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所聯繫作業要點」囑託地政事務所辦理「標示變更登記」，登記「本筆土地訂有三七五租約」，與本院99年3月第一次庭長法官聯席會議決議事例顯不相同，不得適用。且本件系爭註記將立即使第三人認系爭土地已有三七五租佃關係，而發生土地負擔的法律效果，且依耕地三七五減租條例第15條及第17條第1項第5款及第2項規定，將直接發生抗告人權益受損情形，顯係負擔行政處分。㈡抗告人與先父張清溪從未與無權占用系爭土地之訴外人蘇梓夏、蘇金龍2人訂立三七五租約，亦未收取該筆土地租金，並無耕地租賃關係。且依改制前臺中縣土地登記簿記載內容，系爭土地無論於重劃前、後，其「其他登記事項」欄皆未曾有「訂有三七五租約」之文字記載。惟相對人於84年7月31日函送改制前豐原地政事務所之不實登載之公文書即「土地登記申請書」，誤將系爭土地標示變更登記訂有三七五租約，核係行政處分，非屬私權爭執。再者，將「雅大98號租約」、「雅秀35號租約」土地（即重劃前上橫山段78地號、大雅段243、244、245-2、245-1地號等5筆土地）之總面積與總租額，及「臺中縣員林農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」（下稱土地對照清冊）所載該5筆土地重劃前後總面積，相互比對結果，其面積均相符合，顯見上述兩份租約不包含系爭土地。又依土地對照清冊所載，張清溪所有大雅段245-5、242地號土地及張清順所有大雅段245-5、239、340、341地號土地（土地使用方式登載「自耕」）所載，其重劃前、後面積均相符，益徵系爭土地自始迄今均為「自耕地」。況依「臺灣省地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所聯繫作業要點」第2點及第3點規定，囑託註記之前提要件為「為清理已登記之耕地租約」，並應依「耕地三七五租約登記清查表」為之，然相對人除未詳查系爭耕地三七五租約內容外，且經抗告人99年12月9日再親至改制前豐原地政事務所查詢結果，該所登記課長與地籍資料庫承辦人員親自表示相對人當年附繳證件僅有「訂立租約土地清冊」，完全沒有「耕地三七五租約登記清查表」，顯見相對人違法行政處分甚明。㈢系爭土地自始迄今從未收取任何租金，訴外人蘇金龍亦無法提出抗告人收取系爭土地租金之證明文件。且訴外人蘇金龍於第1次協調紀錄及自書存證信函表示其交付出租人之租額為3,717台斤，其向臺灣臺中地方法院提存98年全年2期所給付租金為新臺幣（下同）39,250元，然倘將系爭兩份租約面積加上系爭土地面積換算，租金應為48,432元，兩者完全不符合，足見抗告人從未收取系爭土地租金，依本院54年判字第242號及56年判字第377號判例意旨，自無可能成立三七五租約。㈣相對人於84年間就系爭土地囑託改制前豐原地政事務所辦理標示變更登記有三七五租約之註記，顯有違誤之處，業經監察院洪委員昭男調查，並於99年10月6日提出調查報告，報告中已糾正相對人未落實檔案資料管理，無法證明三七五租約登記表內容是否真實。而71年3月23日雅民字第2901號及71年5月6日雅鄉民字第4727號函受文者為案外人蔡生財，並非土地所有權人亦非使用人，相對人指稱系爭土地訂有三七五租約在案，並無任何憑據。況相對人內部之「三七五租約登記表」，因未加蓋登記者職章，而無從辨識登記者，顯不符合法定程序，且無任何合法登記於政府機關「相對應之土地登記簿證明文件」無法證明其真實性。㈤本件相對人承辦人員執行職務時「怠忽職責」，未盡善良管理人之注意，疏忽審查系爭土地是否訂有三七五租約，而錯誤囑託豐原地政事務所辦理標示變更登記「訂有三七五租約」，導致訴外人蘇金龍自84年8月28日占用系爭土地迄今達15年，損失金額（以相鄰土地租約金額標準計算）367,155元，是抗告人得依國家賠償法第2條第2項及行政訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償等語，求為判決：「⒈相對人99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函復礙難逕行變更，而維持84年7月31日以土地登記申請書之行政處分囑託改制前豐原地政事務所○○○鄉○○段○○○○號土地，面積2,378平方公尺，於84年8月9日註記『本筆土地訂有三七五租約』字樣之違法行政處分，訴願決定（改制前臺中縣政府99年7月26日府訴委字第0990233430號訴願不受理之決定）均撤銷；⒉相對人應給付抗告人損害賠償金367,155元。」
五、原裁定以：㈠抗告人分別於98年11月18日、98年12月23日及99年1月6日向相對人陳情，主張系爭土地從未訂立耕地三七五租約，請求釐正復原系爭土地為自耕地，經相對人召開協調會及現場會勘後，以99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函復抗告人略以：「依據內政部76年2月11日（76）內地字第476263號函示之要旨：『耕地租賃關係是否成立，係屬事實認定問題，如有爭執，事屬私權，應循司法途徑解決』，礙難逕行變更。」等語，因系爭土地上之三七五租約註記並非行政處分，相對人該函件拒絕抗告人函地政機關註銷該註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。㈡原審法院於99年11月25日準備程序期日及99年12月16日言詞辯論時，向抗告人闡明相對人99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函是否為行政處分，並告知本院99年3月第一次庭長法官聯席會議決議意旨，抗告人仍稱相對人該函係不利之行政處分，並堅持就系爭土地該註記部分提起撤銷訴訟，惟按相對人99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函及該註記均非行政處分，抗告人對相對人該函提起訴願，訴願決定予以不受理，自無不合，另抗告人所稱相對人84年7月31日以土地登記申請書囑託改制前豐原地政事務所辦理標示變更登記，經核係機關彼此間之意思表示，又依其內容，應係相對人囑託地政機關為系爭土地之三七五租約註記，該註記並非行政處分，相對人所為囑託對抗告人亦未發生公法上之法律效果，尚非行政處分；且抗告人不服相對人該囑託函件，抗告人亦未經提起訴願程序。從而，該部分訴訟應予駁回。㈢當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回，此有本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈡可資參照。本件抗告人依國家賠償法第2條第2項及行政訴訟法第7條規定，合併請求相對人應給付抗告人損害賠償金367,155元之訴部分，因抗告人上開撤銷訴訟部分，有行政訴訟法第107條第1項第10款所規定之不合法情形，依法應予駁回，是其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，因非可單獨提起行政訴訟，而失所附麗，併於本件裁定予以駁回。
六、抗告意旨略謂：㈠按本院99年3月第一次庭長法官聯席會議，認為註記非行政處分，惟本件係相對人依「耕地三七五租約清理要點」及「臺灣省地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所聯繫作業要點」囑託改制前豐原地政事務所為「標示變更登記」，登記「本筆土地訂有三七五租約」註記之性質及效力，兩者事例不同，並非可援引適用，且84年8月28日登記本筆土地訂有三七五租約係行政處分，會使第三人認為系爭土地必然有三七五租佃關係，致發生耕地三七五減租條例之法律上效力，乃法律作用，非事實作用，顯係負擔行政處分，自得主張該行政處分違法，損害其權利，依行政訴訟法第4條規定提出撤銷訴訟，以排除該侵害行為。㈡相對人迄今始終無法提出重劃前、後合法登記於政府機關「土地登記簿上相對應於系爭土地之私有耕地租約書」作為其囑託豐原地政事務所登記系爭土地「本筆土地訂有三七五租約」註記之有效法律依據與證明，卻違法囑託註記抗告人已合法登記完成之財產權，顯見相對人所登載內容有關系爭土地部分，明顯為不實登載的違法事實，相對人違誤疏失之行政行為至為明確。㈢系爭土地自始至終並無耕地租賃關係存在之事實，又何來有民事私權爭議問題，完全是相對人所為囑託註記行政處分內容有關系爭土地部分明顯為不實登載的違法事實，為相對人所為行政處分違反憲法第15條人民之財產權應予保障之問題。㈣抗告人多次陳情相對人，均是針對84年間相對人以土地登記申請書，囑託豐原地政事務所申請辦理登記系爭土地本筆土地訂有三七五租約之註記與事實不符作陳情，敦請相對人更正復原為自耕地，相對人均置之不理，抗告人始依訴願法再向改制前臺中縣政府提起訴願，並非針對相對人自書標示原處分書之99年2月4日函據以提起訴願，相對人恣意自書標示原處分書致誤導影響訴願會委員誤判作成訴願決定不受理，抗告人不服，自得依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟。㈤本件時至全案辯論終結前，相對人均無法呈報原審法院有關查報該囑託登記之副本有無通知抗告人，而抗告人自始至終從未收到亦未被告知此註記之副本通知書，致抗告人無法知悉此違法行政處分即土地登記申請書，依行政程序法第100條規定，顯見相對人已違法失職至為明確。為此，求為裁定：「㈠原裁定廢棄。㈡相對人99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函復礙難逕行變更，而維持84年7月31日以土地登記申請書之行政處分囑託改制前豐原地政事務所○○○鄉○○段○○○○號土地，面積2,378平方公尺，於84年8月9日註記『本筆土地訂有三七五租約』字樣之違法行政處分，訴願決定（改制前臺中縣政府99年7月26日府訴委字第0990233430號訴願不受理之決定）均撤銷。
七、本院查：
（一）按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．：．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「撤銷行政處分為目的之訴訟，乃以行政處分之存在為前提，如在起訴時或訴訟進行中，該處分事實上已不存在時，自無提起或續行訴訟之必要」，司法院釋字第213號解釋在案。又「行政訴訟原以官署之處分為標的，倘事實上原處分已不存在，則原告之訴因訴訟標的之消滅即應予以駁回」，本院27年判字第28號著有判例可稽。
（二）本件抗告人所指求為撤銷「相對人99年2月4日雅鄉民字第0990002906號函復礙難逕行變更，而維持84年7月31日以土地登記申請書之行政處分囑託改制前豐原地政事務所○○○鄉○○段○○○○號土地，面積2,378平方公尺，於84年8月9日註記『本筆土地訂有三七五租約』字樣之違法行政處分」，業經相對人於100年4月20日以雅區農建字第1000006746號函臺中市雅潭地政事務所（副本並送抗告人）稱：「主旨：○○○區○○段○○○○號（重劃前為大雅段245-5、242地號）土地，出租人（張德勇君）申請塗銷土地登記簿標示『訂有三七五租約』登記案，詳如說明，請查照。說明：．．．旨揭土地誤登載『訂有三七五租約』乃84年間本所配合臺灣省政府加速臺灣省地政事務所對於三七五租約耕地出賣或出典案件之審查作業，造具租約土地清冊，誤將旨揭土地登載『訂有三七五租約』，函請所轄之豐原地政事務所辦理登記在案，．．．參照行政程序法第128條規定『行政處分．．．相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷．．．』。出租人於100年4月8日提出申請塗銷『訂有三七五租約』登記。本所依地政事務所審查三七五租約出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所檢查聯繫作業要點第六點規定：『三七五租約耕地．．
．如有終止或註銷租約情事．．．函送土地所在地之地政事務所收件並辦理塗銷登記』，惠請貴所塗銷旨揭地號『訂有三七五租約』登記。檢送出租人（張德勇君）耕地三七五租約塗銷登記申請書，張德勇君出具未與訂立私有耕地租約亦未收取租金之切結書及造具終止或註銷租約土地清冊各乙份」等語，並經臺中市雅潭地政事務所於100年4月29日辦理該「塗銷註記」完竣等情，有抗告人100年4月25日及100年5月2日（均為本院收文日期）檢具之前揭相對人函暨系爭土地登記第一類謄本附本院卷可稽。揆諸上揭司法院解釋與本院判例意旨，抗告人請求撤銷之系爭訴訟標的，已經相對人以前揭函，請臺中市雅潭地政事務所辦理「塗銷註記」完竣而不存在，徵諸前舉行政訴訟法第107條第1項第10款規定，抗告人之訴即應予以駁回。原裁定駁回抗告人上開之訴所持之理由雖不相同，然其結論一致，仍應認抗告無理由，予以駁回。至抗告人其餘主張亦無庸逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 19 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 20 日
書記官 阮 思 瑩