最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第1034號上 訴 人 雲林縣斗南鎮民代表會代 表 人 黃張寶蓮訴訟代理人 劉炯意 律師被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬上列當事人間地方制度法事件，上訴人對於中華民國101年6月27日高雄高等行政法院100年度訴字第623號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國99年11月第19屆第1次定期會，依法審議雲林縣斗南鎮100年度總預算案並經議決，雲林縣斗南鎮公所（下稱斗南鎮公所）以窒礙難行為由，依地方制度法第39條提請上訴人覆議，經上訴人依法召集臨時會，並經出席代表3分之2維持原決議。斗南鎮公所遂就斗南鎮100年度總預算部分經費，依地方制度法第40條第5項準用同條第4項規定報請被上訴人協商。被上訴人乃於100年1月27日邀集上訴人、斗南鎮公所、被上訴人財政處、主計處及其他相關單位召開協商會議，因協商無共識而不成立，被上訴人遂以100年4月7日府民行字第1009100852號函（下稱原處分）逕為決定略以：「㈠貴所（指斗南鎮公所）100年度總預算部分經費報請協商乙案，歲入報請協商預算數：新臺幣（下同）2,603萬5,956元（契稅100萬元、遺產稅100萬元、贈與稅200萬元、租金收入300萬元、土地售價1,068萬7,400元、爭取上級補助834萬8,556元）、歲出2,603萬5,956元（經常門847萬5,599元、資本門1,756萬357元），本府（指被上訴人）依貴所提列協商內容並參酌相同計畫99年度預算編列及執行情形及『地方制度法』第40條第5項規定，對維持政府施政所必須之經費、法律規定應負擔之經費及上年度已確定數額之繼續經費部分予以審查。歲出部分，審查核定649萬3,269元，另原代表會（指上訴人）未刪減之不合理支出及超出共同性費用編列基準計104萬4,011元應予減列，結果詳如附件。㈡貴所歲入部分項目參照99年度收入實現數情形仍有高估情形，惟基於總預算編列應維持平衡之規定，歲入部分勉予核定544萬9,258元（649萬3,269元減除104萬4,011元，由公所就契稅、遺產稅、贈與稅及租金收入等報請協商額度內自行調整）。㈢經上述調整，貴所100年度歲入3億9,505萬4,258元，歲出3億9,105萬4,258元，歲入歲出餘數400萬元用於償還債務，與99年度預算（歲入歲出均為3億9,283萬6,000元）相當，惟因歲入部分項目參照99年度收入實現數情形仍有高估情形，且貴所99年度決算仍有歲計絀數約400萬元，因此仍請貴所應訂定預算執行開源節約措施，以確保100年度決算收支平衡，倘100年度決算歲入歲出餘數低於400萬元，則年度財政考核加重扣分。㈣除上述核列情形外，另重陽節敬老金242萬5,500元部分，建議以後年度應考量財政能力並避免預算產生收支差短情形下再予編列。」等語。上訴人不服，提起訴願遞經駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、被上訴人對於報請協商案件，如經協商無共識，而進入逕為決定階段，負有具體指摘上訴人違法內容之義務，並應說明如不作此變動預算之決定，不能解除下級地方自治團體之違法狀態，或施政將「窒礙難行」。被上訴人未為上述之具體指摘，違反行政程序法第43條規定及逾越地方制度法第40條第5項之文義。㈡、依預算法第22條第1項第2款規定，第二預備金於總預算中設定之，其數額視財政情況決定之。斗南鎮財政窮困，負債高達3億元以上，林內鄉89、90年度第二預備金經代表會刪減至1萬元，被上訴人逕為決定時，仍予維持，卻在未增加補助款情形下，將上訴人刪除之250萬元悉數恢復，顯違反上揭規定、行政自我拘束原則、平等原則及濫用裁量。㈢、依地方制度法第40條第4項、第5項之規定，斗南鎮公所係對特定項目經費報請協商，非整部預算，被上訴人自不得以逕為決定之方式，刪減未報請協商之其他部分。被上訴人以衡酌財政狀況及實際需要，本撙節開支原則，以經費最高編列標準打7折核定，刪減上訴人文康活動費17,792元，斗南鎮公所部分165,504元。另關於「40歲以上編制內公務人員2年1次健康檢查」項目，以「本項規定依規定由機關原有預算額度勻支辦理，不另列預算」為由，刪減上訴人部分10,500元，斗南鎮公所部分143,500元。惟被上訴人均未敘明係依何規定？處分不備理由。㈣、被上訴人將所恢復預算之項目，以「按99年度預算數及執行數從低扣除覆議後預算數核定」，或「按99年度預算數及執行數從低扣除覆議後預算數及動支預備金核定」為由，一律恢復至上年度執行數，而不考量上訴人意見及該預算編列所根據之事實等相關因素，牴觸內政部100年4月15日台內民字第1000078267號函釋（下稱內政部100年4月15日函釋），否定零基預算之基本原則，亦未具體指出其所恢復之金額，究係合於地方制度法第40條第5項之何項要件？有未考量法律構成要件及相關因素，構成裁量濫用之違法。㈤、各地方自治團體之財政狀況，本非一致，各年度財政狀況亦不盡相同，立法機關本即有審酌本年度之財政情況而為決定。上訴人基於地方自治之權限，經審議後議決調解委員會議出席費以100,000元為適當，被上訴人未考量法律構成要件及相關因素並具體說明理由，即回復至上一年度執行數之金額199,500元，構成處分不備理由及裁量濫用之違法。原處分所恢復之「資本支出計畫」計有「各項路面修復及新建工程經費146,823元」等項目，依據內政部91年3月20日台內民字第0910003184號函釋（下稱內政部91年函釋）意旨，因非為「維持政府施政所必須之經費」，故為違法。被上訴人路燈維護用材料費用、水銀鐵桿斷裂更換養護經費等「非新興經常支出計畫」，一律恢復至上年度執行數，而不考量法律構成要件，且未予說明即恢復至上年度執行數，構成處分不備理由及裁量濫用之違法等語，求為判決確認原處分違法。
三、被上訴人則以：㈠、地方制度法第40條第5項雖準用同條第4項規定，惟對於「窒礙難行」及「維持施政之必須」之認定暨應如何審查、審查數額、要件及範圍，未有明確規範。被上訴人僅能參照同法第40條第3項及第5項之規定及考量公所財政之情形，並依預算編列及執行之規定與經驗法則、審酌有無違反年度預算共同性費用編列基準等相關規定，作整體性縝密檢討後，予以逕為決定，屬上級自治監督機關行政裁量及適法性之監督，應屬適當。否則額度過低仍將導致窒礙難行之憾，恐有違地方制度法為使政務得以正常推動，賦予上級機關「逕為決定」之立法精神。㈡、斗南鎮公所報請被上訴人協商之預算經費項目，皆有敘明報請協商金額及其窒礙難行之原因理由，惟經被上訴人審查結果，將不符地方制度法第40條第5項規定維持施政所必須之預算經費，不予核列金額，並請斗南鎮公所依審查意見辦理。本協商案，斗南鎮總預算雖已完成審議，且必須由被上訴人逕為決定，惟大致仍未超過地方制度法第40條第3項所賦予斗南鎮公所之權限範圍，以維持公所政務得以正常推動，亦符合內政部100年4月15日函釋意旨。㈢、被上訴人參照地方制度法第40條第3項有關鄉（鎮、市）總預算未於期限完成審議時之預算執行科目及額度規定，協商案內屬新增計畫經費，請斗南鎮公所倘確有必要，於編列追加預算或提墊付案送代表會審議通過後執行，不予核列外，餘以相同計畫「99年度預算數與執行數從低數」作為核列恢復預算金額之基準，倘覆議後預算數等於或已超出「99年度預算數及執行數從低數」則不再增列，覆議後預算數若低於「99年度預算數及執行數從低數」，則以「99年度預算數及執行數從低數」扣除覆議後預算數核列。㈣、被上訴人根據雲林縣各鄉鎮市99年度第二預備金預算數平均占總預算數之比例約1.67％之事實，斗南鎮100年度預算案第二預備金編列300萬元，占被上訴人逕為決定後歲出總預算僅0.76％，遠低於全縣各鄉鎮市平均數，業已考量該鎮之財政困絀狀況，採從嚴從低予以決定，應屬維持政務正常推動所必須之合理額度。因此同意依報請協商數核定，且斗南鎮公所動支後於下年度仍必須提送動支第二預備金數額表送上訴人審查，被上訴人依法作成如數決定依法有據，並無違誤與不當。㈤、本件未報請協商之預算關於文康活動費等預算，被上訴人皆依預算共同性費用編列基準規定編列刪減，為適法性之審查。被上訴人基於總預算編列應維持平衡之規定，於核列斗南鎮100年度總預算歲出時亦應同額核列歲入，因被上訴人既已依斗南鎮公所提報窒礙難行協商項目核定所需經費，歲入預算亦應同額核定。惟因該鎮100年度歲入預算部分項目參照99年度收入實現數仍有高估情形，為降低歲入虛列額度，因此就總預算歲出編列有違預算共同性費用編列基準及相關規定之上述7項目予以減列或刪除，計1,044,011元，係屬適法性審查監督，並無違誤等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、依被上訴人辦理斗南鎮100年度總預算部分預算協商第1次協商會議資料內容，對照斗南鎮公所報請協商案一覽表對每預算科目所附之理由說明，顯見斗南鎮公所係以上訴人覆議後之總預算案仍窒礙難行為由，報請被上訴人協商，被上訴人既為鄉鎮（市）之上級自治監督機關，自可依地方制度法第40條第5項之規定，就本件預算案「對維持政府施政所必須之經費、法律規定應負擔之經費及上年度已確定數額之繼續經費之刪除」是否已造成窒礙難行及是否有違法之處，予以審查。被上訴人於逕為決定前，為求周延，協商會議除邀請斗南鎮長、公所相關業務主管、上訴人主席、副主席、代表出席外，另凡涉及協商案內容之單位，均受邀與會審查及協商。是被上訴人除參考參與協商相關機關意見，並兼顧使斗南鎮公所政務得以正常推動原則下，對於公所提列協商案內容是否符合地方制度法第40條第5項規定，均予以適法性之審查。
被上訴人就斗南鎮公所報請協商之預算經費項目審查後，逕為決定之內容，並無濫用或逾越其法律所賦予之仲裁權限，亦能促使斗南鎮公所政務得以正常推動，且不違反內政部100年4月15日函釋意旨，自難謂被上訴人逕為系爭決定之處分逾越地方制度法第40條第5項之文義，且有濫用裁量之違法。㈡、因上訴人與斗南鎮公所間，對該鎮100年度總預算案歲出部分經費內容已無共識，意見兩極，所會和諧恐無法於短期內達成，則為因應政事臨時需要或緊急業務之計畫經費，如依規定須透過編列預算辦理，則由斗南鎮公所提墊付款案或追加減預算送上訴人審議，在此過渡期間或對上訴人已刪減之預算項目，極有可能遭上訴人擱置，致無法執行，難以維持政府政務推動。被上訴人決定恢復上訴人刪減第二預備金部分，係採從嚴從低之決定，已考量斗南鎮之財政困絀狀況，屬維持政務正常推動及年度施政需要所必須之合理額度，核屬被上訴人裁量權限之範圍，尚難指為違法。至上訴人所舉雲林縣林內鄉代表會刪減該鄉89及90年度第二預備金至1萬元之例，僅屬個案，自不能執此謂被上訴人違反行政自我拘束原則、平等原則及濫用裁量。被上訴人以「99年度預算數及執行數從低數」扣除覆議後預算數核列關於一般性消耗、維護經費及非屬新興之資本支出部分之經費，核與地方制度法第40條第3項及預算法第54條第2款規定立法意旨相符，亦符合內政部100年4月15日函釋意旨，未有違法或濫用裁量之情事。㈢、被上訴人係依斗南鎮公所報請協商而開啟協商、逕為決定之程序，為維持總預算之收支平衡，避免斗南鎮法定預算違反預算法第6條第3項規定，本於自治監督權責，就斗南鎮公所報請協商範圍以外，有違反共同性費用標準規定之各項經費，決定予以刪減，乃為求斗南鎮100年度總預算適法之必要作為，因現行法令並無縣政府協商範圍非以鄉（鎮、市）報請協商範圍為限之規定，尚難謂為違法之行為，此參行政院主計處100年7月25日處忠七字第1000004634號書函，亦採相同見解自明。被上訴人逕為刪減關於歲出預算文康活動費等部分，均係有違預算共同性費用編列基準之規定，包括應在規定最高標準內衡酌財政狀況本撙節原則編列（文康活動費）、超逾規定標準編列（車輛保險費等）、不應編列（訴訟費用）及重複編列（里長自治聯誼活動費）等情形，此有斗南鎮100年度總預算報請縣政府協商逾期未決逕為決定明細表-附表附原處分卷（第66頁）可資參照。雖「縣（市）鄉（鎮、市）預算共同性費用編列標準」主要係規範各機關就共同性質或類別之支出項目採一致之標準編列，並非屬強制性之法令，惟被上訴人本於適法性之監督權限，逕為系爭決定之裁量權，以使斗南鎮100年度總預算達到收支平衡之目的，在未違反相關預算法規規範情況下，尚屬合宜，難謂有違法之處。㈣、被上訴人為行使本件逕為決定之權限，取得本件斗南鎮100年度總預算案之相關資料，係為履行職權，自無不妥，其取得程序與管道，亦不影響原處分之適法性。本件係被上訴人就斗南鎮100年度總預算，依地方制度法第40條第4項及第5項之規定，逕為決定，是否屬行政程序法第102條不利益處分或負擔處分已有疑義。
況被上訴人已於100年1月27日召開被上訴人辦理斗南鎮100年度總預算部分預算協商第1次協商會議，上訴人亦派有代表參加，已有陳述意見之機會，有該會議紀錄附原處分卷可參（第61頁）。且斗南鎮公所報請協商之內容、該會議討論之內容及被上訴人為逕為決定之系爭處分所根據之事實，客觀上業已明白足以確認，自亦可不予上訴人陳述意見之機會，而逕為原處分等由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、查院查：
㈠、按「……鄉（鎮、市）公所對第37條第1款至第6款及第10款之議決案，如認為窒礙難行時，應於該議決案送達鄉（鎮、市）公所30日內，就窒礙難行部分敘明理由送請鄉（鎮、市）民代表會覆議。……。直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會對於直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所移送之覆議案，應於送達15日內作成決議。如為休會期間，應於7日內召集臨時會，並於開議3日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如有出席議員、代表3分之2維持原議決案，直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所應即接受該決議。但有第40條第5項或第43條第1項至第3項規定之情事者，不在此限。直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）預算案之覆議案，如原決議失效，直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會應就直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所原提案重行議決，並不得再為相同之決議，各該行政機關亦不得再提覆議。」「……縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案，縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所應於會計年度開始2個月前送達縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會。直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會應於會計年度開始1個月前審議完成，並於會計年度開始15日前由直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所發布之。直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會對於直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所所提預算案不得為增加支出之提議。直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案，如不能依第1項規定期限審議完成時，其預算之執行，依下列規定為之：1.收入部分暫依上年度標準及實際發生數，覈實收入。2.支出部分：（1）新興資本支出及新增科目，須俟本年度預算完成審議程序後始得動支。（2）前目以外之科目得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實動支。3.履行其他法定義務之收支。4.因應前3款收支調度需要之債務舉借，覈實辦理。直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案在年度開始後3個月內未完成審議，直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所得就原提總預算案未審議完成部分，報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商，於1個月內決定之；逾期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定之。直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案經覆議後，仍維持原決議，或依前條第5項重行議決時，如對歲入、歲出之議決違反相關法律、基於法律授權之法規規定或逾越權限，或對維持政府施政所必須之經費、法律規定應負擔之經費及上年度已確定數額之繼續經費之刪除已造成窒礙難行時，準用前項之規定。」地方制度法第39條第3項前段、第4項、第5項及第40條第1項後段至第5項分別定有明文。次按地方制度第40條第4項規定係為使直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）政務得以正常推動，故賦予行政院、內政部、縣政府就直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案審議產生爭議時處理之仲裁權，觀其立法理由甚明。準此，鄉（鎮、市）總預算案經覆議後，仍維持原決議，如對歲入、歲出之議決違反相關法律、基於法律授權之法規規定或逾越權限，或對維持政府施政所必須之經費（必要經費）、法律規定應負擔之經費（法定經費）及上年度已確定數額之繼續經費之刪除已造成窒礙難行時，鄉（鎮、市）公所得依地方制度法第40條第5項準用同條第4項之規定，報請縣政府協商。而縣政府邀集各有關機關協商，於1個月內決定之；逾期未決定者，由縣政府逕為決定之，此為地方制度法第40條第5項準用同條第4項規定之結果。
㈡、查上訴人議決斗南鎮100年度之總預算案，斗南鎮公所以窒礙難行為由，依地方制度法第39條之規定，提請上訴人覆議，上訴人依法召集臨時會，惟仍經出席代表3分之2維持原決議。斗南鎮公所遂就斗南鎮100年度總預算部分經費，依地方制度法第40條第5項準用同條第4項規定報請被上訴人協商。被上訴人乃於100年1月27日邀集上訴人、斗南鎮公所、被上訴人財政處、主計處及其他相關單位召開協商會議，因協商無共識而未成立，被上訴人參考參與協商相關機關意見，並兼顧使斗南鎮公所政務得以正常推動原則下，對於公所提列協商案內容是否符合地方制度法第40條第5項規定，均予以適法性之審查。至於斗南鎮公所報請被上訴人協商之預算經費項目，經被上訴人審查後，發現仍有部分新增項目及一般經常性業務、維護經費及路面破損維修等計畫經費覆議後預算數等於或已超出「99年度預算數與執行數從低數」等非屬維持施政所必須之預算經費範圍，不符地方制度法第40條第5項規定，乃不予核列金額，並請斗南鎮公所依審查意見「倘確有必要，請編列追加預算或提墊付案送代表會審議通過後執行」、「覆議後預算數等於99年度預算數及執行數從低數，不再增列」、「覆議後預算數已超出99年度預算數及執行數從低數，不再增列」辦理，原處分並無濫用或逾越法律所賦予之仲裁權限，亦能促使斗南鎮公所政務得以正常推動，且不違反內政部100年4月15日函釋意旨，業經原審敘明其證據取捨、認定事實及得心證之理由，並無違反證據法則，其認事用法並無違誤。原判決對上訴人在原審所為「原處分逾越地方制度法第40條第5項之文義，恢復第二預備金、就斗南鎮公所未報請協商之預算逕為刪減、其餘調解委員會議出席費、非新興經常支出計畫等有處分不備理由及裁量濫用之違法」等主張如何不足採，亦均有詳為論斷，因而認定原處分並無違法，乃判決駁回上訴人在原審之訴，並說明上訴人請求調查被上訴人係以何種方式取得斗南鎮100年度總預算書及取得依據，並無必要，尚無上訴人所指摘原判決有何適用法規不當、不備理由或理由矛盾之情形。上訴人猶執詞主張原判決有適用法規不當、判決不備理由或理由矛盾及違背證據法則云云，均無可採。
㈢、上訴人復以：「原判決未說明協商未成逾期不決定，被上訴人即可逕為決定之理由，且原判決一方面認為應予以審查，另一方面又認為協商未成逾期不決定，被上訴人即可逕為決定，究竟自治監督機關應否對地方制度法第40條第5項規定要件予以審查，亦或協商未成逾期不決定，被上訴人即可略過審查而逕為決定。」等語，主張原判決理由不備及判決理由矛盾云云。惟所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。而判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論。查原判決係以依被上訴人辦理斗南鎮100年度總預算部分預算協商第1次協商會議資料內容，對照斗南鎮公所報請協商案一覽表對每預算科目所附之理由說明，顯見斗南鎮公所係以上訴人覆議後之總預算案仍窒礙難行為由，報請被上訴人協商，被上訴人為鄉鎮（市）之上級自治監督機關，自可依地方制度法第40條第5項之規定，就本件預算案「對維持政府施政所必須之經費、法律規定應負擔之經費及上年度已確定數額之繼續經費之刪除」是否已造成窒礙難行及是否有違法之處，予以審查。被上訴人就斗南鎮公所報請協商之部分預算於逕為決定時，自應本於上級自治監督機關之權責，參照地方制度法第40條第3項及第5項之規定，並兼顧斗南鎮公所財政、經濟狀況及年度施政計畫之需要，同時考量預算編列及執行之規定與經驗法則、審酌有無違反年度預算共同性費用編列基準等相關規定，作整體性縝密檢討，以免發生預算額度過低而將導致政務窒礙難行之憾，致違反地方制度法為使政務得以正常推動，賦予上級機關「逕為決定」之立法精神，已詳細論斷斗南鎮公所以上訴人覆議後之總預算案仍窒礙難行為由，報請被上訴人協商，被上訴人可予以適法性之審查，經被上訴人邀集各有關機關協商後，逾期未決定時，由被上訴人逕為決定，經核尚無上訴人所指判決理由矛盾之違法情形可言。又原判決已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無上訴人所指判決理由不備情事。
㈣、再所謂準用，係指其性質相同者，得依照被準用之規定辦理而言，參酌則僅係參考斟酌，二者並不相同。原判決業已說明地方制度法第40條第5項雖準用同條第4項規定，惟對於「窒礙難行」及「維持政府施政所必須之經費」之認定暨應如何審查、審查數額、要件及範圍，未有明確規範。然縣政府因有上揭情形而逕為決定時，乃係本於法律賦予處理鄉（鎮、市）公所與鄉（鎮、市）民代表會預算審議爭議之仲裁權；固然，依據權力分立、相互制衡原則，縣政府對鄉（鎮、市）民代表會之預算決議應予以尊重，惟縣政府對所轄鄉（鎮、市）之地方自治事項，依法既有監督之權責，則其對於逕為決定內容自應兼顧鄉（鎮、市）之財政、經濟等狀況，並參酌同條第3項、第5項規定、預算編列之基本原則及報請協商之事由，本撙節開支原則而為裁量，俾使其鄉（鎮、市）政務得以正常推動。故上訴意旨主張地方制度法第40條第3項及第5項是截然不同之狀況，地方制度法第40條第5項並未規定得「準用同條第3項規定」，原判決認為得「參酌同條第3項規定」，有判決不備理由及判決不適用法令之違背法令云云，容有誤解參酌與準用之意義，委無可採。
㈤、復按「預算應設預備金，預備金分第一預備金及第二預備金2種︰1.第一預備金於公務機關單位預算中設定之，其數額不得超過經常支出總額百分之1。2.第二預備金於總預算中設定之，其數額視財政情況決定之。立法院審議刪除或刪減之預算項目及金額，不得動支預備金。但法定經費或經立法院同意者，不在此限。各機關動支預備金，其每筆數額超過5千萬元者，應先送立法院備查。但因緊急災害動支者，不在此限。」「地方政府預算，另以法律定之。前項法律未制定前，準用本法之規定。」預算法第22條及第96條分別定有明文。而預算之籌劃擬編，預算法第2章自第28條至第47條已有規定，明定各主管機關須遵照施政方針，擬定其所主管範圍內之施政計畫及事業計畫與歲入、歲出概算。是以，各年度施政所需之經費，應全數列入總預算案內，於年度執行中，若原列計畫費用因事實需要奉准修訂致原列經費不敷時、原列計畫費用因增加業務量致增加經費時、因應政事臨時需要必須增加計畫及經費時，得依預算法第70條之規定，動支第二預備金。原審認依預算法第22條之規定，第二預備金為法定經費，其數額視財政情況決定之；而該預備金主要目的係為因應政事臨時需要或緊急業務需要所設置。因上訴人與斗南鎮公所間，對該鎮100年度總預算案歲出部分經費內容已無共識，意見兩極，所會和諧恐無法於短期內達成，則為因應政事臨時需要或緊急業務之計畫經費，如依規定須透過編列預算辦理，則由斗南鎮公所提墊付款案或追加減預算送上訴人審議，在此過渡期間或對上訴人已刪減之預算項目，極有可能遭上訴人擱置，致無法執行，難以維持政府政務推動。故被上訴人根據雲林縣各鄉鎮市99年度第二預備金預算數平均占總預算數之比例約1.67％，而斗南鎮100年度預算案第二預備金原編列300萬元，僅占被上訴人逕為決定後歲出總預算0.76％，遠低於全縣各鄉鎮市平均數，業已考量斗南鎮之財政困絀狀況，屬維持政務正常推動及年度施政需要所必須之合理額度，而決定恢復上訴人刪減第二預備金之部分，係採從嚴從低之決定，屬被上訴人裁量權限之範圍，尚難指為違法，其認事用法，並無違誤，核無判決不適用法規之情事。從而，上訴人主張原判決略而不提內政部91年函釋將第二預備金排除「在維持政府施政所修須之經費」，認第二預備金主要目的係為因應緊急業務需要所設置，於法無據，有判決不適用法規之違背法令云云，尚非可採。
㈥、又「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。」司法院釋字第211號解釋闡明在案，可知，所謂平等原則係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的為合理之不同處置。而所謂行政自我拘束原則，係指行政機關於作成行政處分時，對於相同或具有同一性之事件，如無正當理由，應受其行政先例或行政慣例之拘束，而為處理，否則即違平等原則而構成違法。原判決就上訴人所舉雲林縣林內鄉代表會刪減該鄉89及90年度第二預備金至1萬元之例，僅屬個案，不能援引據為被上訴人違反行政自我拘束原則、平等原則等情，已論述交代甚詳，而各個鄉鎮之財政狀況及預算不盡相同，自應斟酌實際具體情形為合理之處置，是上訴人主張原審未予職權調查即認定為個案，有違行政訴訟法第125條第1項之規定云云，亦無可取。
㈦、上訴人猶主張原判決以參與協商即係陳述意見，論理矛盾，原處分恢復預算之項目一律恢復至上年度執行數，未考量零基預算原則等相關因素，牴觸內政部100年4月15日函釋，斗南鎮公所未報請被上訴人協商部分，被上訴人逕予刪減，缺乏法律依據，原判決未說明理由及刪減之必要性，顯有不適用法規及理由矛盾之違法云云，無非係上訴人重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決理由不備、理由矛盾及判決適用法規不當，殊無足採。綜上所述，上訴論旨猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 6 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 12 月 6 日
書記官 王 史 民