最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第103號上 訴 人 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳訴訟代理人 洪榮彬 律師
陳麗玲 律師王杏文 律師被 上訴 人 梁玉珍上列當事人間有關林業事務事件，上訴人對於中華民國100年8月8日臺北高等行政法院100年度簡更一字第3號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以其所有坐落新竹縣○○鄉○○○段○○○○段506地號土地（下稱系爭土地），前於93年向新竹縣寶山鄉公所（下稱寶山鄉公所）申准參加全民造林計畫，造林面積2公頃，嗣於96年勘查檢測未通過，寶山鄉公所以97年5月16日寶農字第0973000846號函通知被上訴人，並詢問被上訴人是否選擇補植續領獎勵金或繳回已領取之獎勵金，被上訴人選擇放棄造林並填具終止造林申請書，該申請經由寶山鄉公所以97年6月19日寶農字第0973001043號函轉上訴人，經上訴人以97年6月30日府農森字第0970084618號函復被上訴人（下稱原處分），略謂：依據「獎勵造林實施要點」第7點規定須繳回造林獎勵金及利息計新臺幣（下同）340,211元（下稱系爭獎勵金）。被上訴人不服，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）以農訴字第0970149669號訴願決定駁回，原審法院於98年7月16日以98年度訴字第102號判決將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，提起上訴，經本院以100年度判字第227號判決廢棄發回原審法院更為審理，審理結果，將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：寶山鄉公所要求伊簽署終止造林申請書，已超出獎勵造林實施要點第7點授權之範圍，上訴人卻以伊申請終止參與「全民造林運動實施計畫」為由，以原處分要求伊返還已領取之系爭獎勵金，實有違法。且伊已將前3年檢驗合格領取之獎勵金全數用於造林工作上，第4年因檢測不合格故未領取獎勵金，並無不當得利之情事，然上訴人卻要求伊返還，實違反誠實信用原則及信賴保護原則。縱上訴人享有裁量空間，亦應考量實際造林之可能情形，故上訴人雖得要求伊放棄往後之造林獎勵金，惟不應追索已用於造林之費用，否則即與該法規之授權目的不符，有違行政程序法第10條之裁量原則云云，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：被上訴人於93年向寶山鄉公所申請參與全民造林計畫，並於97年6月3日向寶山鄉公所申請終止造林，簽署終止造林申請書，同意放棄繼續領取往後之造林獎勵金並加計利息賠償已領取之獎勵金。上訴人遂依據獎勵造林實施要點第7點規定暨農委會林務局96年8月27日林造字第0961741145號函會議紀錄（下稱96年8月27日會議紀錄），案由五之決議事項二之內容，認為農委會造林獎勵之目的在於使之長大成林，若中途放棄或任其荒廢及擅自拔除毀損，致無法繼續撫育，即有違原造林獎勵目的，自應加利息賠償已領取之獎勵金，故以原處分請被上訴人繳回獎勵金加計利息340,211元，並無不當等語，資為抗辯。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠「獎勵造林實施要點」乃農委會基於中央林業主管機關權責，為號召全國民眾推行造林而訂定；且為落實造林成果，由農委會提列相關預算支應，對經林業管理機關核准無償配撥或自備種苗，符合「獎勵造林實施要點」第5點規定之造林人，給與獎勵金，其獎勵金之發給，係屬具有裁量權行政機關之授益行政處分。而造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，所書立內載：「同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金」，核屬準負擔附款之性質，惟於受益人未履行該負擔時，原行政處分機關得依職權為全部或一部之廢止。又按「獎勵造林實施要點」之訂定精神，係以職權命令（行政規則）之位階推廣全民造林運動，以達國土保安、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害等社會公益之政策目標。依該要點第7點第1項關於獎勵金之發給方式，可知獎勵金係屬補貼林農支出「新植撫育費」及「造林管理費」之性質。林農提供公私有土地配合政府達成政策目標，土地利用即受到相當之政策限制；林農支出勞力、時間、費用，用以撫育、管理林木之行為，既已依該要點之規定落實，且經林業管理機關造林檢查認定合格，即已完成該年度之計畫行為，該年度之獎勵金自應發給，林農所領取之獎勵金亦經認定全數用於實施造林管理工作所支付之成本及必要費用。而「獎勵造林實施要點」第7點第2項關於「應加利息賠償已領取之獎勵金」之規定，僅限於以造林獎勵金領取人有「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形，作為廢止核發獎勵金處分並追繳獎勵金之要件。是如造林獎勵金領取人並無「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形，僅係因其他原因，請求停止參與獎勵造林，並放棄領取往後年度之獎勵金，主管機關即不得再依該規定追繳已領取之造林獎勵金，俾免參與獎勵造林之人民既得權利遭受不測之損害。㈡依寶山鄉公所登載之造林登記卡、檢查紀錄卡顯示（訴願卷第36至41頁），被上訴人自93年7月造林時起，至96年10月檢查時止，所種植林木逐年之存活率分別為70％、70％、5％。且系爭土地造林存活率只剩下5%之原因，並非天然災害及病蟲害，而可能係自然死亡等情，亦據上訴人陳述在卷（原審卷第21頁）。核與「獎勵造林實施要點」第7點第2項所謂造林獎勵金領取人「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形，尚屬有間。又「獎勵造林實施要點」，雖規定私有土地造林之個人或團體、國有林、公有林、實驗林等租地或合作造林，所植樹種及株數及造林成活率符合一定標準者，按年核發造林獎勵金至20年，如所植樹種及株數及造林成活率不合格者，則不發給獎勵金，惟並無參與獎勵造林之個人或團體，必須繼續造林20年，且不得中途放棄，否則應加計利息賠償已領取獎勵金之規定。且「獎勵造林實施要點」第7點第2項關於「應加利息賠償已領取之獎勵金」之事由中，並未包括造林獎勵金領取人「中途放棄」此一情形，則上訴人辯稱造林獎勵金領取人中途放棄，亦得依「獎勵造林實施要點」第7點追繳已領取之造林獎勵金，亦屬無據。㈢「林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範」，係農委會所屬林務局本諸中央林業管理經營機關之權責，為執行農委會所訂定之「獎勵造林實施要點」，於95年5月18日以林造字第0951740654號函所發布，以供各林業管理經營機關審核及處理林農停止獎勵造林申請之作業規範，該規範第2點第4款規定：「其他停止造林案件：茲因參與獎勵造林之期限為20年，如林農欲中途退出，放棄參與獎勵造林，應依規加計利息繳還已領取之獎勵今後辦理停止造林。」因此規定將造林獎勵金領取人「中途放棄造林」，亦列為得依「獎勵造林實施要點」第7點第2項追繳已領取造林獎勵金之事由，逾越上級機關農委會所訂定「獎勵造林實施要點」之限度，並對參與獎勵造林之林農已依該要點領取獎勵金之權利，增加該要點所無之限制，且基於法律不溯及既往原則及人民信賴利益之保護，該規範更不得適用於之前已依「獎勵造林實施要點」參與獎勵造林之團體或個人。㈣被上訴人放棄造林，所提出之「終止造林申請書」雖載：「因放棄造林故無法繼續撫育該造林之林木成材，特立此終止造林申請書，同意放棄領取往後之造林獎勵金並加計利息賠償已領取之獎勵金」等語，然該申請書係寶山鄉公所要求凡事後終止造林之林農均應簽署之制式文件，若未簽署該申請書即無法獲准終止造林，且其內容除被上訴人姓名、系爭土地地號及終止造林原因外，均係寶山鄉公所要求之定型化條款，則為申請放棄繼續參與造林計畫，而不得不簽署上開申請書之被上訴人，是否應受該申請書內容之拘束，已非無疑。況該申請書係被上訴人為事後不願再繼續參與造林計畫而提出，與「獎勵造林實施要點」第7點第2項之規定無涉，亦非上訴人得據以作成追繳系爭獎勵金處分之依據等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：造林獎勵金領取人於20年之獎勵期間內，若不欲再繼續經營管理林木者，必然會使造林之林木荒蕪，故除非有正當事由，例如：因病蟲害、天然災害等不可抗力因素外，解釋上即與造林獎勵金領取人自行「任其荒廢」無異。本件被上訴人所造林木，其最後一年檢查結果，現場狀況為，有雜草、天然落種所生林木及未栽種成功之種苗等，且所種植林木之存活率僅有5％，又非天然災害及病蟲害所致，顯係被上訴人在第3年起未善盡照顧管理林木之責所致，衡情當屬「未善加管理經營造林，致任其荒廢」之情事。原審判決謂「與所謂林木荒廢或擅自拔除毀損，尚屬有間」，有認定事實不依卷內證據及違背經驗法則之違法。
六、本院按：㈠「（第1項）對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。（第2項）前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。」行政訴訟法第235條定有明文。所謂法律見解具有原則性，係指該訴訟事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要而言。經查，「獎勵造林實施要點」第7點第2項規定：「造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。」此之「任其荒廢或擅自拔除毀損」是否為列舉規定﹖造林獎勵金領取人如無正當理由，中途放棄參與獎勵造林者，主管機關可否依上揭規定追繳已領取之造林獎勵金，涉及之法律見解具有原則性，應許可上訴人對於原判決提起上訴，合先敘明。㈡為落實造林成果，以達國土保安、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害等社會公益之政策目標，農委會基於中央林業主管機關權責為號召全國民眾推行造林，訂定「獎勵造林實施要點」，由農委會提列相關預算支應，對經林業管理機關核准無償配撥或自備種苗，符合「獎勵造林實施要點」第5點規定之造林人，給與獎勵金。因獎勵金之發給，係屬具有裁量性之授益行政處分，主管機關當然享有較大之裁量空間。「獎勵造林實施要點」第7點第1項訂有自第1年至第20年止，得領取不同額度獎勵金之規定，足見造林獎勵之期間為20年，其用意在於使所造之林木竹長大成林，達到獎勵之目的。因此，同點第2項規定：「造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。」即係本於此意旨而訂定。造林獎勵金領取人於20年之獎勵期間內，無正當理由中途任意停止造林，不負擔妥善經營管理林木之責，必然使林木荒蕪，自與獎勵造林之意旨不合，因此，造林獎勵金領取人如中途任意停止造林，除有正當理由外，即該當於「任其荒廢」，主管機關即得要求造林獎勵金領取人應加利息賠償已領取之獎勵金。㈢經查，被上訴人係以「放棄造林」為由申請終止造林，然被上訴人並未舉證證明有何正當理由中途停止造林，則其任意停止造林，依前揭說明，已該當於「獎勵造林實施要點」第7點第2項之「任其荒廢」事由，況被上訴人接受獎勵造林所造林木，依寶山鄉公所登載之造林登記卡、檢查紀錄卡顯示，自93年7月造林時起，至96年10月檢查時止，所種植林木逐年之存活率分別為70％、70％、5％。而系爭土地造林存活率剩5％之原因，並非天然災害及病蟲害，係自然死亡等情，亦為原審所確定之事實，足見被上訴人在第3年並未善盡照顧管理林木之責，而有「任其荒廢」之情事。從而，上訴人基於「獎勵造林實施要點」第7點第2項之規定，以原處分通知被上訴人繳回系爭獎勵金，尚無不合。原審判決以被上訴人僅放棄參與造林，並無「獎勵造林實施要點」第7點第2項所定「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形，而撤銷原處分及訴願決定，自有違誤，上訴人提起上訴據以指摘，為有理由。因本件事證已臻明確，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 2 月 2 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 2 月 3 日
書記官 葛 雅 慎