最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第1018號上 訴 人 林宏澤訴訟代理人 廖修譽 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 陳宏明
吳宗澤蔡進良 律師上列當事人間行政救濟金事件，上訴人對於中華民國101年6月14日臺北高等行政法院100年度訴更一字第219號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人辦理臺北大○○○區區段徵收案內河川公地種植許可人即訴外人王良盛於民國88年7月8日會同上訴人領取河川公有地土地改良救濟金新臺幣（下同）6,740,000元後，旋即存入上訴人帳戶，後經被上訴人查明訴外人王良盛不符合發放資格，以93年11月30日北府地區字第0930780694號函（下稱93年11月30日函）通知訴外人王良盛（○年○月○日死亡）之繼承人限期繳回溢領款項，已撤銷原授益處分，另再以94年4月19日北府地區字第0940314795號函（下稱94年4月19日函）通知上訴人限期繳回溢領款項及其利息，因上訴人逾期限仍未繳回，被上訴人乃移請法務部行政執行署板橋行政執行處（下稱板橋行政執行處）強制執行，並經新北巿樹林地政事務所（下稱樹林地政事務所）於95年1月12日依板橋行政執行處95年1月5日函囑辦竣上訴人所有坐落新北巿三峽區（原為臺北縣三峽鎮，下同）○○○段○○地號等6筆土地（下稱系爭土地）暨新北市鶯歌區（原為臺北縣鶯歌鎮，下同）國慶段○○建號建物（下稱系爭建物）之查封登記。嗣上訴人於95年9月5日繳還6,740,000元，並於95年9月6日在板橋行政執行處簽立執行筆錄，獲准餘款1,937,920元（94年4月8日以後利息另計）分16期繳納，每期繳納120,000元。板橋行政執行處准予上訴人辦理分期繳納餘款後，即於95年9月12日函樹林地政事務所塗銷上訴人所有除新北○○○區○○段○○○號土地暨系爭建物外之不動產查封登記。上訴人除繳納本金6,740,000元外，尚自95年10月20日至96年1月19日分期繳納4期款，每期120,000元，共計繳還7,220,000元。上訴人不服94年4月19日函，提起訴願，經內政部以95年4月11日台內訴字第0950027700號訴願決定不受理，上訴人遂向原審法院提起行政訴訟，經原審法院以95年度訴字第1596號判決：「訴願決定及原處分均撤銷」。被上訴人不服，提起上訴，本院以98年度判字第595號判決，將原審法院95年度訴字第1596號判決廢棄，並駁回上訴人在第一審之訴。上訴人乃於99年6月8日、同年8月3日以上開本院判決已確認被上訴人94年4月19日函非屬行政處分，請求被上訴人返還其已繳納之溢領款項及利息，經被上訴人於99年8月12日函復以，上訴人溢領救濟金乃不爭之事實，拒絕上訴人請求，上訴人遂提起本件給付訴訟，前經原審法院以99年度訴字第1712號判決（下稱原審法院前審判決）：「被上訴人應給付上訴人7,220,000元，及其中6,740,000元，自95年9月5日起至給付之日止，依年息5%計算之利息；其中120,000元，自95年10月20日起至給付之日止，依年息5%計算之利息；其中120,000元，自95年11月20日起至給付之日止，依年息5%計算之利息；其中120,000元，自95年12月19日起至給付之日止，依年息5%計算之利息；其中120,000元，自96年1月19日起至給付之日止，依年息5%計算之利息。」被上訴人不服，提起上訴，本院以100年度判字第1804號判決將原審法院前審判決廢棄，發回原審法院更為審理（下稱本院廢棄判決）。嗣經原審法院以100年度訴更一字第219號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）就本件用地改良及作物現存之補償目的而言，本件於88年7月8日發放土地改良救濟金674萬元，於實質上並無任何錯誤，當時王良盛既已將所有資料送交審核，而就其與上訴人間之關係亦已提交爭議處理，且該補償公地上確實有土地改良及作物種植，對於該發放，王良盛屬無決定權，僅得期待受領，自應符合行政程序法第119條、第120條之信賴保護規定。再者，補償清冊業已註明有私權爭議，且於該地現地調查時，被上訴人委任之北辰公司既已記載為上訴人耕作，而就此部分之調查，已經監察院99院台內字第0991900483號調查完竣，顯示被上訴人於當時即知悉此事，被上訴人於88年7月8日猶為救濟金之發放，則撤銷期間於90年7月8日即已逾期，迄今即不得再行撤銷。（二）上訴人前於76年已給付王良盛高達70萬元之開墾費，上訴人於76年至徵收期日前亦不斷為土地改良，並確實種有黃椰子等經濟作物，是王良盛於收受上開救濟金轉予上訴人，係為上開原因之對價，因此上訴人並非「無償受讓」，自不該當民法第183條之要件，就此原審法院95年度訴字第1596號判決有明確指述，是被上訴人並不得依民法第179條、第182條第2項為直接主張外，另因上訴人亦非無償讓與，亦不得依民法第183條為主張。（三）設若當時決定因資格不符不予發放救濟金（假設語氣非自認），則因該補償公地確實有如估計補償價格之經濟價值，上訴人自可處分其所有之農作物及依民法第176條無因管理之規定及第179條之規定要求被上訴人就有益支出之費用及因此增加之價值為請求，而事實上該等請求權利皆係因已發放補償而為取代。故自實質面以觀，被上訴人當時發放補償，係一明顯為取得已為改善之補償公地之對價，是當時取得該救濟金，上訴人等人亦顯有相當的理由，而無任何不當得利之情形。（四）被上訴人自上訴人收取之前開金錢之公法上之原因，係以被上訴人94年4月19日函為行政處分，並將之作為執行名義，移送板橋行政執行處強制執行所得之款項。但該執行名義，嗣經本院以98年度判字第595號判決確認被上訴人94年4月19日函並非行政處分，則被上訴人自上訴人處共收取7,220,000元之執行名義（即被上訴人94年4月19日函），因非行政處分，其收取原因即已自始不存在，已無公法上之原因，而被上訴人自上訴人處收取上開所得，顯已構成公法上之不當得利無疑。（五）被上訴人又稱上訴人自願分期繳還其所溢領之救濟金金額，係經被上訴人同意，兩造就還款原因及方式有所「協議」，則被上訴人基於該「合意」此一「法律上原因」，仍可以保有上訴人繳還其所溢領之救濟金及利息共7,220,000元云云。惟上訴人係因被上訴人聲請行政執行，為避免所有不動產被拍賣，被迫繳納分期金額，自難認有上訴人自願分期繳還其所溢領之救濟金金額，經被上訴人同意，兩造就還款原因及方式有所「協議」之情事等語，為此，訴請判決：「被上訴人應給付上訴人7,220,000元，及以6,740,000元計算，自95年9月5日起至給付之日止，依年息5%計算之利息；以120,000元計算，自95年10月20日起至給付之日止，依年息5%計算之利息；以120,000元計算，自95年11月20日起至給付之日止，依年息5%計算之利息；以120,000元計算，自95年12月19日起至給付之日止，依年息5%計算之利息；以120,000元計算，自96年1月19日起至給付之日止，依年息5%計算之利息」。
三、被上訴人則以：（一）本案被上訴人係直到93年8月3日接獲他人陳情書（稱王良盛於公告徵收前已將河川公地使用讓與他人，應不得領取救濟金云云），遂經由三峽鎮公所展開調查，經三峽鎮公所93年10月6日北縣峽民字第0930023518號函檢送王良盛與本案上訴人間調解相關資料給被上訴人，包括王良盛與上訴人於76年12月20日簽立讓渡書，違法將該耕作權讓渡予上訴人以及於本案區段徵收公告後，王良盛與上訴人於86年12月3日簽立之協議書，承諾代上訴人處理向被上訴人申領事宜，上訴人則同意給予車馬費等費用8萬元。自此，被上訴人始知王良盛根本不符合「臺北縣『臺北大○○○區區段徵收開發案』內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」（下稱救濟金發放執行方案）第3點之規定，亦即不該當於此救濟金發放執行方案生效時「本特定區內原河川公地種植許可人而現仍使用者」之要件。被上訴人遂以93年11月30日函通知王良盛之繼承人限期繳回領取款項。如前所述，被上訴人係於93年8月間因民眾陳情，並於同年10月6日由三峽鎮公所查證屬實，始知原處分違法，故於93年11月30日行使撤銷權，此顯然並未逾越行政程序法第121條規定之兩年除斥期間。至於上訴人主張上訴人會同王良盛（由其妻王余鴛鴦代理）於88年7月8日受領系爭款項時，上訴人已有提出所謂私權爭議，並經載明印領清冊中，足見被上訴人當時已知悉此事，撤銷除斥期間應已於90年7月間屆滿云云，實則，印領清冊上僅記載「涉私權爭執應由雙方會同辦理或暫緩發放」，不足以證明被上訴人所屬承辦公務員確切知悉上訴人與王良盛間私權爭執之內容為何；更何況，所謂私權爭執與本案上訴人或王良盛是否具有領取系爭救濟金發放之公法上權利或資格，乃屬兩事，不能僅憑上開印領清冊上記載「涉私權爭執，會同辦理」一事，即認被上訴人當時已知悉其前所為之88年6月30日88北府地6字第244299號函（下稱88年6月30日函）核准王良盛領取款項之處分乃屬違法。
（二）被上訴人前所為88年6月30日函核准並通知王良盛領取系爭款項之處分，因王良盛不符合法定領取資格，為被上訴人當時所不知，已如前述；且核此原因，乃因處分相對人對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，或至少也是明知已無使用系爭河川公地而不符上開救濟金發放執行方案之法定要件或重大過失而不知，依行政程序法第119條第2款、第3款規定，處分相對人縱有信賴該處分之存在，其信賴亦不值得保護。至於上開被上訴人93年11月30日函命王良盛繼承人繳回王良盛所受領之利益一節，緣前開被上訴人88年6月30日違法核發系爭救濟金處分既經93年11月30日函處分予以撤銷，依行政程序法第118條規定，即溯及既往失效，故王良盛受領系爭救濟金所據之處分已自始不存在，即自始受領系爭救濟金欠缺法律上原因，成立公法上不當得利，依同法第127條第1項規定，受益人王良盛本應負返還義務。惟因王良盛於88年7月8日受領系爭救濟金後已於88年11月7日死亡，且此公法上金錢返還義務，性質上非具有一身專屬性，即非不可繼承，故被上訴人上開93年11月30日函乃以王良盛之全體繼承人為對象而命限期繳回款項，於法並無不合。（三）縱使認為王良盛受領系爭救濟金後轉讓給上訴人，即上訴人為不當得利之受讓第三人，惟依學理，於肯定民法第183條亦屬行政程序法第127條第2項規定準用範圍之見解下，上訴人仍有返還系爭救濟金及利息之義務。蓋上訴人不僅知無法律上原因，且係無償受讓：王良盛雖於76年12月20日與上訴人簽立讓渡書，而將該耕作權讓渡予上訴人，惟當中之70萬元給付係基於上訴人承租該地所支付之開墾費用，並非以此作為受讓系爭救濟金之對價，又本讓渡書作成於76年間，與88年間發放救濟金相隔甚遠，兩者原因事實不同，亦不具有給付與對待給付關係，難作為認定王良盛有償讓與系爭救濟金之依據。另王良盛與上訴人復於86年12月3日訂立協議書明載，由王良盛出面協助辦理請領系爭救濟金，惟該款項僅作為協助辦理之車馬費，非作為上訴人得受領救濟金之對價，無給付與對待給付關係，且協議書中皆未載明王良盛有將救濟金讓與上訴人之對價費用請求，是故兩者難認因上訴人有給付王良盛協助辦理請領之車馬費，即謂上訴人是有償受讓人，蓋給付原因事實與標的皆不同。更何況，上開河川公地種植使用許可書已載明不可轉讓，是王良盛與上訴人間轉讓違反禁止規定，依民法第71條規定，應認無效，更難謂有償受讓。（四）被上訴人於94年間雖誤認94年4月19日函為行政處分而移送行政執行，然經本院98年度判字第595號判決確認該函非行政處分時，被上訴人確遵循前開判決見解而撤回本案執行。惟執行過程中，兩造於95年9月6日於板橋行政執行處簽立執行筆錄，核此性質可謂行政契約，且其效力不因原來執行程序之基礎即94年4月19日函非屬行政處分而受影響。準此，執行程序進行變價前，上訴人已與被上訴人達成協議並為給付，此給付非基於違法執行的變價程序，而係上訴人主動履行之任意給付（另分期給付部分則為被上訴人所同意），難謂無法律效力，況且被上訴人對上訴人依前述本有公法上債權（不當得利返還請求權）已如前述，故被上訴人受領上訴人之返還給付本屬有法律上原因，上訴人為本案請求自無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人之訴，係以：（一）訴外人王良盛於86年12月3日檢具文件申請發給救濟金時，雖係被上訴人核發之75年9月27日北府建四公字第812號「臺北縣河川公地種植許可書」持有人，惟其已於76年12月20日將系爭河川公地轉讓予上訴人種植使用，與救濟金發放執行方案第3點所定「於該特定區內原河川公地種植許可人且現仍使用」之要件未合，不符發放資格，自不得依該執行方案領取救濟金，被上訴人以88年6月30日函核給王良盛系爭河川公地土地改良救濟金6,740,000元，於法即有違誤。嗣被上訴人依三峽鎮公所93年10月6日北縣峽民字第0930023158號函檢送之相關資料，知悉上開88年6月30日核發救濟金之授益處分違法後，依職權以93年11月30日函撤銷該授益處分，核與行政程序法第117條第1項規定尚無不合，且被上訴人自知有撤銷原因起2年內行使撤銷權，並未逾同法第121條第1項所定期間，另被上訴人作成該違法授益處分既係因訴外人王良盛未就系爭河川公地轉讓上訴人種植使用之重要事實提供完整並正確資料所致，依同法第119條規定，其信賴亦不值得保護。況且被上訴人93年11月30日函非僅具有實質存續力，對王良盛之繼承人及被上訴人發生拘束之效力，更具有構成要件效力，亦即被上訴人88年6月30日授益處分已因該函撤銷之事實，對於其他機關、法院或第三人亦有拘束效果，均應承認並接受此項事實。（二）本件被上訴人原以88年6月30日函核給王良盛河川公有地土地改良救濟金6,740,000元之授益處分，既經被上訴人以93年11月30日函撤銷而溯及既往失其效力，王良盛即失領受之法律依據，成立公法上不當得利，本負有返還義務，因王良盛於受領後已於○年○月○日死亡，且此公法上金錢返還義務，性質上非具有一身專屬性，故王良盛之繼承人依行政程序法第127條第1項規定，自應返還上開所受領之給付，被上訴人對王良盛之繼承人即有公法上不當得利返還請求權。而本件公法上不當得利受領人王良盛於受領系爭救濟金後，再轉讓予上訴人，此時第三人之上訴人是否負有返還義務，應類推適用民法第183條規定。（三）依上訴人與王良盛於76年12月20日簽立之讓渡書所載「茲為乙方（王良盛）向臺北縣政府承租之河川公地坐○○○鎮○○○段第○○○○清查耕地號面積0.1920公頃全部，願意放棄承租權讓渡與甲方（上訴人）或甲方指定之人繼續耕作，雙方議定條件列明如下，以資信守：甲方願負責給付乙方開墾費新臺幣柒拾萬元……」等語，可知上訴人給付之70萬元係因耕作使用系爭河川公地所支付之開墾費用，與88年間發放之本案救濟金6,740,000元，二者時間相隔甚遠，原因事實亦不相同，並不具有給付與對待給付關係，自難認該70萬元為上訴人受讓系爭救濟金之對價。此外，上訴人復未提出其受讓系爭救濟金確有支付相當對價之證據，上訴人既不能證明其受領系爭救濟金係屬有償，自屬無償讓與，揆諸前揭說明，上訴人即負有返還責任，被上訴人自得請求上訴人返還。（四）94年4月19日函非屬行政處分，為本院98年度判字第595號判決所確認，被上訴人以該函為行政處分，做為執行名義移送板橋行政執行處強制執行，固有不當，惟上訴人於執行程序中簽立執行筆錄，獲准開立4紙到期日95年9月5日之支票繳納6,740,000元，並就餘款1,937,920元（94年4月8日以後利息另計）以16期分期繳納，每期繳納120,000元，嗣並依上開執行筆錄所載，繳納本金6,740,000元及4期分期款，共計繳還被上訴人7,220,000元，上開返還給付因非來自於行政執行機關就查封上訴人所有財產之變價所得，而係上訴人於強制執行程序進行變價程序前，依執行筆錄所載內容自動履行而為給付，自屬上訴人之任意給付，且被上訴人對上訴人本有公法上債權（不當得利返還請求權），復經認定如前，並參以被上訴人94年4月19日函所示內容，亦係主張不當得利受領人王良盛以其所受者，無償讓與上訴人，上訴人應負返還責任，是被上訴人受領上訴人上述之給付即有法律上原因，並無不當得利之情形。上訴人主張被上訴人以行政執行方式收取其金錢，但做為執行名義之被上訴人94年4月19日函卻非屬行政處分，被上訴人受領上訴人上開給付之原因即自始不存在，構成公法上不得當利，並依據公法上不當得利法律關係請求被上訴人返還其已繳還之上開款項，自屬無據，要無足採等詞，為其判斷之依據。
五、本院按：原判決認被上訴人以88年6月30日函核給王良盛河川公有地土地改良救濟金6,740,000元之授益處分，經被上訴人以93年11月30日函撤銷而溯及既往失其效力，王良盛即失領受之法律依據，成立公法上不當得利，負有返還義務，因王良盛於受領後已於○年○月○日死亡，且此公法上金錢返還義務，性質上非具有一身專屬性，故王良盛之繼承人依行政程序法第127條第1項規定，自應返還上開所受領之給付，被上訴人對王良盛之繼承人即有公法上不當得利返還請求權。又不當得利受領人王良盛於受領系爭救濟金後，再無償轉讓予上訴人，應類推適用民法第183條規定，上訴人負有返還責任，被上訴人自得請求上訴人返還王良盛所受領之上開給付。惟查原判決既是類推適用民法第183條規定，依該規定，無償自不當得利受領人取得該不當得利之第三人，係在不當得利受領人免返還義務之限度內，負返還責任。本件王良盛原有無免返還義務，攸關上訴人返還責任是否成立，原判決未予敘明，判決不備理由。又行政程序法第118條前段：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。……」第127條：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」上開授益處分，如認經被上訴人以93年11月30日函撤銷而溯及既往失其效力，王良盛原負有返還不當得利義務，然其範圍係準用民法第182條規定。如認王良盛之受領給付非屬惡意，則其原返還範圍依所準用民法第182條第2項之反面解釋，不得附加利息，且依原判決認定之事實，上訴人自王良盛受領給付為6,740,000元，則上訴人之返還責任，在被上訴人請求前，至多為6,740,000元。然被上訴人以94年4月19日函請求上訴人返還之金額，係加計算至94年4月8日之法定利息，於法未合。即使被上訴人在該函中催告上訴人於94年5月18日前返還其受領之不當得利，上訴人未予返還，自94年5月19日起負遲延責任，加計算至原判決所認定上訴人繳納95年9月5日之支票6,740,000元止之法定遲延利息，似未逾上訴人總共繳還被上訴人之7,220,000元，果如此，被上訴人受領上訴人繳還之7,220,000元，即有部分之不當得利，原判決完全駁回上訴人之訴，即適用法規不當。反之，王良盛之受領給付如屬惡意，則關係到其(及繼承人)是否依準用之民法第182條第1項之反面解釋，不免除返還義務，而不符所類推適用民法第183條之要件，上訴人因而無返還責任，果如此，原判決駁回上訴人之訴，亦適用法規不當。從而，原判決有適用法規不當及判決不備理由之違背法令事由，上訴意旨雖未指摘及此，然本院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束（行政訴訟法第251條第2項），原判決既有可議，應認上訴人求予廢棄原判決，為有理由。因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 29 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 蕭 惠 芳法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 11 月 30 日
書記官 莊 子 誼