最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第163號上 訴 人 台榮航業股份有限公司代 表 人 張聰聯訴訟代理人 林雅芬 律師
陳鵬光 律師被 上訴 人 交通部高雄港務局代 表 人 蕭丁訓訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師鄭美玲 律師上列當事人間有關營業事務事件，上訴人對於中華民國100年9月20日高雄高等行政法院99年度訴字第261號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人依被上訴人民國95年6月15日高港港灣字第0955004987號公告（下稱系爭公告），向被上訴人申請經營「高雄港港區船舶加油業務」（下稱系爭加油業務），經被上訴人以95年8月1日高港港灣字第0955006692號函復略以，申請審查合格，惟其他另有他機關業管業務，須依規定向主管機關申請核准，另須通過行政院環境保護署（下稱環保署）及經濟部能源局等主管機關審查核可，且儲槽須提出可儲放油品相關證明文件，前述2事項均須於96年1月31日前完成，將相關資料送被上訴人審查同意，否則取消港區加油作業資格等語。被上訴人嗣於97年間發函通知上訴人會同檢查相關設備及器材，並以98年3月2日高港港灣字第0985001635號函通知上訴人，於98年3月15日前提出相關租用油槽通過經濟部能源局及環保署等主管機關核可之證明文件送審查。因上訴人提出陳述不同意見，被上訴人另以98年6月19日高港港灣字第0985005407號函，通知上訴人如基於業務需要須進行變更或調整，請重新檢視原檢送之營運計畫書內容及其他相關文件，於文到3個月內提出補正，如未於期限內提出，將廢止其申請經營系爭加油業務案之籌設許可。嗣被上訴人以上訴人未能於98年9月23日前提出補正後之相關文件與租用油槽通過經濟部能源局及環保署等主管機關核可之證明文件送審查，乃依行政程序法第123條第1項第3款（應係第123條第3款）規定，以98年10月15日高港港灣字第09850087451號函（下稱原處分）廢止上訴人申請經營系爭加油業務案之籌設許可。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：高雄港港區船舶加油作業申請須知（下稱作業申請須知）第2條第1項第6款並未將儲油槽租賃契約書列入，上訴人已提出租用儲油槽意向書應已符合上開須知之規定，則被上訴人要求上訴人仍須提出正式租約，即與行政自我拘束原則、信賴保護原則有違。且被上訴人98年6月19日高港港灣字第0985005407號、98年7月28日高港港灣字第09850066680號、98年8月28日高港港灣字第0985007482號函（下稱補正3函），並未告知上訴人應具體補正何文件，其補正通知欠缺明確性而不生效力，則被上訴人在未合法通知補正下，自不得逕為廢止對於上訴人之籌設許可等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應許可上訴人「經營高雄港港區船舶加油作業」之申請。
三、被上訴人則以：依作業申請須知規定，油槽須符合使用資格，取得中央或地方環保及勞檢所等主管機關同意儲放油品之證明文件，並送交被上訴人審查同意，此均為經營加油作業之法定要件，被上訴人以之為行政處分之附款內容，於法並無不符。故被上訴人於通知上訴人申請港區船舶加油作業審查合格時，同函告知上訴人須通過環保署及經濟部能源局等主管機關審查核可，儲槽須提出可儲放油品相關證明文件，將相關資料送被上訴人審查同意，才得開辦營運，否則取消上訴人港區加油作業資格，於法有據。而補正3函業已具體表明上訴人應依其提送之營運計畫書等相關文件，重新檢閱是否符合公告申請須知規定，並於3個月內提出變更或調整後之文件送交被上訴人審查，否則將廢止上訴人經營系爭加油業務之許可，上訴人逾期仍未提出，被上訴人據以廢止前開許可，於法並無違誤，亦無違反信賴保護原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人依系爭公告及作業申請須知向被上訴人申請經營系爭加油業務，經被上訴人以95年8月1日高港港灣字第0955006692號函核准上訴人之籌設許可，依該核准函說明：「一、本局僅就業管部分審查核可，其他另有他機關業管業務，貴公司須依規定向主管機關申請核准。二、請依本局95年6月15日高港港灣字第0955004987號公告事項辦理。貴公司另須通過環保署及經濟部能源局等主管機關審查核可，且儲槽須提出可儲放油品相關證明文件。前述2事項均須於6個月內（96年1月31日前）完成作業，並將相關資料再送交本局審查同意，才得以開辦營運，否則取消貴公司港區加油作業資格。」可知，被上訴人上開核准上訴人籌設許可函係附有附款之授益行政處分，即在該授益處分中，作出負擔附款，即（1）上訴人應依系爭公告規定事項辦理（2）須通過環保署及經濟部能源局等主管機關審查核可（3）儲槽須提出可儲放油品相關證明文件。（2）（3）項須於6個月內（96年1月31日前）完成作業，並將相關資料送交被上訴人審查同意，始得開辦營運（即取得營運許可），否則被上訴人可廢止上開核發予上訴人之籌設許可等項，自屬附負擔之授益處分；而上開負擔附款經核不違背該授益處分之目的，並為配合被上訴人辦理開放系爭加油業務所必要，應認有相當程度之關連，符合行政程序法第94條規定，如上訴人未於期限內履行上開負擔時，被上訴人自得依法廢止該授益處分。
(二)港區經營加儲油設施業務均須經過商港管理機關同意，取得許可證才可以經營，被上訴人既為高雄港之管理機關，對於高雄港區內經營加儲油業務自須經其同意，且就其同意權之行使即有裁量權，而就申請者是否符合各項法令及系爭公告規定，具審查權限。再就被上訴人95年8月1日高港港灣字第0955006692號函核准上訴人之籌設許可，其附加之附款要求上訴人應於限期內完成作業申請須知規定之申請要件，惟依上開須知規定：「……二、加油作業之業者申請要件：……
（三）須符合石油管理法及航空站商港或工業專用港加儲油加儲氣設施設置管理規則等規定。（四）經中央環保主管機關核准。……（六）自有、租用、合建之本港碼頭乙座或申請優先靠泊碼頭方式。岸上須有加儲油槽與輸油管線連接作業。油槽須符合使用資格（須取得中央或地方環保及勞檢所等主管機關同意儲放油品之證明文件，未取得資格者，須於被上訴人核准6個月內，取得前述主管機關同意儲放之證明文件）。」並未明確規定上訴人就上開事項應取具何種證明文件，亦即被上訴人對於上訴人提出符合上開事項之證明文件是否符合上開須知之規定，保有最終審核之裁量權限。
(三)上訴人於96年7月31日以00000000號函檢附：（1）95年10月17日環保署環署水字第0950080740號函（2）95年10月18日經濟部經授能字第09520083610號函、石油輸出業登記證（3）台塑油槽證明、儲油槽租用意向書、96年7月27日台塑公司（96）塑化油品北發字第00966號函（4）裕恆輪船舶保險單、P&I油污保險單等文件，被上訴人審理後，乃於96年9月5日召開會議，會議結論已將其對上訴人上開檢附之文件中有疑義之部分予以告知。而由上開儲油槽租用意向書主要內容2.約定：「關於租用關於租金、租期、現場操作等相關條件在甲方（即上訴人）於取得高雄港務局審查營運核可後與乙方（即台塑公司）商辦合約，最遲於95.10.31前雙方簽訂正式合約約定，否則本意向書將自動失效。」可知，上訴人於96年7月31日將該文件向被上訴人提出時，已逾上開意向書中約定之期限，該意向書已因上訴人未與台塑公司簽訂正式合約，依意向書所載自動失效，自不得作為上訴人已取得儲油槽之合格證明。上訴人雖一再堅持該租用意向書已足證明上訴人已取得儲油槽，故毋須再簽訂正式之租用契約云云，然因取得儲油槽證明乃係被上訴人審查上訴人是否能取得被上訴人同意上訴人從事系爭加油業務之先決要件，上開意向書卻以須取得被上訴人同意營運核可後，作為上訴人與台塑公司簽訂正式儲油槽租賃契約之前提，其約定內容自與上訴人履行系爭附款程序有本末倒置情形。再由台塑公司分別以96年7月27日（96）塑化油品北發字第00996號函、96年12月25日（96）塑化油品北發字第01588號函，同意在上訴人未取得被上訴人之同意營運核可前與上訴人研定租約，甚至於98年5月12日簽訂正式租賃合約，可認上訴人在未取得被上訴人同意營運許可前，非不能取得儲油槽之正式租賃契約，故被上訴人要求上訴人提出正式租賃契約書即無逾越權限或濫用權力之違法。上訴人爭執所提出之租用意向書已足證明其已取得儲油槽云云，明顯未盡其應提出符合被上訴人附加附款規定之義務。
(四)再依作業申請須知二、（六）規定可知，就使用之儲油槽提供經主管機關核可之證明文件，乃經營加油作業之法定要件之一，此應屬上訴人為開辦系爭加油作業而須履行之作為義務，係為確保許可加油作業中，使用之儲油槽經主管機關核可之法定要件履行，以之為行政處分之附款內容，與行政程序法第93條第1項及第2項第3款規定意旨應無相違之處。而被上訴人要求上訴人提出儲油槽租賃契約書，乃為證明上訴人符合上開須知二、（六）規定之「於岸上具有加儲油槽」要件，尚無上訴人所稱增加作業申請須知所無之限制，則上訴人主張被上訴人要求上訴人提出儲油槽租賃契約違反行政自我拘束原則云云，即不可採。
(五)依系爭公告之公告事項一、（四）規定：「申請書表文件，……於指定期間內送達本局，資料不全或不依序裝訂者，一律不通知補送文件及審查。申請書表文件不論合格與否，均不予退還申請人。」及被上訴人95年8月1日高港港灣字第0955006692號核准上訴人籌設許可函所附加之附款規定，上訴人應依系爭公告規定事項辦理，且須在限期內通過環保署及經濟部能源局等主管機關審查核可，並提出儲槽可儲放油品之相關證明文件，將相關資料再送交被上訴人審查同意，始得開辦營運，否則取消上訴人港區加油作業資格。可知，被上訴人審查系爭加油作業之申請及上訴人是否遵期履行被上訴人附加附款之規定要件，並無有被上訴人審查認有要件不符時，須先命補正，於未遵期補正後，始可作出審查決定之規定，是以由系爭公告及被上訴人上開核准上訴人籌設許可函之內容觀之，本件被上訴人無論於前階段就被上訴人業管部分之審查，亦或通過申請合格後，後階段被上訴人附加附款要件之審查，只要申請人於期限屆至其所提出之文件經被上訴人審理結果認未符合規定者，被上訴人可不須先命補正，即可逕予不合格決定或取消其原已核准之系爭加油作業資格。
(六)縱認被上訴人應先給予上訴人有補正之機會，則被上訴人已於96年9月5日會議結論，明確告知上訴人須完成事項及須補正文件，嗣後被上訴人再以98年5月15日、98年6月5日會議結論及補正3函請上訴人自行重新檢視其提出之營運計畫書等文件，是否有須變更或調整，限於文到3個月內提出補正，此本屬被上訴人起初核發予上訴人籌設許可函時，其附加附款所要求上訴人應履行之規定，故上訴人當時並未主張該規定有不明確之處，自不得嗣後於被上訴人重申上開附款規定內容要求上訴人重新檢視時，反覆其詞。而依作業申請須知規定之期限提供規定之證明文件，既屬上訴人經營系爭加油業務之許可處分之附款規定，則上訴人自95年8月1日經被上訴人審查合格後，迄未提供該等油槽經核可之證明文件，亦未依被上訴人另定之限期補正營運計畫書內容等相關文件，即已屬未履行許可處分之負擔，則被上訴人依行政程序法第123條第3款規定，廢止上訴人經營系爭加油業務之許可，自難謂與法有違。從而，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
(一)按「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」、「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……
二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」、「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」行政程序法第93條、第123條第2款、第3款、第125條著有規定。
(二)次按「在商港區域內經營船舶理貨業、船舶船員日用品供應業、船舶貨物裝卸承攬業、拖駁船業、船舶小修業，應具備有關文書申請商港管理機關核發許可證，並依法辦理公司或商業登記後始得營業」「申請於商港設置加儲油(氣)設施者，應經商港管理機關之同意」行為時商港法第23條之l第1項及石油管理法第19條授權訂定之航空站商港或工業專用港加儲油加儲氣設施設置管理規則第3條著有規定。被上訴人係商港管理機關，就系爭港區加油業務，依前開法令有全權審查及同意與否之權限，自有裁量權限。本件上訴人向被上訴人申請經營「高雄港港區船舶加油業務」，經被上訴人以95年8月1日高港港灣字第0955006692號函復略以，申請審查合格，惟其他另有他機關業管業務，須依規定向主管機關申請核准，另須通過環保署及經濟部能源局等主管機關審查核可，且儲槽須提出可儲放油品相關證明文件，前述2事項均須於96年1月31日前完成，將相關資料送被上訴人審查同意，否則取消港區加油作業資格等語。被上訴人嗣於97年間發函通知上訴人會同檢查相關設備及器材，並以98年3月2日高港港灣字第0985001635號函通知上訴人，於98年3月15日前提出相關租用油槽通過經濟部能源局及環保署等主管機關核可之證明文件送審查。因上訴人提出陳述不同意見，被上訴人另以98年6月19日高港港灣字第0985005407號函，通知上訴人如基於業務需要須進行變更或調整，請重新檢視原檢送之營運計畫書內容及其他相關文件，於文到3個月內提出補正，如未於期限內提出，將廢止其申請經營系爭加油業務案之籌設許可。嗣被上訴人以上訴人未能於98年9月23日前提出補正後之相關文件與租用油槽通過經濟部能源局及環保署等主管機關核可之證明文件送審查，乃依行政程序法第123條第3款規定，廢止上訴人申請經營系爭加油業務案之籌設許可。經核與上開規定無違。上訴人主張被上訴人機關並無裁量權，本件屬羈束處分，不得為附有負擔之附款，以此指摘原判決違法云云，要無可採。
(三)查被上訴人95年6月15日高港港灣字第0955044987號公告之高雄港港區船身自加油作業申請須知規定:：「……二、加油作業之業者申請要件：……（三）須符合石油管理法及航空站商港或工業專用港加儲油加儲氣設施設置管理規則等規定。（四）經中央環保主管機關核准。……(六)自有、租用、合建之本港碼頭乙座或申請優先靠泊碼頭方式。岸上須有加儲油槽與輸油管線連接作業。油槽須符合使用資格(須取得中央或地方環保及勞檢所等主管機關同意儲放油品之證明文件，未取得資格者，須於本局核准6個月內，取得前述主管機關同意儲放之證明文件。……(三)、(四)、(六)各點須於本局核准6個月，通過經濟部能源局及環保署等主管機關核可之證明文件送交港務局審查同意後，才得開辦加油作業。)……」足見，加油作業業者必須具備之申請要件，包括：岸上須有加儲油槽與輸油管線連接作業、油槽須符合使用資格、取得中央或地方環保及勞檢所等主管機關同意儲放油品之證明文件，並送交被上訴人審查同意，上訴人為開辦加油作業自應遵守上開規定。故被上訴人以95年8月1日高港港灣字第0955006692號函通知上訴人申請港區船舶加油作業審查合格時，同時告知：上訴人須通過環保署及經濟部能源局等主管機關審查核可，儲槽須提出可儲放油品相關證明文件，並須於6個月內(96年1月31日前)完成作業，將相關資料送被上訴人機關審查同意，才得開辦營運，否則取消上訴人港區加油作業資格等語，於法有據。上訴人主張被上訴人上開告知違法云云，亦無可採。
(四)原判決已敘明：上訴人雖於96年7月31日及12月31日函提出儲油槽租用意向書等文件，惟被上訴人於96年9月5日邀集上訴人所召開之會議中，即已明確告知上訴人須完成事項及須補正文件，且上訴人所提儲油槽租用意向書載明最遲應於95年10月31日前簽訂正式合約，否則本意向書自動失效；上訴人顯然尚未簽訂租約；所提中隆輪及裕恆輪復航申請，亦僅提出申請，尚未完成應辦事項；另相關工作船檢查證書、紀錄、保險亦均已逾期失效，且上訴人於98年5月15日會議中表示被上訴人僅能要求上訴人依公告申請須知規定提出文件，不能指定其提出租用契約書云云，因此，被上訴人乃依上訴人意見以98年6月19日高港港灣字第0985005407號函促請上訴人依公告申請須知之規定，重新檢閱其依公告申請須知規定提出之營運計畫書等文件，是否有須變更或調整者，限於文到3個月內提出補正，如未能於期限內提出符合公告申請須知規定之文件，被上訴人將廢止加油業務之許可，並於98年7月28日以高港港灣字第09850066680號函重申該旨，是被上訴人前開函文已具體表明應補正之事由，上訴人逾期仍未提出，被上訴人自得廢止許可等語。經核於法亦無不合。上訴人主張其無提出租用契約之義務，系爭處分縱附有負擔，亦以未取得營運許可擅自開辦加油業務為限，始得廢止許可云云，亦無足採。
(五)綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而駁回上訴人在原審之訴，核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂不適用法規或適用不當之違法。上訴論旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 16 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 2 月 16 日
書記官 彭 秀 玲