最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第181號上 訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 張訓嘉 律師
何嘉昇 律師被 上訴 人 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 沈慶京訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師蘇偉哲 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國100年9月13日高雄高等行政法院100年度訴字第183號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產。臺碱公司與被上訴人於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，被上訴人則為存續公司，嗣經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經上訴人依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：
臺南市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段○○○○號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠（地址：臺南市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段66
8、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東○○○區○○○段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰2等9號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣上訴人於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告被上訴人安順廠及2等9號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請上訴人依土污法辦理後續事宜。嗣上訴人於98年4月7日以南市府環水字第09822008810號函核定被上訴人所提「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及2等9號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」（下稱系爭整治計畫）在案。依該整治計畫書第ⅩⅡ頁表1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」之記載，被上訴人應於99年第1季完成「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」工作，於99年第2季完成污染面積縮減20%之階段目標，惟被上訴人於期限屆至時仍未完成此項階段目標，上訴人乃認被上訴人未依核定之整治計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，以99年7月12日南市府環水字第09922020870號處分書，依同法第38條第2項第3款規定裁處被上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並限期於99年12月31日完成污染面積減量20%之目標，屆期未補正，將按次連續處罰。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟，經原審判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：㈠、因整治計畫之實施，以經所在地機關核准為前提，而系爭整治計畫於98年4月7日始經上訴人核准自同年5月6日起執行，是自不能以系爭整治計畫之預定開始執行時程98年1月1日，計算整治計畫約1年3個月之期程，且不應計入被上訴人等待整治計畫變更議案確定前暫緩執行及施工計畫待上訴人審核之期間。而上訴人99年4月30日南市府環水字第09922012900號函既已核定通過被上訴人延後草叢區及單一植被區施工期程之施工計畫書並告知被上訴人應依施工計畫書之內容執行，則被上訴人按此期程施工自無上訴人所指進度落後之情事。㈡、另依受上訴人環保局委辦執行「98年度中石化（台鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」之冠誠環境科技工程股份有限公司（下稱冠誠公司）98年12月21日冠字第98122102號函內容，及上訴人所提98年11月23日審查會會議紀錄所載審查委員意見可知，本件草叢區及單一植被區之施工期程，業因上訴人於98年5月6日始核定准予執行系爭整治計畫而順延至99年第3季完成，上訴人應於99年第3季時，始得依當時之事實判斷被上訴人是否有延誤整治期程，是上訴人於99年7月12日（即99年第2季結束）對被上訴人處以罰鍰，依本院94年度判字第1582號判決及96年度判字第2098號判決意旨，顯係以未來發生與否不確定之事實為衡量基礎，有濫用裁量之違法等語，爰求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：㈠、系爭整治計畫之期程規劃，未經被上訴人依法提出申請而變更，故依原核定之整治計畫，被上訴人應於99年第2季完成污染面積減縮20%之整治目標。至被上訴人所主張之被上訴人98年11月4日函文、臺南市環保局98年11月23日審查會會議紀錄、冠誠公司98年12月21日函文及上訴人99年4月30日函文均無表示同意被上訴人變更整治期程之意，更無取代土污法法定變更程序之效力。因被上訴人並未於99年第2季完成污染面積減縮20%之整治目標，從而上訴人於99年7月12日依土污法第22條第1項及第38條第2項第3款之規定為系爭裁罰，並無違誤。㈡、又被上訴人於97年12月10日提送本件整治計畫後，臺南市環保局即於同年月24日召開審查會議，並依法於適當場所陳列、揭示後完成核定。嗣係因被上訴人於98年4月24日提送之定稿本，內容與核定之版本（98年2月25日）有所差異，上訴人方於98年5月4日命被上訴人暫緩實施，惟旋於98年5月6日發文命被上訴人自即日起執行整治計畫，被上訴人以上訴人曾命被上訴人暫緩實施為由指摘上訴人，主張整治計畫之期程應予展延云云，並無可採等語，資為抗辯，並請求判決駁回上訴人之訴。
四、原判決將訴願決定及原處分均予撤銷，係以：㈠、查被上訴人為整治前臺碱安順廠及2等9號道路東側草叢區土壤污染整治場址所提系爭整治計畫，經臺南市環保局於97年12月24日召開審查會審議結果，附帶條件通過98年至103年（5年內）之第一階段整治計畫，嗣經被上訴人於98年2月25日提出系爭整治計畫修正稿，經上訴人審查通過，乃以98年4月7日南市府環水字第09822008810號函准予核定，並經被上訴人於98年4月24日提送系爭整治計畫定稿本，由上訴人於同年月28日送環保署備查，並於翌日將系爭整治計畫審查結論及定稿本摘要辦理公告；嗣因發現定稿本與98年2月25日提送之整治計畫有差異，乃以98年5月4日南市府環水字第09822011110號函命被上訴人暫緩執行系爭整治計畫，復於同年5月6日以南市府環水字第09822011550號函請被上訴人依上訴人核定之整治計畫（即98年2月25日版本）製作定稿本，於98年5月15日前提送10份，並自即日起執行。㈡、次查，依系爭整治計畫附表1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」所載工作項次，可知系爭整治計畫係提送上訴人審查前所擬定，是上開各工作項目預定進度規劃期程乃屬預估性質，且依土污法第22條第1項規定，整治計畫須經直轄市、縣（市）主管機關核定後，始得據以實施，足見被上訴人有以經上訴人審查核定後，方開始據以執行系爭整治計畫之意。至於實際上上訴人所需審查時間及系爭整治計畫開始執行之日期，仍應視實際審查進度而定。換言之，被上訴人開始執行系爭整治計畫之日期，應以上訴人核定該整治計畫之時間為準，而非謂被上訴人自訂之整治計畫開始執行之日期一到，不論整治計畫是否已經上訴人核定，被上訴人均應依其自訂之執行日期開始執行。系爭整治計畫係於98年4月7日始經上訴人准予核定，而得據以實施，已如前述；又上訴人審查系爭整治計畫之期程，因已逾前揭整治計畫附表1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」（下稱預定進度規劃）預定審查之時間，是上訴人在審查核定系爭整治計畫時，本應注意被上訴人原預定進度已與實際進度不符，而有告知被上訴人更正其上開各工作項目預定進度期程之義務，然上訴人非但未告知被上訴人更正，反而主張被上訴人既未更正其原提送審查之各工作項目預定進度規劃期程，故被上訴人仍應自98年1月1日開始執行系爭整治計畫，無異將其延宕審查期程之不利益，轉嫁由被上訴人承受，於法無據。㈢、被上訴人分別於98年2月25日、98年4月24日提出系爭整治計畫修正稿及計畫定稿本，且上訴人於98年5月4日因被上訴人提出之定稿本內容與核定之版本有異，乃命其暫緩執行系爭整治計畫，再於98年5月6日南市府環水字第09822011550號函請被上訴人於98年5月15日前提出經上訴人核定（即98年2月25日版本）製作之定稿本，同時通知被上訴人自即日起執行，觀該函文文義，上訴人係要求被上訴人應自98年5月6日起開始執行98年2月25日版本之整治計畫，故其已依職權更改系爭整治計畫開始執行之日期為98年5月6日，則原訂「整治工程執行」其中「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」部分亦應延至99年8月6日（原判決誤載為98年8月6日）完成污染面積縮減20%。又參酌被上訴人98年11月4日總工環字第2009110001號函及修正後之計畫執行期程表、臺南市環保局於98年11月23日召開系爭整治計畫推動小組第2次審查會會議紀錄及冠誠公司98年12月21日冠字第98122102號函文內容，足證上訴人亦已同意被上訴人預定進度規劃修正後之計畫執行期程，則系爭整治計畫關於草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存作業已修正為99年8月6日前完成，以達污染面積縮減20%之目標。至於前揭推動小組第2次審查會審查意見，其中臺南市環保局所屬水質土壤防治科於意見12雖載明：「中石化公司若提出計畫變更，不得影響原訂之整治期程，更不可於未來再提出因前次工程變動，致使須再變更當下之工程。」等語，惟其係以假設性之語意所為說明，並非具體針對被上訴人98年11月4日總工環字第2009110001號函所提出之修正後之計畫執行期程表所表示之意見，故尚難以上開水質土壤防治科之意見，即認定上訴人不同意被上訴人上開修正後之計畫執行期程。㈣、上訴人係以被上訴人未於99年第2季達成污染面積縮減20%之整治目標，乃於99年7月12日以被上訴人未依核定之整治計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款規定裁處被上訴人20萬元罰鍰，並限期於99年12月31日完成污染面積減量20%之目標，屆期未補正，將按次連續處罰。揆諸前揭說明，系爭整治計畫其中草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存作業既已修正為99年8月6日前完成，以達污染面積縮減20%之目標，而上訴人係於99年7月12日作成系爭處分，被上訴人循序提起撤銷訴訟，行政法院審核原處分是否適法，自應以該日之事實狀態為基準。則上訴人作成系爭處分，既在被上訴人原訂完成污染面積縮減20%目標之期限前，自難謂為適法。是原處分在被上訴人應完成污染面積縮減20%目標之期限前，對被上訴人裁處20萬元罰鍰，並限期於99年12月31日完成污染面積減量20%之目標，屆期未補正，將按次連續處罰，自有違誤等語，資為其判斷之論據。
五、本院查：
㈠、按「各級主管機關得指定或委託專責機構，辦理土壤及地下水污染研究、訓練、預防及整治之有關事宜。」、「（第1項）整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；所在地主管機關應將核定之土壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。…（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序提出整治計畫變更之申請；所在地主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」、「各級主管機關依第16條核定土壤、地下水污染整治計畫前，應將該計畫陳列或揭示於適當地點，期間不得少於15日。」99年2月3日修正前土污法第4條、第16條第1項（修正後為第22條第1項）、第4項（修正後為第22條第3項）、第19條第1項（修正後為第23條第1項）分別定有明文。次按「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：…三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」裁罰時土污法第38條第2項第3款著有規定，乃為避免控制計畫或整治計畫實施者，未按控制計畫或整治計畫內容執行所訂。鑑於整治場址污染行為人提出之污染整治計畫，須經主管機關核定後，始得據以實施，是上開罰則所謂「未按整治計畫內容執行」自係指未按經主管機關核定之計畫執行而言。
㈡、經查，系爭整治計畫前經上訴人以98年4月7日南市府環水字第09822008810號准予核定，惟因被上訴人提出之定稿本內容與核定之版本有異，被上訴人經上訴人於98年5月4日通知暫緩執行系爭整治計畫，嗣並以98年5月6日南市府環水字第09822011550號函請被上訴人於98年5月15日前提出經上訴人核定（即98年2月25日版本）製作之定稿本，同時告知被上訴人自即日起執行等節，乃原審依法確定之事實，核與卷內證據並無不符。又污染行為人所提出之污染整治計畫，於送主管機關核定前，固須載有預定實施期程，然仍須經主管機關核定後始能據以實施，污染行為人殆不能未經主管機關核定即逕依預定期程自為執行，復如前述，是被上訴人提出上訴人審核之系爭整治計畫附表1預定進度規劃之工作項次雖記載：「一、整治計畫審查」預定進度自97年第4季至98年第1季；「二、整治工程規劃/設計/發包」預定進度自98年第1季（即98年1月1日）開始；並自98年第2季起（即98年4月1日）執行「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」部分整治工程，且於99年第1季結束（即99年3月31日）時完成縮減污染面積20%等情；惟該表乃被上訴人事先擬定載明「預定」進度規劃送上訴人審核，表列「整治計畫審查」期程並無拘束上訴人之效力。故原審認該進度規劃期程僅屬被上訴人預估，實際上上訴人審查期間及系爭整治計畫開始執行之日期，仍應視實際審查進度而定乙節，亦非無見。
㈢、惟查系爭整治計畫於98年4月7日經上訴人核定後，依當時土污法第16條第1項前段規定，被上訴人即有按該核定之系爭整治計畫內容執行之義務。被上訴人因上訴人前開98年5月4日函載明：「主旨：有關貴公司所送『台南市中國石油化學工業開發股份有限公司前台鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區污染整治場址污染整治計畫』定稿本，本府必要再度進行詳細核對，請貴公司暫緩執行…」而經告知暫緩系爭經核定整治計畫之執行；上訴人並於釐清被上訴人所檢送定稿本與核定不符之疑義後，旋以上述98年5月6日函通知被上訴人：「…二…請依本府核定之整治計畫（即98年2月25日版本）製作定稿本，於98年5月15日前提定稿本10份，並自即日起執行。」足見被上訴人應依經核定之系爭整治計畫執行之工作，不因定稿本之已否提出而受影響；且上訴人主張：其上開98年5月6日函所命被上訴人自即日起執行，乃係針對上訴人前於98年5月4日命被上訴人暫緩執行之「回復執行日」而非以該日為「開始執行日」等語，亦非無據。原判決未審酌上訴人98年5月6日函乃其針對98年5月4日函之後續處理，且被上訴人應按經核定整治計畫執行之義務，與系爭整治計畫定稿本何時提出並無必然關聯；徒以該98年5月6日函上揭文義，逕認上訴人業依職權更改系爭整治計畫開始執行之日期為98年5月6日，即有未洽。又系爭整治計畫係經上訴人核定，計畫之變更原則上亦須經上訴人同意，此參前揭土污法第16條第4項規定甚明；被上訴人於其98年11月4日總工環0000000000號函說明二記載：「…因應台南市政府實際執行啟始日期（98年5月6日），本公司將原整治計畫書內之規劃執行期程（如表⒔１－１預定進度規劃），依序順延自5月6日起執行。修正後之計畫執行期程詳如附件。」等語，係屬被上訴人片面之表示，而上述上訴人98年5月6日函復不足為系爭整治計畫開始執行日經其另訂為98年5月6日之依據，已如前述；卷內復查無上訴人同意被上訴人修正系爭整治計畫執行期程規劃之復函，則是否得以被上訴人上述98年11月4日函即謂上訴人業已同意該函附件有關系爭整治計畫執行期程之修正，容亦有商榷之餘地。再上訴人所屬環保局於98年11月23日召開系爭整治計畫推動小組第2次審查會會議係針對上訴人所核定系爭整治計畫第一次執行成果報告之審查（見原審卷第275頁背面-審查會會議紀錄二、報告及討論事項欄），而非就被上訴人預定進度規劃執行期程修正之審查；且審查會會議結論㈠記載：「請中石化公司遵照核定之整治計畫並參考委員意見進行後續整治工程。」亦表明應按核定之整治計畫執行，所謂「參考委員意見」自係指在核定之整治計畫執行範疇參考，尚不得據此即認個別委員之意見足生變更原核定整治計畫之效力；與會之環保署人員表示之審查意見亦然。另冠誠公司係受上訴人委辦執行系爭整治場址監督管理及查核工作計畫之廠商，卷內並無事證得認冠誠公司有權變更系爭已經核定之整治計畫；且其98年12月21日冠字第98122102號函載：「依據貴公司總工環0000000000號函附件『安順廠址整治計畫各項目預定進度規劃』其工程項目…草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存作業應於99年8月5日前完成…」等語，僅係督促被上訴人應按其檢附之修正預定進度規劃執行，是收受副本之上訴人所屬環保局未積極表示異議，得否即認上訴人默示同意被上訴人對系爭整治計畫執行期程之修正，亦待斟酌。是原判決據環保署人員於該會議陳稱：「99年第3季將完成污染面積縮減20%，目前只剩半年，場內亦未實質動工，時程上是否可能落後？請補充後續半年內之詳細進度規劃資料，切實掌握進度。」及委員郭春寶委員所稱：「99年第3季中完成污染面積縮減20%，提早提出期中成果及工作方法，以利查核與成效顯示。」等語，遽謂：該次審查會會議結論既未反駁環保署及郭春寶委員配合被上訴人已將計畫執行期程修正為99年第3季將完成污染面積縮減20%之意見，且無否准被上訴人修正計畫執行期程之意思表示；參諸冠誠公司上開函經副知上訴人所屬環保局，未經該局異議，益證上訴人同意被上訴人修正預定進度規劃之執行期程云云，亦與論理法則有悖。
㈣、綜上所述，原判決認系爭整治計畫執行期程開始執行日業經上訴人變更為98年5月6日云云，理由尚有未洽；其繼以系爭整治計畫執行期程開始執行日變更為98年5月6日為立論基礎，論斷上述「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」整治工程執行期限應順延至99年8月6日，而上訴人於該期限未屆滿前，即於99年7月12日以被上訴人就該部分工程之執行未依整治計畫內容實施即依土污法第38條第2項第3款規定予以裁罰，於法有違等節，自失所據。原判決既有此等可議之處，且影響判決結果，是上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由；又本件事實尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 2 月 24 日
書記官 吳 玫 瑩