最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第165號上 訴 人 房冠寶訴訟代理人 謝協昌 律師被 上訴 人 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋上列當事人間證券交易法事件，上訴人對於中華民國100年9月29日臺北高等行政法院100年度訴字第370號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件因臺灣證券交易所股份有限公司(下稱證交所)於民國98年6月及7月間派員赴金鼎綜合證券股份有限公司（下稱金鼎證券公司）查核時，發現其國際業務部門（下稱國際部）與Genesis Voyager Equity Corporation（下稱GVEC)接洽銷售Genesis Growth Income Preferred Shares B1(下稱PSB1）計1,553單位、每單位1萬美元，並於94年間經由金鼎證券公司國際部向各地分公司據點之客戶銷售608萬美元，其餘945萬美元由Tis Wealth Management Limited(下稱TIS)承接，再由金鼎證券公司國際部、海外子公司、債券業務部門(下稱債券部)與經紀業務部門客戶承作PSB1為標的之美元附買回交易（下稱RP)，而由金鼎證券公司債券部開立以TIS名義之RP成交單。嗣經被上訴人審理結果，認金鼎證券公司以未經被上訴人核准之PSB1商品進行交易，違反證券商管理規則第37條第21款及證券商負責人及業務人員管理規則第20條規定，乃依證券交易法第66條第2款規定，以99年6月14日金管證券字第0990030563號裁處書(下稱原處分)命令金鼎證券公司解除上訴人之經理人職務，並於原處分送達次日起10日內將執行情形報該會備查，上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：PSB1係由金鼎證券公司國際部接洽引進，上訴人亦未參與債券部進行RP交易之決策或執行，縱被上訴人認金鼎證券公司確有違法行為存在，上訴人僅有部分督導不周責任，原處分竟命令金鼎證券公司解除上訴人之職務，顯與證券交易法第66條第2款規定不合。又本件解除職務係屬裁罰性不利處分之行政罰，自有行政罰3年時效規定之適用，被上訴人認違法行為係發生於00年間，被上訴人於99年6月14日始做成原處分，已違反行政罰法第27條第1項規定。
另證券交易法第66條第2款、證券商管理規則第37條第21款均為不確定法律要件，原處分未具體指摘上訴人違反何條項證券管理法令，僅得任由行政機關自行判定之結果始能確知其情形，顯違反行政程序法第5條規定、司法院釋字第522號解釋及本院96年3月份庭長法官聯席會議(一)決議意旨等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：按「證券商管理規則」及「證券商負責人與業務人員管理規則」係依證券交易法第44條第4項、第54條第2項及第70條授權所訂定，金鼎證券公司違反證券交易法及上開法規命令，上訴人為該公司行為時之債券部主管，被上訴人依證券交易法第66條第2款規定，以原處分命金鼎證券公司解除上訴人之職務，並未逾越母法授權範圍及目的。再上訴人已自承金鼎證券公司係由債券部開立以TIS名義之美元RP成交單與客戶進行RP交易，且以日常新臺幣RP之運作模式處理PSB1發行後之美元RP交易調度相關事宜，及有關銷售獎金亦由債券部人員及上訴人簽報後發放予業務人員，足見上訴人涉案情節重大，故被上訴人依證券交易法第66條規定，以原處分命令金鼎證券公司解除上訴人之經理人職務，並無違誤。又原處分命令解除上訴人之職務，並非就其違反行政法上義務之行為為制裁，而係為維護證券商健全經營所為之行政管制措施，並非裁罰性之不利處分，自無行政罰法第27條所定3年時效之適用等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)財政部76年9月18日台財證(二)字第6805號函釋(下稱76年函釋)限定外國股票等在我國境內買賣等行為受我國法律規範，避免投資人權益受損，為證券監理所必要，未逾越證券交易法等相關法律規定，自得援用。本件PSB1商品既未經被上訴人核准，金鼎證券公司逕向投資大眾銷售，被上訴人認定該公司違反證券商管理規則第37條第21款及證券商負責人與業務人員管理規則第20條規定，洵屬有據。又證券交易法第66條第2款增訂之立法理由，乃課予證券商應遵守證券交易法或依該法授權發布之命令，負有不得違反行政法義務之人為證券商，縱董事、經理人等受該命令解除職務，影響渠等之職業，然因立法目的以保障公眾利益為先，自有其必要性，故依司法院釋字第510號解釋意旨，原處分命令金鼎證券公司解除上訴人職務，為管制性之行政措施，並非行政罰，自不適用行政罰法裁處時效之規定。(二)原處分以金鼎證券公司未經被上訴人核准，即向投資人販賣PSB1商品，並受投資人起訴求償，認該公司及業務人員違反證券商管理規則第37條第21款規定、證券商負責人與業務人員管理規則第20條規定，並無構成要件不明之問題；而上開二規則分別依證券交易法第44條第4項、第54條第2項及第70條授權訂定，且其內容並未逾越母法規定意旨，金鼎證券公司違規販賣未經核准金融商品，被上訴人依證券交易法第66條第2款規定，以原處分命令該公司解除上訴人職務，並就上訴人如何涉案說明，非任意自行判定結果。(三)參照上訴人之訪談意見及金鼎證券公司債券部主管林元山出具之說明書可知，上訴人確知系爭商品之引進、銷售，復擬同意PR承作業務員銷售獎金，則上訴人為債券部主管，對於是否引進合法證券商品，其擔保適足性及發行人之履約能力等問題，須以經理人立場查知，在無主管機關核准情形下，更應表示反對立場，始能避免金鼎證券公司爾後受投資人求償，惟上訴人僅消極地認為係前董事長陳淑珠決行，而未促使金鼎證券公司注意該商品未經核准，欠缺注意，具有過失，原處分命令該公司解除上訴人職務，並無不合等語，為其論據，而駁回上訴人於原審之訴。
五、本院查：
(一)按「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定；本法未規定者，適用公司法及其他有關法律之規定。」「本法所稱主管機關，為行政院金融監督管理委員會。」「本法所稱有價證券，指政府債券、公司股票、公司債券及經主管機關核定之其他有價證券。」「證券商及其分支機構之設立條件、經營業務種類、申請程序、應檢附書件等事項之設置標準與其財務、業務及其他應遵行事項之規則，由主管機關定之。」「證券商僱用對於有價證券營業行為直接有關之業務人員，應年滿20歲，並具備有關法令所規定之資格條件，……前項業務人員之職稱，由主管機關定之。」「證券商違反本法或依本法所發布之命令者，除依本法處罰外，主管機關並得視情節之輕重，為左列處分︰……二、命令該證券商解除其董事、監察人或經理人職務。……」及「證券商負責人與業務人員管理之事項，由主管機關以命令定之。」證券交易法第2條、第3條、第6條第1項、第44條第4項、第54條、第66條、第70條定有明文。再「本規則依證券交易法第44條第4項之規定訂定之。」「證券商經營證券業務，除法令另有規定外，不得有下列行為：……21、其他違反證券管理法令或經本會規定應為或不得為之行為。」及「本規則依證券交易法第54條第2項及第70條規定訂定之。」「(第1項)本規則所稱負責人，依公司法第8條之規定。(第2項)本規則所稱業務人員，指為證券商從事下列業務之人員：一、有價證券投資分析、內部稽核或主辦會計。二、有價證券承銷、買賣之接洽或執行。三、有價證券自行買賣、結算交割或代辦股務。四、有價證券買賣之開戶、徵信、招攬、推介、受託、申報、結算、交割或為款券收付、保管。五、有價證券買賣之融資融券。六、衍生性金融商品之風險管理或操作。七、辦理其他經核准之業務。」「證券商之業務人員，於從事第2條第2項各款業務所為之行為，視為該證券商授權範圍內之行為。」分別為證券商管理規則第1條、第37條第21款及證券商負責人與業務人員管理規則第1條、第2條、第20條所規定。另財政部76年函釋規定：「外國之股票、公司債、政府債券、受益憑證及其他具有投資性質之有價證券，凡在我國境內募集、發行、買賣或從事上開有價證券之投資服務，均應受我國證券管理法令之規範。」係為保障投資人權益，乃限定在我國境內募集、發行、買賣或從事有價證券之投資服務，均應受我國證券管理法令之規範，並未逾越證券交易法等相關法律規定意旨，自得予援用。
(二)次按，立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之目的、內容、範圍應明確；惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於特定法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經司法院釋字第394號、第480號、第612號解釋闡述甚明。查上述證券商管理規則、證券商負責人與業務人員管理規則係分別依證券交易法第44條第4項、第54條及第70條授權所訂定，上開授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就證券商、證券商負責人及業務人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，核其內容亦未逾越母法授權之範圍與限度，自無違背授權明確性原則；而證券交易法對於證券商、證券商之董事、監察人、經理人或受雇人所為之裁罰性行政處分，關於裁罰之構成要件與處罰程度，均規定於證券交易法中（見證券交易法第7章罰則第172條以下)，亦與法律保留原則無違。至證券交易法第66條第2款規定：「證券商違反本法或依本法所發布之命令者，除依本法處罰外，主管機關並得視情節之輕重，命令該證券商解除其董事、監察人或經理人職務。」其立法目的係為增強對證券商之管理，防止違規與不法情事之發生，而賦予主管機關於證券商違反法令時，除依該法處罰外，並得視其情節之輕重，採取適當之措施或處分（證券交易法第66條第2款立法理由參照)。核其性質，乃為實現健全證券交易秩序，並保障投資之行政目的所為之行政管制措施，屬於「管制性之不利處分」，此與行政罰法第2條所稱之「裁罰性不利處分」，係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之行政制裁不同，即非屬行政罰法所指之行政罰，自無行政罰法第27條第1項裁處時效3年規定之適用。上訴意旨主張證券交易法第66條、證券商管理規則第37條第21款、證券商負責人與業務人員管理規則第20條所定「證券商違反本法或依本法發布命令者」、「其他違反證券管理法令或經本會規定應為或不得為之行為」等要件，均為不確定之法律要件，致無從依上開規定預見其處罰構成要件之具體規範，有違司法院釋字第522號解釋、本院96年3月份庭長法官聯席會議決議及行政程序法第5條規定之處罰明確性原則；及被上訴人於99年6月14日為原處分時，已罹於行政罰法第27條第1項規定之3年裁處時效云云，據以指摘原判決違背法令，並無可採。
(三)經查，原判決係依投資人對帳單、買賣契約、民事起訴狀、上訴人之訪談紀錄、金鼎證券公司債券部主管林元山之說明書及95年1月-6月獎金發放明細等證據，經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認金鼎證券公司未經被上訴人核准，自94年間起引進及銷售PSP1商品，由其國際部、債券部與經紀部客戶承作以PSB1為標的之RP交易籌集資金，並於債券部完成PSB1商品RP交易流程，其持續交易迄98年間受投資人起訴求償，而上訴人為督導該公司債券部之執行副總經理，並於上述獎金發放明細簽請金鼎證券公司核准發放RP承作業務員銷售獎金，已確知該公司引進及銷售系爭PSP1商品，卻未促使金鼎證券公司注意該商品未經核准，有違專業經理人之專業判斷及應盡之注意義務，具有過失，故被上訴人認定金鼎證券公司違反證券商管理規則第37條第21款及證券商負責人與業務人員管理規則第20條規定，依證券交易法第66條第2款規定命令金鼎證券公司解除上訴人之經理人職務，以防止違規與不法情事發生，此為維護投資大眾權益所必要，與比例原則、禁止差別待遇原則無違，於法尚無違誤，乃駁回上訴人於原審之訴，已經原判決詳述其得心證之理由，並對於上訴人之主張何以不足採取，分別予指駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、證據法則或判決不適用法規、適用不當之違法情事。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。另證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。本件原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，已詳如上述，並無所謂判決理由不備或理由矛盾之違背法令情形。上訴意旨指摘原審認為上訴人對於金鼎證券公司之系爭違法行為有過失責任，顯有判決不憑證據之證據理由矛盾、理由不備情事；且違反行政罰法第7條、司法院釋字第275號解釋云云，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項為爭議，其據以指摘原判決違法，亦無足取。
(四)又按，行政訴訟法第189條規定：「行政法院為裁判時，除別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於判決。」可知，構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果，且行政訴訟採自由心證主義，所有人、物均得為證據，並無證據方法或證據能力之限制。又行政機關調查製作之訪談筆錄、受調查人所為之說明書、切結書或民事起訴狀，均為文書證據方法，經依調查證據程序所得之調查證據結果，自得成為行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎。而查，訴外人林元山於被上訴人調查時提出之上述說明書乃屬書證，業經原審於言詞辯論時提示全部卷證予當事人辯論，核無不合，有原審言詞辯論筆錄可按，上訴意旨指摘林元山提出之說明書，未經具結，並非合法適格之證據，原審逕採為判決之依據，違反行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第305條就訊證人之規定，當然違背法令云云，顯有誤會，亦無可採。
(五)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 16 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 2 月 17 日
書記官 伍 榮 陞