最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第180號上 訴 人 邱群傑被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育羣上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國100年9月1日臺北高等行政法院100年度訴字第972號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人未經申請審查許可，於臺北市○○區○○○路○段○號建築物外牆設置標語「安步法律事務所邱群傑律師．．．
」之正面型招牌廣告（下稱系爭廣告物），經被上訴人審認上訴人違反建築法第97條之3第2項規定，先以被上訴人99年8月11日北市都建字第09962577103號函命於文到10日內自行拆除（含構架及燈具），上訴人未遵照辦理，經被上訴人以100年1月21日北市都建字第10065368800號函催辦並於同年2月23日派員現場勘查後，發現上訴人仍未改善或補辦手續，乃依建築法第95條之3規定，以被上訴人100年3月4日北市都建字第10065887000號函（下稱原處分）對上訴人裁處罰鍰新臺幣（下同）4萬元，並依行政執行法規定強制拆除系爭廣告物。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠系爭廣告物係上訴人於86年間執行律師業務時所設置，當時並無建築法規定招牌廣告之設置應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可之規定，亦即上訴人於86年間為執行律師業務而設置系爭廣告物時，並無違反任何行政法上作為義務，而建築法第95條之3及第97條之3第2項規定之增訂，係在上訴人正當合法設置系爭招牌廣告之後，則已合法成立之既成事實，焉能僅因事後法律之修正或增訂，即將該合法成立之既成事實率然指為違法，遽指上訴人未經申請審查許可而擅自設置招牌廣告。如此認定已明顯違反法律不溯及既往之原則，更與建築法第95條之3「『本法修正施行後』，違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者」之法條文義不符。
又綜觀本件被上訴人對上訴人裁罰所憑之全部證據資料，僅為其所拍攝之系爭招牌廣告照片一幀，而該照片絲毫未能證明系爭廣告物係在建築法第95條之3及第97條之3第2項規定增訂後所設置，除此之外，被上訴人亦未提出任何其他證據以證明上訴人系爭廣告物之設置係在建築法第95條之3及第97條之3第2項規定增訂後所為，即率然對上訴人處以罰鍰，並強制拆除系爭廣告物。㈡被上訴人以92年始增訂之建築法第95條之3規定為依據，處罰上訴人於86年間之義務違反行為，其剝奪上訴人之自由、權利，明顯未依上訴人行為時之法律或自治條例為之，不僅有違行政罰法第4條之規定，亦與民主法治國家之基本原則不符。㈢上訴人倘若於86年間執行律師業務時設置系爭廣告物之行為有違反任何行政法上義務，依95年2月5日施行之行政罰法第27條第1項、第2項同法第45條規定，被上訴人之裁處權時效亦已於行政罰法施行之日起算3年，即於98年2月4日屆滿；又另依法務部99年10月6日法律字第0999037422號函之見解，行為人違反行政法上義務之行為結束後，其違法狀態仍然存在者，其行政罰裁處權時效仍自違法行為終了時起算，而非自違法狀態結束時起算。準據上述，足見本件被上訴人於100年3月4日始對上訴人處罰鍰4萬元整，並將依行政執行法規定強制拆除上開招牌廣告之行政罰已罹於裁處權時效等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：㈠上訴人稱系爭廣告物係設置於建築法第95條之3增訂前，依本院96年度判字第2049號判決意旨，仍屬未經申請審查許可即擅自設置之招牌廣告或樹立之廣告，被上訴人審認違反建築法第95條之3規定並無違誤。㈡建築法第95條之3所裁罰之違規行為，乃未經審查許可擅自設置招牌或樹立廣告，所要求之行為義務即為取得廣告物設置許可，因上訴人違規設置廣告招牌之行為係以持續之行為時間一次實現違反建築法第95條之3之構成要件行為，行為時間持續且在持續時間之內並未有重大改變，其時效於行為終了時（取得設置許可時）起算，故上訴人違反行政法上行為係屬行為之繼續，是以被上訴人裁處權並未罹於時效。㈢被上訴人於100年2月23日派員現場發現上訴人仍未改善並補辦手續，亦未自行拆除，爰依建築法第95條之3規定，以原處分處上訴人罰鍰4萬元，並依行政執行法規定另擇期強制拆除，並無違法或不當侵害人民權益之情事，原處分並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按對於違法狀態負有改善義務之人，乃因其對於物的狀態具有事實管領力，而經法律課予排除違法狀態之義務。故負有狀態責任之義務人，其違反行政法上之義務之行為態樣，並非積極之作為，而係未盡改善義務之不作為。是以違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰；且依行政罰法第27條第2項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務之行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言。再揆諸建築法第95條之3規定旨趣，在於課以建築物所有權人、土地所有權人或使用人對於違法設置或樹立之廣告負有改善之義務，而非以設置之行為人為裁罰對象，故其規定之責任係狀態責任，並非行為責任，要無疑義；又所謂法律不溯既往原則，係指事件發生後，法規有變更者，除法規另有規定外，仍適用變更前之法規定其法律效果而言。惟若構成要件之事實跨越變更前後持續發生者，因全部之法律事實尚繼續發生至法律變更之後，則適用變更後之法律，自無違反法律不溯既往原則可言。查上訴人既係對系爭廣告物具有事實上管領力並實際之使用人，為建築法第95條之3規定之管制對象，屬狀態責任之義務人，應對系爭廣告物所生之違法狀態負有改善責任，而該廣告物係上訴人未經申請審查許可即擅自設置，亦據其陳明在卷，況且被上訴人在裁罰之前，復已發函告知系爭廣告物之違法狀態，並促其自行拆除，尤難謂上訴人對於違反改善義務之不作為，無故意或過失之處等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠本件被上訴人並非對於上訴人未改善之不作為所為連續處罰，而係針對設置廣告招牌之違章行為，第一次處以罰鍰，並為強制拆除，是裁罰權時效應自設置行為完成日起算，詎原判決竟謂上訴人違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁罰權已罹於時效消滅可言云云，顯然將建築法第95條之3前段條文處罰「違法設置廣告招牌或樹立廣告作為」與後段條文連續處罰「未改善之不作為」要件混為一談，致誤認被上訴人裁罰權時效起算時點，自有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違背法令。㈡本件設置系爭廣告物之違章行為係發生完成在建築法修正增訂第95條之3及第97條之3規定之前，當時並無處罰鍰之明文，被上訴人對上訴人過去違反行政義務行為所造成之違法事實，適用其行為後增訂之法律予以處罰，已與行政罰法第4條規定、法律不溯及既往原則及處罰法定原則有違。原判決未予糾正，徒以「該廣告物之違法狀態仍持續至100年2月23日被上訴人勘查現場時，則被上訴人依當時有效之建築法第95條之3規定予以裁處，自屬適法有據，核無違反法律不溯及既往原則」云云為憑，遽以維持原處分及訴願決定，顯有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用法規不當之違背法令。㈢本件法規既有所變更，原處分失之比較，逕為適用裁罰時之法規處以行政罰，亦有違行政罰法第5條之從新從輕原則，難謂違法。原判決未察，未依行政罰法第5條比較被上訴人裁罰時及裁罰前之法規何者有利於上訴人，並逐一說明新舊法比較適用及審查廣告物管理辦法合法性之心證理由，即遽以維持原處分及訴願決定，為不利上訴人之認定，實有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規及同條第2項第6款判決不備理由之違背法令。
六、本院查：
（一）按「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」司法院釋字第385號解釋在案。又「關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律亦得以具體明確之規定授權主管機關以命令為必要之規範。命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。又有關稅法之規定，主管機關得本於租稅法律主義之精神，依各該法律之立法目的，衡酌租稅經濟上之功能及實現課稅之公平原則，為必要之釋示．．．。」「憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。故任何稅捐之課徵，均應有法律之依據。惟法律之規定不能鉅細靡遺，有關課稅之技術性及細節性事項，於符合法律意旨之限度內，尚非不得以行政命令為必要之釋示．．．。」「人民有依法納稅之義務，為憲法第19條所明定。主管機關為執行母法有關事項之必要，得依法律之授權訂定施行細則，或對母法及施行細則之規定為闡明其規範意旨之釋示。」迭經司法院釋字第506號、第519號、第536號解釋理由書闡釋甚明。準此，關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律亦得以具體明確之規定授權主管機關就有關技術性、細節性事項，以命令為必要之規範；主管機關為執行母法或其授權訂定之施行細則（命令），亦得對母法及施行細則（命令）之規定為闡明其規範意旨之補充規定或釋示；而主管機關依法律授權訂定之命令（施行細則）或基於法定職權為執行母法或其授權訂定命令（施行細則）所為有關技術性、細節性補充規定或釋示是否符合法律意旨，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。
（三）次按，人民所負行政法上義務者有二，即：
１、行為責任：包括作為與不作為之行為：
（１）作為：因故意或過失實施違反行政法上義務之行為（行政罰法第7條參照）。
（２）不作為：其態樣有二：①對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同；②因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務（行政罰法第10條第1項、第2項參照）。上開不作為之處罰，亦以出於故意或過失為前提。
２、狀態責任：指對於「物」有所有權或事實上管領力之人，依據法令規定，就該「物」具有維持某種狀態之義務，只要該「物」出現了不符所應維持的狀態時，即構成「狀態責任」義務之違反，故「狀態責任」係屬於一種「結果責任」；倘對於「物」具有所有權或事實上管領力之人不履行此種義務，除可令其排除該未維持之狀態外，於具有可歸責性-即具有故意、過失情形，亦應處以行政罰。又「狀態責任」既屬「結果責任」，則只要未維持該「物」合法使用狀態之情形持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起算。
（三）再按：
１、中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」
２、地方制度法第18條第6款第2目規定：「下列各款為直轄市自治事項：關於都市計畫及營建事項如下：．．．．．．㈡直轄市建築管理。」第19條第6款第2目規定：「下列各款為縣（市）自治事項：．．．．．．㈡縣（市）建築管理。」
３、建築法係於27年12月26日制定公布，期間經多次修正，迄至92年6月5日修正前，本法規定凡九章、計105條條文，其章別依次為：第一章「總則」、第二章「建築許可」、第三章「建築基地」、第四章「建築界線」、第五章「施工管理」、第六章「使用管理」、第七章「拆除管理」、第八章「罰則」、第九章「附則」。第一章「總則」第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條、第4條、第7條規定：
「（第1項）主管建築機關：在中央為內政部；在直轄市為工務局；在縣（市）為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣（市）政府。（第2項）在第三條規定之適用地區，如以特設之管理機關為主管建築機關者，應經內政部之核定。」「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」「本法所稱雜項工作物，為營業爐灶、水塔、瞭望臺、廣告牌、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、駁嵌、高架遊戲設施、游泳池、地下儲藏庫、建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節、昇降設備、防空避難、污物處理及挖填土石等工程。」第9條規定：「本法所稱建造，係指下列行為：新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」第16條規定：「（第1項）建築物及雜項工作物造價在一定金額以下或規模在一定標準以下者，得免由建築師設計，或監造或營造業承造。（第2項）前項造價金額或規模標準，由直轄市、縣（市）政府於建築管理規則中定之。」第二章「建築許可」第25條、第28條、第30條、分別規定：「（第1項）建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第七十八條及第九十八條規定者，不在此限。（第2項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關為處理擅自建造或使用或拆除之建築物，得派員攜帶證明文件，進入公私有土地或建築物內勘查。」「建築執照分下列四種：建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。拆除執照：建築物之拆除，應請領拆除執照。」「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」第39條規定：「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理。但不變更主要構造或位置，不增加高度或面積，不變更建築物設備內容或位置者，得於竣工後，備具竣工平面、立面圖，一次報驗。」第六章「使用管理」第70條、第71條規定：「（第1項）建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市) (局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為二十日。（第2項）建築物無承造人或監造人，或承造人、監造人無正當理由，經建築爭議事件評審委員會評審後而拒不會同或無法會同者，由起造人單獨申請之。（第3項）第一項主要設備之認定，於建築管理規則中定之。」「（第1項）申請使用執照，應備具申請書，並檢附下列各件：原領之建造執照或雜項執照。建築物竣工平面圖及立面圖。（第2項）建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立面圖。」第73條規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電、或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」第77條規定：「（第1項）建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。（第2項）直轄市、縣（市)(局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。（第3項）供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。（第4項）前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。（第5項）第三項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」第七章「拆除管理」第78條、第79條規定：「建築物之拆除應先請領拆除執照。但下列各款之建築物，無第八十三條規定情形者不在此限：第十六條規定之建築物及雜項工作物。因實施都市○○○○○道路等經主管建築機關通知限期拆除之建築物。傾頹或朽壞有危險之虞必須立即拆除之建築物。違反本法或基於本法所發布之命令規定，經主管建築機關通知限期拆除或由主管建築機關強制拆除之建築物。」「申請拆除執照應備具申請書，並檢附建築物之權利證明文件或其他合法證明。」第81條、第82條規定：「（第1項）直轄市、縣（市)(局）主管建築機關對傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物，應通知所有人或占有人停止使用，並限期命所有人拆除；逾期未拆者，得強制拆除之。（第2項）前項建築物所有人住址不明無法通知者，得逕予公告強制拆除。」「因地震、水災、風災、火災或其他重大事變，致建築物發生危險不及通知其所有人或占有人予以拆除時，得由該管主管建築機關逕予強制拆除。」第83條規定：「經指定為古蹟之古建築物、遺址及其他文化遺跡，地方政府或其所有人應予管理維護，其修復應報經古蹟主管機關許可後，始得為之。」第八章「罰則」第86條、第87條規定：「違反第二十五條之規定者，依下列規定，分別處罰：擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。擅自使用者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續；其有第五十八條情事之一者，並得封閉其建築物，限期修改或強制拆除之。擅自拆除者，處一萬元以下罰鍰，並勒令停止拆除補辦手續。」「違反第三十九條、第四十條、第五十三條至第五十六條各條規定之一者，處其起造人或承造人或監造人三千元以下罰鍰，並勒令補辦手續；必要時，並得勒令停工。」第91條規定：「（第1項）違反第七十七條第一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。（第2項）有供營業使用事實之建築物，其所有權人、使用人違反第七十七條第一項有關維護防火避難設施合法使用或構造安全規定致人於死者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰金；致重傷者，處六個月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰金。（第3項）規避、妨礙或拒絕第七十七條第二項、第四項之檢查、複查者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得按次處罰及強制執行檢查、複查。（第4項）專業機構或人員檢查簽證內容不實者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並移送各該主管機關依法懲處。」依據上開建築法整體規定可知：
（１）建築法係為「實施建築管理，維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」而設，自建築許可、建築基地、建築界線及施工、使用、拆除之管理，均予明文規範。其架構可略分為對建築實施行為（包括拆除行為）之管制與對建築物本體之管制，其中於建築實施階段負有建築法規定義務者主要是建築物起造人、設計人、承造人、監造人，以及申請許可或申報義務人【建築法（下同）第77條第3項】，其等所承擔之行政法上義務，應屬前開所指的「行為責任」；建築物本體之管制部分，建築法賦予建築物之所有人、使用人負有應維護建築物合法使用與其構造及設備之安全等義務（第77條第1項），此義務乃建築法直接針對建築物之狀態所為義務之課予，而屬上開所稱之「狀態責任」，如未維護建築物合法使用與其構造及設備之安全等義務而具有歸責性時，並應受處罰（前開第91條第1項）。
（２）「雜項工作物」為建築法所稱之建築物（第4條），「廣告牌」屬92年6月5日建築法修正前之「雜項工作物」（第7條），「非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除」（第25條）-亦即應依規定備具申請書及工程圖樣等相關文件（第30條）請領「雜項執照（建築執照）」（第28條），並按圖施工（第39條），工程完竣後備具申請書及原領之「雜項執照」暨竣工平面圖與立面圖等相關文件申請主管機關發給「使用執照」（第70條、第71條），且除有前揭建築法第78條但書規定之情形外，其拆除並應備具申請書及檢附相關文件（第79條）先請領「拆除執照」，始得拆除（第78條前段），倘違反建築法第25條規定-即未經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，而擅自建造或使用或拆除，應予分別處罰（第86條），此部分所受之處罰屬前揭所指「行為責任（包括作為及不作為）」之性質。而上開「廣告牌」既屬建築法規定之「雜項工作物」，中央主管建築機關為實施建築管理、維護公共安全及增進市容觀瞻，自得依其法定職權，於符合法律規定意旨之限度內，就有關「廣告牌」（廣告物）管理之技術性及細節性事項，以行政命令為必要之規範或釋示。
（３）93年7月23日內政部發布廢止之「廣告物管理辦法」，早於56年3月1日由內政部訂定發布，全文22條；期間分別於70年12月21日修正發布，全文24條；85年12月30日修正發布，全文26條；嗣於88年10月27日修正發布第5條、第19條、第24條。85年12月30日修正發布該辦法第1條至第4條依序規定：「為維護公共安全、城鄉景觀、交通秩序，訂定本辦法。」「廣告物管理，除法令另有規定外，依本辦法之規定。」「本辦法所稱廣告物，其種類如下：張貼廣告：指張掛、黏貼、粉刷、噴漆之各種告示、傳單、海報等廣告。招牌廣告：指固著於建築物牆面上之市招等廣告。樹立廣告：指樹立或設置之廣告牌(塔)、電腦顯示板、電視牆、綵坊、牌樓、電動燈光、旗幟及非屬飛航管制區內之氣球等廣告。遊動廣告：指於車、船或航空器等交通工具設置之廣告。」「（第1項）廣告物之管理，其主管機關如下：張貼廣告：環境保護主管機關。招牌廣告：主管建築機關。樹立廣告：主管建築機關。遊動廣告：交通主管機關。（第2項）．．．。」第6條、第8條、第9條分別規定：「廣告物依法須申請該管主管機關許可，而其內容應先經目的事業主管機關核准者，應依規定將其內容先送請該管目的事業主管機關審查核准。」「下列處所不得設置廣告物：高岡處所或公園、綠地、名勝、古蹟等內部處所。但經各目的事業主管機關核准者，不在此限。妨礙公共安全或交通安全處所。妨礙市容、風景或觀瞻處所。妨礙都市計畫或建築工程認為不適當之處所。公路兩側禁建限建範圍內不得設置之處所。其他法令禁止設置之處所。」「廣告物之設置人或申請人對廣告物應負安全維護及整潔之責任。未善盡安全維護責任，肇致危險或傷害他人時，應視情形依法負其責任。」第11條、第12條規定：「（第1項）招牌廣告及樹立廣告之設置應備具申請書，檢同設計圖說、設置處所之所有權或使用權證明與其他有關證明文件及許可證費向直轄市、縣(市)主管建築機關申請許可。（第2項）前項招牌廣告及樹立廣告之廣告牌(塔)、電腦顯示板、電視牆、綵坊、牌樓、電動燈光屬建築法第九十九條第一項第六款之雜項工作物，其規模達下列標準者，應依建築法規定申請雜項執照：正面式招牌廣告縱長超過一點五公尺者。側懸式招牌廣告縱長超過六公尺者。樹立廣告高度超過六公尺者。樹立廣告設置於屋頂高度超過三公尺者。」「（第1項）依前條規定免申請雜項執照之招牌廣告及樹立廣告，其申請許可之審查業務，直轄市、縣(市)主管建築機關得委託民間專業團體協助審查。（第2項）民間專業團體依前項規定受託辦理招牌廣告及樹立廣告協助審查業務，應將審查結果送當地主管建築機關，合格者並由該管主管建築機關發給許可。」第14條、第15條、第16條、第19條規定：「招牌廣告、樹立廣告許可之有效期限為五年，期滿自行拆除。如有繼續使用必要者，應於有效期滿前三個月向直轄市、縣(市)主管建築機關重新申請許可。」「招牌廣告、樹立廣告未經直轄市、縣(市)主管建築機關許可，不得擅自變更規格、形式、材料或遷移地點。」「招牌廣告、樹立廣告之設置不得有下列情形：堵塞建築技術規則規定設置之各種開口或必要之通風、採光設施。違反各類場所消防安全設備設置標準有關消防安全設備之規定。」「（第1項）遊動廣告之設置，應備具申請書，檢同有關證明文件及許可證費，向直轄市、縣(市)交通主管機關申請許可，其有效期限為六個月。（第2項）前項遊動廣告於航空器上設置者，應向交通部民用航空局申請許可。」第20條至第23條依序規定：「廣告物違反第六條規定或擅自變更經目的事業主管機關核准之廣告內容者，由各該目的事業主管機關依相關法規處理。」「張貼廣告違反第八條或第十條之規定，而符合廢棄物清理法處罰規定之要件者，依該法處罰之。」「招牌廣告、樹立廣告違反本辦法規定者，由直轄市、縣(市)主管建築機關依下列規定處理。違反第十六條之規定，而符合建築法第九十一條或消防法第三十七條規定要件者，依建築法第九十一條或消防法第三十七條規定處理。違反第八條、第十一條、第十四條、第十五條．．．之規定，而符合建築法第九十七條之二規定要件者，依違章建築處理辦法規定處理。傾頹或朽壞有危險之虞，而符合建築法第八十一條或第八十二條規定要件者，依該法第八十一條或第八十二條規定處理。」「遊動廣告違反第八條或第十九條之規定，而符合道路交通管理處罰條例、公路法、汽車運輸業管理辦法或其他相關法規處罰規定之要件者，依各該規定處理。」綜合上開廣告物管理辦法整體規定，並參酌前揭司法院解釋（含解釋理由書）意旨，足見該廣告物管理辦法乃中央建築主管機關內政部「為維護公共安全、城鄉景觀、交通秩序」之立法目的，基於法定職權，就建築法（92年6月5日修正前）有關「廣告牌（廣告物」之管理，彙整建築法、消防法、廢棄物清理法、道路交通管理處罰條例及地方制度法關於直轄市與縣（市）自治事項【直轄市或縣（市）建築管理】等相關連法律，所為技術性、細節性事項之規定與釋示，核與建築法本身之立法目的及其相關連法律整體規定之意旨，並無不合，應屬有效。前開廣告物管理辦法就「未依建築法規定申請雜項執照」逕予設置（建造）「廣告物」者，雖未規定應依建築法第25條、第86條規定處罰，惟建築法就該違規行為既有處罰之明文，該違章設置（建造）廣告物者，應依前揭建築法第86條規定處罰，乃屬當然。又上揭廣告物管理辦法規定免申請雜項執照之情形，建築主管機關固亦免依上開建築法第25條、第86條規定處以行政罰，然未依該辦法向該管主管機關申請許可即擅自設置「招牌廣告（即固著於建築物牆面上之市招等廣告）」於其所有或有事實上管領力之建築物牆面者，即難認已盡建築法第77條第1項「維護建築物合法使用」之義務。
（四）末按：
１、92年6月5日修正建築法第91條及增訂第95條之3、第97條之3規定：「（第1項）有下列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：．．．未依第七十七條第一項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。
．．．（第2項）有供營業使用事實之建築物，其所有權人、使用人違反第七十七條第一項有關維護建築物合法使用與其構造及設備安全規定致人於死者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰金；致重傷者，處六個月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰。」「本法修正施行後，違反第九十七條之三第二項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」「（第1項）一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定。（第2項）招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。（第3項）前二項招牌廣告及樹立廣告之一定規模、申請審查許可程序、施工及使用等事項之管理辦法，由中央主管建築機關定之。（第4項）第二項受委託辦理審查之專業團體之資格條件、執行審查之工作內容、收費基準與應負之責任及義務等事項，由該管直轄市、縣（市）主管建築機關定之。」前開第97條之3立法理由載明：「配合行政程序法之施行，將現行『廣告物管理辦法』有關招牌廣告及豎立廣告管理之規定，提昇至法律位階。且現行『廣告物管理辦法』規定內容涉及人民權利義務，依行政程序法之規定，其訂定應有法律依據，爰配合行政程序法之施行，於第3項增列訂定辦法之授權依據」等語。
２、依前揭92年6月5日修正增訂建築法第95條之3第3項授權訂定之「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」第2條規定：「本辦法用辭定義如下：招牌廣告：指固著於建築物牆面上之電視牆、電腦顯示板、廣告看板、以支架固定之帆布等廣告。樹立廣告：指樹立或設置於地面或屋頂之廣告牌（塔）、綵坊、牌樓等廣告。」第3條、第5條規定：「下列規模之招牌廣告及樹立廣告，免申請雜項執照：正面式招牌廣告縱長未超過二公尺者。側懸式招牌廣告縱長未超過六公尺者。設置於地面之樹立廣告高度未超過六公尺者。設置於屋頂之樹立廣告高度未超過三公尺者。」「（第1項）設置招牌廣告及樹立廣告者，應備具申請書，檢同設計圖說，設置處所之所有權或使用權證明及其他相關證明文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關或其委託之專業團體申請審查許可。（第2項）設置應申請雜項執照之招牌廣告及樹立廣告，其申請審查許可，應併同申請雜項執照辦理。」第10條至第12條規定：「取得許可之招牌廣告及樹立廣告，應將許可證核准日期及字號標示於廣告物之左下角、右下角或明顯處。」「招牌廣告及樹立廣告未經直轄市、縣（市）主管建築機關許可，不得擅自變更；其有變更時，應重新申請審查許可。」「招牌廣告及樹立廣告許可之有效期限為五年，期限屆滿後，原雜項使用執照及許可失其效力，應重新申請審查許可或恢復原狀。」第14條規定：「下列處所不得設置招牌廣告及樹立廣告：公路、高岡處所或公園、綠地、名勝、古蹟等處所。但經各目的事業主管機關核准者，不在此限。妨礙公共安全或交通安全處所。妨礙市容、風景或觀瞻處所。妨礙都市計畫或建築工程認為不適當之處所。公路兩側禁建、限建範圍不得設置之處所。阻礙該建築物各樓層依各類場所消防安全設備標準規定設置之避難器具開口部開啟、使用及下降操作之處所。其他法令禁止設置之處所。」
３、綜合上開修正後建築法及其授權訂定之「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」暨前揭所舉相關規定與說明可知：
（１）設置「招牌廣告」，應備具申請書，檢同設計圖說，「設置處所之所有權」或「使用權證明」及其他相關證明文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關或其委託之專業團體申請審查許可；而設置應申請雜項執照之「招牌廣告」，其申請審查許可，應併同申請雜項執照辦理。上開廣告有變更者，並應重新申請審查許可。
（２）建築物所有人及對其有事實上管領力之使用人，負有維持建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，是建築法修正後，上開建築物之所有權人或使用人因該建築物存在有未經審查許可而擅自設置之「招牌廣告」-亦即該建築物所有人或其使用人未盡維護建築物合法使用之義務，徵諸前揭說明，其等所負者為「狀態責任」，申言之，上開建築物只要存有違規設置「招牌廣告」狀態之情形，不論該廣告物設置在92年6月5日建築法修正前或後，該建築物所有人或使用人，對該違法狀態之結果，均應負有排除之義務；倘該廣告物（招牌廣告）為其固著之建築物所有人或使用人所擅自設置，亦無論該廣告物（招牌廣告）係設置於92年6月5日建築法修正前或修正後，該建築物所有人或使用人，皆負有依前開規定申請許可之義務，如未經申請而擅自設置，且有故意或過失情事，即屬違反建築法第77條第1項（未盡維護建築物合法使用之義務）與修正後建築法第97條之3第2項（未申請審查許可擅自設置招牌廣告）規定，因建築法就「未經審查許可擅自設置招牌廣告」設有特別規定（違反前開建築法第77條第1項規定者，同法第91條第1項第2款設有處罰規定），自應依同法第95條之3規定處罰。
（五）本件上訴人未經申請審查許可，於臺北市○○區○○○路○段○號建築物外牆設置標語「安步法律事務所邱群傑律師．．．」之正面型系爭招牌廣告，經被上訴人審認上訴人違反建築法第97條之3第2項規定，先以被上訴人99年8月11日北市都建字第09962577103號函命於文到10日內自行拆除（含構架及燈具），上訴人未遵照辦理，經被上訴人以100年1月21日北市都建字第10065368800號函催辦並於同年2月23日派員現場勘查後，發現上訴人仍未改善或補辦手續，乃依建築法第95條之3規定，以原處分對上訴人裁處罰鍰4萬元，並依行政執行法規定強制拆除系爭廣告物等事實，業經原審認定明確。原審因斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用前揭建築法第95條之3、第97條之3與「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」第2條第1款、第5條規定，敘明上訴人既係對系爭廣告物具有事實上管領力並實際之使用人，為建築法第95條之3規定之管制對象，屬狀態責任之義務人，揆諸前揭建築法規定，應對系爭廣告物所生之違法狀態負有改善責任，而該廣告物係上訴人未經申請審查許可即擅自設置，亦據其陳明在卷，且被上訴人在裁罰之前，復已發函告知系爭廣告物之違法狀態，並促其自行拆除，尤難謂上訴人對於違反改善義務無故意或過失等情，認上訴人主張其係於86年間設置系爭廣告物乙節，姑不論真偽，因該廣告物之違法狀態仍持續至100年2月23日被上訴人勘查現場時，則被上訴人依當時有效之建築法第95條之3規定予以裁處，自屬適法有據，並無違反法律不溯既往原則或裁處權已罹於時效消滅之情形，遂將原處分及訴願決定均予維持，駁回上訴人之訴。徵諸前揭規定及說明，核無違誤，上訴人上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由、應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 2 月 23 日
書記官 阮 思 瑩