最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第171號上 訴 人 社團法人台灣動物社會研究會代 表 人 詹順貴
送達代收人 朱增宏訴訟代理人 黃英哲 律師
翁國彥 律師謝庭恩 律師被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳保基訴訟代理人 林國彰上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國98年11月12日臺北高等行政法院98年度訴字第938號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為陳武雄，本院審理中變更為陳保基，其新任代表人雖未聲明承受訴訟，惟被上訴人委任有訴訟代理人，依行政訴訟法第180條之規定，得不停止其訴訟程序，合先敘明。
二、爰上訴人於民國97年8月19日依政府資訊公開法第10條規定，向被上訴人申請提供下列政府資訊：⒈臺北市立動物園、財團法人莊福文化教育基金會附設動物園（下稱莊福文教基金會附設動物園）97年申請輸入大貓熊相關文件，包含飼養處所、醫療照護、教育及學術研究計畫等。⒉「大貓熊案專案審查小組」成員之遴選方式、審查標準、審查作業與時間表及審查會議紀錄。經被上訴人以97年8月27日農授林務字第0970146980號函（下稱原處分）復上訴人，略以臺北市立動物園及莊福文教基金會附設動物園於97年6、7月提出申請輸入大貓熊案，該會就「飼養處所」、「醫療照護」、「教育及學術研究計畫」3項目，邀請專家，成立7人專案小組進行審查。審查小組於97年8月14日至該2動物園實地履勘、聽取簡報、詢問並接受陳述意見後，審查委員一致同意臺北市立動物園通過審查，莊福文教基金會附設動物園則因「醫療設備」及「教育及學術研究計畫」不夠完善，現階段不適合輸入大貓熊。至有關審查會議紀錄係該會作成意思決定前，內部單位之準備作業文件，依政府資訊公開法第18條規定，未便提供；有關臺北市立動物園及莊福文教基金會附設動物園申請文件，因涉及當事人之智慧財產權等權益，該會已依政府資訊公開法第12條規定，另函通知渠等表示意見等語。
上訴人不服，提起訴願，訴願中因被上訴人獲臺北市立動物園同意而將該動物園申請資料提供上訴人，上訴人撤回此部分訴願，至於莊福文教基金會附設動物園部分，遭決定駁回，上訴人不服提起行政訴訟，遭臺北高等行政法院以98年度訴字第938號判決駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠被上訴人前曾以95年4月3日農授林務字第0951700476號函駁回臺北市立動物園申請自中國大陸輸入保育類野生動物大貓熊2隻之申請，97年8月14日突然核准臺北市立動物園大貓熊輸入申請案，與被上訴人先前強調之「在地保育」、「加強轉移至野外動物生態習性及棲息地保育之研究」，顯相違悖，被上訴人前後矛盾之行逕與常理不合，上訴人為暸解政府核准輸入野生保育動物大貓熊之裁量基準及所依據之事實，爰依政府資訊公開法第9條規定，於97年8月19日提具政府資訊申請書，向被上訴人請求提供相關資訊。㈡按大貓熊屬瀕臨絕種之物種，其輸入及繁殖，事涉政府野生動物保育之施政方向與措施，具有高度公益性，故輸入審查會議紀錄及申請文件當然屬政府資訊。㈢就上訴人請求被上訴人供閱覽之會議紀錄言，被上訴人前後2次（94至95年、97年）對貓熊輸入申請案審查委員之組成合法性顯有疑義，且審查標準不一，顯有非專業因素存在；就申請理由而言，第2次的審查項目，刻意忽視前次尊重國際保育趨勢、需有保育團體支持等條件，且有藉操作系爭專案審查會議成員以達到特定目的之情形。㈣原處分未符行政明確性原則，對於構成要件之適用亦有錯誤，更有裁量怠惰之情形。行政機關之內部準備文件，與外部專家之會議決議，在性質上、程序上等皆有顯著不同，例外規定應從嚴解釋，故外部專家之會議紀錄並非如原處分及訴願決定所云，係政府資訊公開法第18條第3款之內部準備文件。再者，依歷史解釋，參酌立法意旨，既已做成行政處分，並涉基礎事實，仍應予以公開或提供；縱審查會議紀錄該當所謂「內部單位之擬稿或其他準備作業」，惟本次審查會議紀錄之公布，同時兼具促進公眾野生保育觀念與節省政府行政成本之功能，具有重大公益性，為可受公評之事，依政府資訊公開法第18條第3款後段，應公開或提供之。㈤依野生動物保育法第24條之規定，活體野生動物之輸入，以教育、學術研究之用為限，不得據此謀利，若如申請文件所稱，係為教育及學術研究之用，則顯非前述之經濟營利行為，非以大貓熊作為謀利工具等等，則當然非「財產權」之行使，更非營業秘密。此外，該動物園申請文件究竟係專利、商標或著作權，訴願決定竟均未置一詞，率爾駁回上訴人之訴願，顯有理由不備之違法。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被上訴人對於上訴人97年8月19日的申請書，應作成准許提供大貓熊輸入案專案審查會議紀錄，及莊福文教基金會附設動物園申請文件（包含飼養處所、醫療照護、教育及學術研究計畫）的處分。
四、被上訴人則以：㈠本案審查會議紀錄及2動物園之申請文件非屬應主動公開之資訊：本案審查會議紀錄非屬「訂頒之解釋性規定及裁量基準」，僅為依野生動物保育法申請保育類野生動物輸入之規定文件及依法審查之結果紀錄，故非屬政府資訊公開法第7條第2項之範圍。2動物園之申請文件乃申請者經營事業有關之資訊及當事人之智慧財產權等權益，均非屬上訴人所謂之「公共財」。另被上訴人於97年8月14日審查會議結束後，即發布新聞稿，公開審查會議結論並公布審查委員名單，足以保障人民知的權利。㈡審查會議紀錄係被上訴人作成意思決定前，內部單位擬稿或其他準備作業文件，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，屬不予提供之範疇，且於行政機關作成意思決定後，仍有其適用（參照法務部92年10月7日法律字第0920036925號函釋）。㈢上訴人訴請提供之2動物園申請文件，係2家動物園依據野生動物保育法施行細則第26條規定所撰之著作，事涉申請者經營事業有關之資訊及當事人之智慧財產權等權益，被上訴人認其屬營業秘密法第2條所定之「經營之資訊」範疇。縱申請計畫書非為經濟活動，仍為著作權法所規範，須徵求當事人同意方得提供。㈣臺北市立動物園、莊福文教基金會附設動物園大貓熊輸入之申請係依據野生動物保育法第24條第1項規定，申請案通過與否，僅涉及申請者之個人權利，未對公眾之利益發生效果，亦不影響及我國既定之保育施政方向與措施。本申請案雖為眾所注目之案件，然大貓熊輸入與否，尚未有對公益必要之影響，相關審查會議紀錄及2家動物園之申請文件亦非公共事務，無政府資訊公開法第18條第1項第3款後段規定「但對公益有必要者，得公開或提供之」之適用，並無上訴人所謂「顯係剝奪人民對公共事務知的權利」之情事。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤，求為判決：駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人申請被上訴人提供系爭審查會議紀錄，就97年8月14日下午4時召開之專案審查會議部分，既僅有會議結論而無書面會議紀錄，被上訴人自無此會議紀錄得予提供。至當日審查小組至2動物園進行實地履勘、聽取簡報、詢問並接受陳述意見時所製作之履勘及答詢紀錄部分，其內容係記載審查委員前往臺北市立動物園及莊福文教基金會附設動物園進行實地履勘後，就該2動物園之飼養處所、醫療照護、教育及學術研究計畫是否適合輸入大貓熊之相關事項所為之詢問及申請人之答覆，暨審查委員於詢答過程中所表示之意見，且審查委員當日下午4時即係依據履勘情況及詢答內容，綜合審認後，作成建議被上訴人發給供臺北市立動物園向輸出國申請出口許可證文件之決議，故上開履勘及答詢紀錄係屬被上訴人作成意思決定前之內部單位準備文件，堪可認定。㈡政府資訊公開法第18條第1項第3款明定，政府資訊如屬機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，得不予提供，參其立法理由意旨，無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，做為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之意見交換等準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾。被上訴人依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定拒絕上訴人之申請，即非無據。㈢莊福文教基金會附設動物園向被上訴人提出輸入大貓熊申請時所檢送之系爭申請文件，包含該園就首次輸入大貓熊對國內動植物影響評估報告及兩岸貓熊和野生動物保育「學術」暨「大眾」推廣企劃書，且上開企劃書內又有「六福村貓熊進口後損益預測表」、「貓熊研究計畫支出總預算」、大貓熊飼養處所及教育展示室外活區之設計規畫及技術、大貓熊之醫療照護技術及飲食配方等資訊，核其內容或涉飼養方法、技術，或涉經營資訊，且上開評估報告亦屬該園之創作，難謂無涉該園營業秘密或智慧財產權。㈣末查，臺北市立動物園及莊福文教基金會附設動物園向被上訴人申請輸入大貓熊，該申請案雖為社會大眾矚目，然許可與否僅涉及上開2動物園之權益，難認與公益有關，因此上訴人申請提供之系爭會議紀錄與申請文件，該等資料之提供自非屬對公益有所必要，此外亦無為保護人民生命、身體、健康而有提供必要之情形，被上訴人未適用政府資訊公開法第18條第1項第3款及第6款但書之規定，尚無裁量怠惰可言。另原處分已詳細載明否准上訴人申請之理由及其法令依據，亦無上訴人所指違反行政行為明確性之違法情事。綜上所述，上訴人所訴各節，均非可採，被上訴人原處分核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、上訴人上訴意旨略謂：㈠系爭審查小組係依「野生動物活體輸出入審核要點」第2點第3項之規定，邀外部學者專家組成，其審查會議紀錄，與行政機關內部單位之擬稿顯不相同。行政機關之內部準備文件，與外部專家之會議決議，在性質上、程序上等皆有顯著不同，例外規定應從嚴解釋，故外部專家之會議紀錄並非如原判決所云，係政府資訊公開法第18條第1項第3款之內部準備文件。原判決認系爭文件係內部文件，而無政府資訊公開法第18條第1項第2款之適用云云，有行政訴訟法第243條第1項適用法規不當之情事。且上訴人於原審業已說明系爭審查會議之性質、程序及組成員均與一般行政內部單位不同，然原判決全未採納，亦未將採或不採之理由說明於判決理由，逕認上訴人之上訴不可採，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違誤。㈡參酌立法意旨，政府資訊公開法第18條第1項第3款所謂「政府機關作成意思決定前」，並非行政機關作成意思決定前之所有文件皆不得閱覽，而係指在行政機關「尚未」作成意思決定前，不得提供或公開。然原判決竟認在行政機關之文書作成意思後，仍屬行政機關內部文書，顯有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違誤。㈢原判決理由第㈤點開宗明義認為「政府資訊之公開與限制公開，二者範圍互為消長，如限制公開範圍過大，勢將失去政府資訊公開法制定之意義……」顯然原判決亦贊成政府資訊之限制公開範圍應受嚴格限制，亦應考量個案判決對於未來實務申請資訊公開之正負效應。原審法院一方面雖肯定政府資訊不予公開之例外應從嚴解釋，卻僅僅以同法第18條規定個別之立法目的為理由否准上訴人所請，應有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由矛盾之違法。㈣莊福文教基金會既係依野生動物保育法第24條申請活體野生動物之輸入，其自不能以營利為目的，其手段應亦與營利無涉，否則豈有以營利為手段，不以營利為目的之理！因此，原判決認「考量該園所提系爭申請文件涉及財務狀況及預算支出等屬於營業秘密事項」等語，顯係對營業秘密法及野生動物保育法為錯誤之解釋。且所謂智慧財產權之侵害，應是指非權利人於知悉或接觸著作物、專利、商標等客體後，加以重製、模仿等非法使用而言，單純使特定人民得閱覽系爭申請報告或特定資訊，究竟使智慧財產權受到何種侵害？原判決逕推論上訴人申請相關文件屬智慧財產權保障之範疇，而將令莊福文教基金會之營業秘密及智慧財產權受到侵害，故原判決有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違誤。另，原判決僅稱「……惟保育類野生動物之活體，其輸入目的，與為申請輸入提出之申請資料內容有無涉及個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權係屬二事，並無關連……」而對於上訴人主張本件應適用野生動物保育法，及為何本件與野生動物保育法規定應為「教育、學術研究」為限之規定無涉等情，均未為審認，縱認上訴人之主張不可採，亦未說明其理由何在，即遽適用政府資訊公開法第18條第1項第6款之規定，而認該等文件得不對民眾公開，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。再者，莊福文教基金會附設動物園亦從未拒絕提供該等資料，故該系爭申請文件究竟是否確實涉及營業秘密，原審亦未深究，更何況若當事人之申請文件真涉及營業秘密與智慧財產權等攸關動物園營業機密之資訊，則為何臺北市立動物園願意提供相關文件資訊？而除非兩家動物園申請文件南轅北轍，否則應可從臺北市立動物園之申請文件合理推測莊福文教基金會附設動物園之申請文件內容與性質是否確實涉及重大營業機密而以不公開為宜，原判決卻僅以「內容涉及飼養方法、技術或涉經營資訊」而拒絕上訴人所請，實有判決不備理由之情形。㈤本件上訴人於原審98年10月20日所呈辯論意旨狀第3頁及第4頁分別從大貓熊稀有之生態、野生動物保育法、我國因輸入可能造成之危害及是否偏重商業上目的等角度切入，論述輸入大貓熊之高度公益性，輸入大貓熊不僅僅只有該二申請單位之私人商業利益，同時具有高度之公益性質，然原判決對上訴人此一主張全未說明，縱認上訴人之主張不可採，亦未敘明不採之理由，原判決顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違誤。
七、本院按：㈠按「本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之
實(試)驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」政府資訊公開法第3條、第18條第1項第3款、第7款分別定有明文。
㈡經查本件原判決已詳為敘明上訴人申請被上訴人提供之系爭
審查會議紀錄，就97年8月14日下午4時召開之專案審查會議部分，被上訴人已陳明僅有會議結論而無書面會議紀錄，被上訴人自無此會議紀錄得予提供。至當日審查小組至2動物園進行實地履勘、聽取簡報、詢問並接受陳述意見時所製作之履勘及答詢紀錄部分，其內容係記載審查委員前往臺北市立動物園及莊福文教基金會附設動物園進行實地履勘後，就該2動物園之飼養處所、醫療照護、教育及學術研究計畫是否適合輸入大貓熊之相關事項所為之詢問及申請人之答覆，暨審查委員於詢答過程中所表示之意見，審查委員當日下午4時即係依據履勘情況及詢答內容，綜合審認後，作成建議被上訴人發給供臺北市立動物園向輸出國申請出口許可證文件之決議，故上開履勘及答詢紀錄係屬被上訴人作成意思決定前之內部單位準備文件，依政府資訊公開法第18條第1項第3款明定，政府資訊如屬機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，得不予提供。至於莊福文教基金會附設動物園向被上訴人提出輸入大貓熊申請時所檢送之系爭申請文件，包含該園就首次輸入大貓熊對國內動植物影響評估報告及兩岸貓熊和野生動物保育「學術」暨「大眾」推廣企劃書，且上開企劃書內又有「六福村貓熊進口後損益預測表」、「貓熊研究計畫支出總預算」、大貓熊飼養處所及教育展示室外活區之設計規畫及技術、大貓熊之醫療照護技術及飲食配方等資訊，核其內容或涉飼養方法、技術，或涉經營資訊，且上開評估報告亦屬該園之創作，難謂無涉該園營業秘密或智慧財產權，本件經被上訴人向該園函詢是否同意依政府資訊公開法提供其申請書予上訴人，該園未曾函復同意，被上訴人依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，不得提供予上訴人，而函復上訴人請其逕向該園洽詢。並以臺北市立動物園及莊福文教基金會附設動物園向被上訴人申請輸入大貓熊，該申請案雖為社會大眾矚目，然許可與否僅涉及上開2動物園之權益，難認與公益有關，上訴人申請提供之系爭會議紀錄與申請文件，該等資料之提供自非屬對公益有所必要，此外亦無為保護人民生命、身體、健康而有提供必要之情形，被上訴人未適用政府資訊公開法第18條第1項第3款、第7款但書之規定，尚無裁量怠惰可言，原判決雖係引用政府資訊公開法第18條第1項第6款之規定，並非引用同條項第7款之規定駁回，惟其結果並無二致，尚無廢棄改判之必要，併予敘明。
㈢上訴人上訴意旨雖主張政府資訊公開法第18條第1項第3款所
謂「政府機關作成意思決定前」，並非行政機關作成意思決定前之所有文件皆不得閱覽，而係指在行政機關「尚未」作成意思決定前，不得提供或公開。然原判決竟認在行政機關之文書作成意思後，仍屬行政機關內部文書，顯有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違誤云云。惟查依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業，除係意思決定作成之基礎事實外，應限制公開或提供，其立法目的在於此等機關內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關之最後決定之作成及易茲生後遺症，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或提供。準此，因該類資訊係政府機關作成意思決定前之擬稿或準備作業，於政府機關作成意思決定後，仍有上開規定之適用。上訴人主張政府資訊公開法第18條第1項第3款所謂「政府機關作成意思決定前」，係指在政府機關「尚未」作成意思決定前，不得提供或公開。至於在政府機關之文書作成意思後，即非屬政府機關內部文書，原判決認其仍有該條款之適用，有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違誤等語，自屬誤解。至於上訴人其餘上訴理由，雖以原判決違背法令為由，惟核其上訴理由，係就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 16 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 2 月 17 日
書記官 楊 子 鋒