最 高 行 政 法 院 裁 定
100年度裁字第1304號上 訴 人 卞文生被 上訴 人 財政部國有財產局代 表 人 張佩智上列當事人間公地放領事件，上訴人對於中華民國99年2月11日高雄高等行政法院98年度訴字第601號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以同法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、緣臺東縣○○鄉○○段○○○○號（原暫編○○○鄉○○段1112-1、1113、1112地號，下稱分割前563地號土地）土地為被上訴人經管國有土地，前委託臺灣土地銀行代營出租業務。上訴人之父卞木自民國65年9月23日起，向臺灣土地銀行辦理承租耕作；88年間由被上訴人所屬臺灣北區辦事處臺東分處（下稱臺東分處）與之續訂耕地租賃契約；92年11月6日由上訴人繼承承租。上訴人於94年3月16日依國有財產法第52條之2規定，向臺東分處申請承購上開土地，經臺東分處審核後，以分割前563地號土地屬山坡地段範圍，其上上訴人原有房屋（已因風災倒毀）坐落土地部分，依行政院94年1月19日核定之「國土復育策略方案暨行動計畫實務執行方式一覽表，三、出售業務，編號4」規定及國有財產法第52條之2規定，得審辦讓售，乃依原委營之臺灣土地銀行查證租賃範圍及現場實際使用情形先辦理分割，分割後標示為同段563地號及563-1地號（即原房屋坐落土地），面積依序為
595.50平分公尺及205.76平方公尺，並就分割及變更編定之後湖段563-1地號土地，依上開規定及審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定第六類其他第（一）項第1款規定，讓售予上訴人。至於分割後之563地號土地（下稱系爭土地）部分，則以已訂有耕地租約，且依出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則（下稱讓售範圍準則）第2條規定，國有財產法第49條第1項所定得予讓售之非公用不動產，僅限訂定基地租約約定「供建築使用」之出租土地，系爭土地上訴人並非「供建築使用」，故被上訴人於釐正租約後將原租約書發還原承租人即上訴人，而未准上訴人承領。嗣上訴人於97年7月1日以陳情書向被上訴人申請承領系爭土地，經被上訴人以97年7月8日台財產局管字第0970016574號函復上訴人，因行政院核示公有土地不再繼續辦理放領，故否准上訴人之申請。上訴人不服，於同年8月5日以陳情書提起訴願，並於97年8月29日再次向被上訴人陳情承領（購）系爭土地，經被上訴人以97年9月12日台財產局管字第0970022747號函，重申被上訴人97年7月8日台財產局管字第0970016574號函之意旨。上訴人仍不服，除向臺灣臺東地方法院提起民事訴訟外，並於98年10月16日再以訴願書表明訴願，提起訴願部分，經遭訴願決定不受理；提起民事訴訟部分，經臺灣臺東地方法院裁定移送原審法院管轄，上訴人不服移轉管轄裁定，提起抗告，經臺灣高等法院花蓮分院裁定駁回而確定，嗣原審法院駁回上訴人之訴，上訴人不服提起本件上訴。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭土地僅作耕地使用，並非「約定供建築使用」，不符合讓售範圍準則第2條之規定，是被上訴人僅同意放領563-1地號土地，而否准讓售系爭土地，於法無違。本件放領之認定與（88）國耕租字第10231號國有耕地租賃契約書上之記載無關，會要求「約定供建築使用」係基於讓售範圍準則第2條之規定，並比較第4040號國有耕地租賃契約及（88）國耕租字第10231號國有耕地租賃契約，兩者規定內容相似，（88）國耕租字第10231號國有耕地租賃契約並無顯失公平之情形，無民法第247條之1之適用。行政院通過之「國土復育策略方案暨行動計畫」，核其性質屬行政規則，依行政程序法第160條第1項之規定，只要下達下級機關即生效力，且其僅係行政機關對內作業之依據，並無直接對人民發生規制效力。故上訴人主張經管單位以行政命令規範承租人權益並無理由。又「國土復育策略方案暨行動計畫」已於94年1月28日下達財政部，已於該日生拘束行政機關之效力而得作為行政機關處理作業之依據，非上訴人所稱94年10月19日以後始生拘束力。雖法規原則上僅適用於其生效後發生之事件，惟亦可能適用於過去發生而尚未完結之事件，稱之為「非真正溯及既往」，由於是在繼續的法律事實進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去的構成要件事實，故實際上並無溯及變更既有法律效果的問題。又辦理公地放領，須先經放領人繳清第一期價款，然後尚有行政院核定後、內政部審議、財政部核准及縣政府繳交地價稅等階段始算終結，是本件申請承購國有土地事件尚未終結，「國土復育策略方案暨行動計畫」仍可為被上訴人處理作業之依據。再查，第4040號國有耕地租賃契約書第8條第庚項係規定「承租耕地實行公地放領時」可終止租約；亦即是否放領而終止租約，被上訴人有裁量權，且從臺灣省辦理公有耕地及山坡地放領工作法令問答第三問可知，在89年6月30日前完成公地放領僅是「預定計畫」，並非強制規定，故被上訴人未於89年6月30日放領系爭土地予上訴人並無違法。且公有山坡地放領辦法係本於山坡地保育利用條例第20條第3項規定之授權所訂定，性質上屬法規命令，而法規命令係以對外發布為生效要件，並不以通知上訴人為生效要件。又系爭土地和563-1地號土地並無一體性而不可分離，其係可分別處理，再被上訴人依據行政院所核定之「國土復育策略方案暨行動計畫」及「國土復育條例」否准上訴人承購系爭土地，於法無違等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴人對於原判決上訴，略謂：依內政部83年11月7日發布之公有山坡地放領辦法第26條規定：「本辦法自發布日施行。」故公有山坡地放領作業應自發布日開始辦理，然被上訴人之放領前期作業卻遲至93年間方始辦理，且於行政院94年1月19日「國土復育策略方案暨行動計畫」核示公有土地不再放領前，仍未依上開辦法施行本件放領作業，即屬應作為而不作為，顯違法不當。再依第4040號國有耕地租賃契約書第8條第庚項規定，承租耕地實行公地放領時可終止租約，是以被上訴人93年時已辦理放領前期作業，已屬同意放領，因此雙方公法契約已屬成立，於行政院「國土復育策略方案暨行動計畫」94年1月28日下達拘束行政機關前，已生法律上效果，亦與該策略方案無涉，被上訴人無不依契約內容，辦理本件放領作業之理云云。惟查，原審就上訴人上該主張，業於判決內詳述不足採之理由，已如前述，核其上訴理由，無非重述其在原審業經主張而為原審判決摒棄不採之陳詞，且係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘其為不當，而非具體說明其有何不適用法規或適用法規不當之情形，並揭示該法規之條項或其內容，及合於行政訴訟法第243條第2項所列各款之事實，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法，依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 5 月 20 日
書記官 葛 雅 慎