最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第1047號上 訴 人 洄瀾客棧股份有限公司代 表 人 溫正看訴訟代理人 谷湘儀 律師
陳瀅竹 律師被 上訴 人 花蓮縣政府代 表 人 傅崑萁輔助參加人 內政部代 表 人 李鴻源上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國101年7月17日臺北高等行政法院99年度訴字第706號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、依區域計畫法之授權訂定之「臺灣東部區域計畫」業於民國73年7月4日由輔助參加人核定，其內已載明「本區域有關保護區應依據行政院核定之『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』內容進行各項保護措施」，又「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」之「花蓮溪口附近自然保護區」，已明定其範圍為「海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區」，而花蓮縣○○鄉○○段○○號土地（下稱系爭土地）即位於前述「花蓮溪口附近自然保護區」內，依臺灣東部區域計畫、臺灣沿海地區自然環境保護計畫及輔助參加人74年9月23日臺（74）內地字第342191號函（下稱74年9月23日函）訂定「配合『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，系爭土地之使用地類別應編定為「生態保護用地」，惟花蓮縣花蓮地政事務所（下稱花蓮地政事務所）於74年辦理非都市土地使用編定時，誤將之編定為風景區丙種建築用地（部分水利用地），92年間配合河川管理機關辦理使用分區調整為風景區丙種建築用地（部分位於河川區丙種建築用地）。嗣於97年間因系爭土地申請建造執照，被上訴人發現上開編定與輔助參加人74年9月23日函訂定「配合『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」及「臺灣東部區域計畫第1次通盤檢討」核定內容不符。花蓮地政事務所遂以98年1月15日花地所用字第0970017565號函向被上訴人申辦更正編定系爭土地為風景區生態保護用地，被上訴人以98年4月8日府地用字第0980037611號函（下稱98年4月8日函）同意辦理更正編定為「生態保護用地」。被上訴人並以非都市土地使用編定結果通知書通知上訴人。上訴人於98年5月18日提出異議書請求回復原用地編定為丙種建築用地，被上訴人乃以98年6月3日府地用字第0980081570號函（下稱98年6月3日函）復更正編定恢復為「生態保護用地」並無違法不當等語（下稱原處分），上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起本件行政訴訟後，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）依職權命內政部輔助參加被上訴人之訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）先位之訴部分：⑴被上訴人係依據未經公告之自然保護區範圍圖將系爭土地編定為生態保護用地並做成原處分，其認定依據及編定過程顯與區域計畫法及其施行細則之規範意旨相違，應予撤銷。⑵輔助參加人委由國立臺灣大學地理系繪製之「自然保護區範圍圖」不僅未經公告，且與「沿海自然保護計畫」所公告之內容亦不相符；被上訴人及輔助參加人依該等未經公告之資料及比例尺小於1/5000之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」之附圖即遽以認定系爭土地位於自然保護區而屬限制發展地區，顯有重大瑕疵，原處分應予撤銷。⑶被上訴人74年1月21日府建觀字第6348號文字所公告自然保護區之範圍事實上並未包含系爭土地，輔助參加人亦已自承該文字敘述並不清楚，至多僅能說明系爭土地位於「一般保護區」，故被上訴人及輔助參加人以該文字敘述範圍據以認定系爭土地位於「自然保護區」，顯有違誤。⑷縱不論系爭土地是否位於自然保護區，系爭土地從來之使用均為建地，且自74年以來亦維持「丙種建築用地」之編定與土地登記公告，上訴人既係信賴系爭土地公告登記及原使用編定之善意第三人，且無信賴不值得保護之情形，被上訴人將系爭土地更正編定為生態保護用地之行為顯有違信賴保護原則。⑸系爭土地並非「新登記」之土地，其自35年即編定為建地目，後亦編定為「丙種建築用地」，故不論其是否位於自然保護區，均不應編定為生態保護用地，以符合輔助參加人76年8月14日台（76）內地字第527682號函釋（下稱76年8月14日函）及「限制發展地區救助、回饋、補償、處理原則」第3條第2項保護人民既有權益之意旨。⑹縱不論系爭土地是否位於自然保護區，於我國立法機關尚未就沿海地區設立「自然保護區」乙節，制定任何相關法律前，被上訴人徒依「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」認定「自然保護區」之範圍，顯於法無據，已違反法律保留原則。⑺系爭土地本應編定為「丙種建築用地」，其於過去二十幾年來亦係維持此項編定及實際上之建地使用。被上訴人如欲變更其使用，即應依「變更編定」之法定程序，而非逕為「更正編定」，原處分顯有違誤，應予撤銷。⑻原處分攸關上訴人財產權之限制，且系爭土地是否果位於自然保護區實存有諸多不明與爭議，故被上訴人於作成原處分前，依法自應詳查並給予上訴人陳述意見之機會。詎上訴人係於原處分作成後始獲悉更正編定通知書，自被上訴人更正編定之行政過程亦可顯見其粗糙與草率，原處分顯有重大瑕疵，依法應予以撤銷。⑼被上訴人就不屬於自然保護區範圍之系爭土地更正編定為生態保護用地，卻放任屬於自然保護區範圍之69地號等多筆土地另作他用或受濫墾濫伐，顯見其「花東沿海保護區計畫」之認定及實施標準不一，原處分顯然違反平等原則。⑽上訴人提起本件行政訴訟，並於同一程序中，依行政訴訟法第7條之規定合併請求被上訴人為財產上之給付，其請求之依據無論係行政程序法第120條信賴利益之補償、國家賠償法第2條第2項均係基於「系爭更正編定為生態保護用地之處分是否違法、是否應予撤銷；原編定為丙種建築用地之授予利益行政處分是否有錯誤、是否應予維持」等同一原因事實所為之附帶請求，依法應無不合。（二）備位之訴部分：⑴系爭土地於74年11月間經被上訴人編定為「風景區、丙種建築用地」，係行政機關於土地使用管制下授予系爭土地之土地所有權人得對該筆土地為建築使用之權利或法律上利益，故該編定處分之性質應屬「授與利益之行政處分」。⑵本件上訴人已具備信賴基礎、信賴表現，且信賴無不值得保護之情形，上訴人之信賴利益並大於被上訴人所宣稱之公益，是本案自有行政程序法第120條之適用。倘原審法院審理結果認為原處分違法，被上訴人撤銷原編定而將系爭土地更正編定為「生態保護用地」之處分無違誤者，則依行政程序法第120條之規定，被上訴人就上訴人因信賴原編定處分致遭受之財產上損失，應給予合理之補償等語，求為判決⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分（含被上訴人98年4月8日函及98年6月3日函）均撤銷。⑵被上訴人應給付上訴人49,840,829元及自行政訴訟追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。⒉備位聲明：被上訴人應給付上訴人49,840,829元及自行政訴訟追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。
三、被上訴人則以：（一）先位之訴部分：⑴上訴人主張被上訴人對於所提出之自然保護區範圍從未依法公布，查被上訴人公報74年春字第7期，其內明顯載有本件花東沿海保護區範圍，然登載公報即屬被上訴人公告之內容，其公告時亦有附圖。基此，上訴人主張被上訴人機關未依法公布，且所述文字描述模糊，與實情不符，蓋該描述花蓮溪口附近之保護區範圍，不獨有文字描述，尚有附圖可參，全省各縣市公告內容均依該計畫內容加以公告，難認被上訴人有何違失之處。⑵被上訴人依法公告後，輔助參加人再於74年9月23日發函臺灣省政府（副知被上訴人），要求依據「非都市土地使用分區編定補充規定」辦理，將自然保護區內之土地應編定為「生態保護用地」並以輔助參加人74年10月23日台內營字第351173號函檢送自然保護區範圍圖。花蓮地政事務所接獲該函後，即以花蓮地政事務所68年2月30日複製之底圖，與國立臺灣大學所繪製之「花蓮溪口自然保護區」進行套繪，系爭土地確實坐落自然保護區之範圍內，並依據「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）之規定，製作比例尺不小於1/5000（為1/4800）之使用分區編定圖，此有花蓮縣○○鄉○○段非都市土地使用分區編定圖可證。上訴人主張輔助參加人制定之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所檢附之附圖與作業須知之規定不符乙節，容有誤解。⑶系爭土地編定為「生態保護用地」，除因係依據行政院所核定之「臺灣省沿海地區自然環境保護計畫」外，另基於「臺灣東部區域計畫」（第1次通盤檢討），已將系爭土地納入「限制發展地區」之「生態保護地區」，並依該計畫之規定，應編定為「生態保護用地」。而依據區域計畫法所頒布之區域計畫，乃屬具有法律授權之法規命令之性質，被上訴人將之更正編定為「生態保護用地」，自無任何違反法律保留之嫌。⑷依據區域計畫法所頒布之區域計畫，乃屬具有法律授權之法規命令之性質，且經合法公告，自有對外法效力，故上訴人不應僅主張「信賴一部分之法令規定」而主張有信賴保護之情形。⑸據輔助參加人所稱輔助參加人76年8月14日函之適用係指「73年以前完成編定」之情形下才有適用，本件花蓮縣係在73年行政院核定自然保護區計畫後才進行「使用地類別之編定」，即無該函釋之適用。⑹上訴人以訴○○○鄉○○段○○○號國有土地，使用地類別仍為「特定目的事業用地」，而未更正編定為「生態保護用地」，認有違反平等原則。惟被上訴人於98年6月5日邀集相關單位現場實地勘查，該土地係軍方為海巡需要撥用，屬經中央主管機關核准興辦之公共設施、公用設備，且現況亦仍供作海巡需要使用。⑺被上訴人98年4月8日函同意花蓮地政事務所辦理更正編定為「風景區生態保護用地」，係因行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，縱未予上訴人陳述之機會，並無不當。⑻本件上訴人起訴主張之事實係系爭土地於98年4月間，由被上訴人所屬花蓮地政事務所更正編定為「生態保護用地」之行政處分違法；與上訴人主張國家賠償之事實，為74年間被上訴人就系爭土地之編定為錯誤，事實並不同一，無法節省勞費，依行政訴訟法第7條規定應不可合併提起。（二）備位之訴部分：依據行政程序法第120條請求被上訴人補償，惟查被上訴人始終並無對於上訴人為授與利益之行政處分，而74年11月間將系爭土地編定為「風景區丙種建築用地」亦非授與利益之行政處分，是上訴人據此請求補償自無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人先位及備位之訴。
四、輔助參加人之陳述：（一）系爭土地位於風景區內，可編為丙種建築用地，惟因其位於「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」之自然保護區，一開始即應編為生態保護用地，不能因其有建築物即編定為丙種建築用地。（二）輔助參加人76年8月14日函考量各縣市編定時間之前後及行政院73年核定之自然保護計畫，其適用該函釋應於73年之前完成編定者。本件花蓮縣係73年行政院核定自然保護計畫後才完成編定，74年始編定丙種建築用地，無該函釋之適用。（三）「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」係一行政計畫，應靠各項法律來執行，當初原欲訂立專法即海岸法，惟立法程序未完成，行政院核定「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」已有配合措施，運用各項法律工具進行管理，都市計畫法及區域計畫法亦為工具之一，故地方政府依據臺灣東部區域計畫進行作業，係於法有據。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）先位之訴部分：⑴「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」附圖，其比例尺在5萬至10萬之間，上訴人雖主張該圖比例尺違反作業須知第11點、第12點比例尺不得小於之1/5,000之規定，不得作為認定系爭土地係位於自然保護區範圍之依據云云。惟查該作業須知第11點、第12點係規定「非都市土地使用分區圖」、「土地使用編定圖」之比例尺不得小於1/5,000，並非規定凡比例尺小於1/5,000之圖說即不得作為土地使用分區、土地使用編定之參考，是上訴人主張，應屬誤會。⑵被上訴人公報74年春字第7期花蓮溪口附近自然保護區範圍之文字描述，核與「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」中之關於花蓮溪口附近自然保護區範圍之文字描述相同，並無不一致之情形。且該公報既已記載公告內容並有圖，尚難認關於自然保護區之範圍未經公告。⑶輔助參加人74年9月23日函及作業須知係輔助參加人本於其掌理非都市土地分區管制之職權，所作細節性、技術性之規定，並未逾越母法之限度及目的，亦未限制人民權利或增加人民法律所無之義務，與法律保留原則無違，自得援用。⑷系爭土地於74年11月15日初次為使用地類別編定時，雖經編定為「丙種建築用地」，然經上訴人委請之建築師提出標示座標之基地位置圖，由內政部營建署市鄉規劃局協助詳查套繪結果，系爭土地坐落位置，係屬「臺灣東部區域計畫」中所引用之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」花東沿海保護區計畫劃定之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，而依輔助參加人74年9月23日函訂定「配合『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，其使用地類別於74年編定時即應編定為「生態保護區」，被上訴人於74年11月15日編定使用地類別時，未依前開規定將系爭土地編定為「生態保護區」，而將之編定為「丙種建築用地」，實有錯誤。故系爭土地屬自然保護區而應編定為生態保護用地，而臺灣東部區域計畫法、臺灣東部區域計畫法（第1次通盤檢討）又係依據區域計畫法所頒布之區域計畫，乃經法律授權，被上訴人將系爭土地更正編定為「生態保護用地」，並未違反法律保留原則。⑸上訴人主張軍方於自然保護區內大規模整地開挖、進行演習及中華紙漿廠長期排放廢水污染，已破壞原有地形地貌，縱令屬實，因或係基於國防軍事安全所必要，或係屬違反管制規定之破壞行為本應加以制止，要均不得執此即認花蓮溪口生態保護區已無劃設之必要。而維持原錯誤編定而容許人民在花蓮溪口生態保護區土地為建造旅館行為，明顯違背國土保安、海岸維護、景觀保育等重大公共利益，顯見被上訴人更正編定為生態保護用地，所欲維護之公益明顯大於上訴人因信賴所得之私利。是以被上訴人將系爭土地更正編定為「生態保護用地」，尚不能認有違反信賴保護原則之情事。⑹上訴人另主張被上訴人放○○○鄉○○段○○○號土地另作他用或受濫墾濫伐，違反平等原則，惟軍方為海巡任務需要，奉行政院87年8月11日院臺財產接第00000000號函核准撥用該地，被上訴人嗣於98年6月5日邀集相關單位現場實地勘查，現況確實作為海巡哨所使用，故前述69地號國有土地，係依法無庸更正編定為生態保護用地，上訴人主張容屬誤會。⑺被上訴人以原處分同意所屬花蓮地政事務所辦理更正編定為「風景區生態保護用地」，因行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，自得不予陳述意見之機會。⑻依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。經查上訴人主張原處分違法而請求撤銷原處分為無理由，已如前述，則其附帶請求國家賠償49,840,829元及利息即失所附麗，應併予駁回。（二）備位之訴部分：本件被上訴人於74年11月15日公告將系爭土地編定為丙種建築用地，於92年公告將系爭土地部分調整為河川區水利用地時，其他部分仍維持原「丙種建築用地」之編定，然該編定「丙種建築用地」之處分，並非授益行政處分，上訴人自不得就其信賴該處分所受損失，向被上訴人請求補償。上訴人備位訴訟請求被上訴人依行政程序法第120條第1項規定予以補償，即屬無據，應予駁回。其遲延利息之請求，亦失所附麗，應併予駁回。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴意旨再論斷如下：(一)按「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」、「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」、「區域計畫之主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」、「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮○○○○街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」、「（第1項）區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。（第2項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」、「直轄市或縣（市）政府依第15條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果，應通知土地所有權人。」、「非都市土地得劃定為左列各種使用區：……（第7款）七、風景區：為維護自然景觀，改善國民康樂遊憩環境，依有關法令，會同有關機關劃定者。……（第9款）九○○○區○○○○○道、確保河防安全及水流宣洩，依水利法等有關法令，會同有關機關劃定者。……」、「直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：……」區域計畫法第
1條、第3條、第4條第1項、第11條、第15條、第16條第1項、同法施行細則第13條第7款、第9款及第15條分別定有明文。
本件原審法院本於職權調查證據後，認定依輔助參加人74年9月23日臺（74）內地字第342191號函訂定「配合『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，其使用地類別於74年編定時即應編定為「生態保護區」，被上訴人於74年11月15日編定使用地類別時，未依前開規定將系爭土地編定為「生態保護區」，而將之編定為「丙種建築用地」，實有錯誤；而86年臺灣東部區域計畫第1次通盤檢討仍將花蓮溪口附近劃設為自然保護區，明文為應編定「生態保護用地」，其範圍並未改變，並註明「已經內政部公告範圍及管制內容」，是被上訴人於92年公告將系爭土地部分調整為河川區、水利用地時，其他部分仍維持原「丙種建築用地」之編定，亦有錯誤。而依原處分作成時作業須知第10點、第18點土地使用編定之更正登記係指土地使用編定登記後，因原編定有錯誤或遺漏等情事，予以更正使之正確、完整而言，而變更使用編定登記則謂土地使用編定後，用地已依法核准變更，而將原有之使用編定為變更登記，此觀就使用地編定之變更、更正分別有不同規定即明。本件系爭土地於74年11月15日初次編定時即應編定為「生態保護用地」，原編定為「丙種建築用地」核屬錯誤，⒌被上訴人依職權將系爭土地更正編定為「生態保護用地」，自屬合法。又被上訴人於74年間將系爭土地編定為丙種建築用地之處分，並非授益處分，嗣被上訴人因編定錯誤而更正編定，尚不生應適用行政程序法第117條第2款規定之問題。再者，維持原錯誤編定而容許人民在花蓮溪口生態保護區土地為建造旅館行為，明顯違背國土保安、海岸維護、景觀保育等重大公共利益，嚴重影響國土永續經營，顯見被上訴人更正編定為生態保護用地，所欲維護之公益明顯大於上訴人因信賴所得之私利。是以被上訴人將系爭土地更正編定為「生態保護用地」，尚無違正當程序亦難認有違反信賴保護原則、平等原則等情事。而該編定「丙種建築用地」之處分，並非授益行政處分，上訴人自不得就其信賴該處分所受損失，向被上訴人請求補償。另說明提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7條固有明文規定。而該條所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。故依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。上訴人主張原處分違法而請求撤銷原處分為無理由，已如前述，則其附帶請求國家賠償49,840,829元及利息即失所附麗，乃將此部分之訴併予駁回，經核尚無違誤。(二)如前所述，被上訴人為前開編定更正既屬合法，系爭土地即應依區域計畫公告實施後之編定分區管制申請開發使用，上訴人可否另為低密度開發使用「原為丙種建築用地」之系爭土地，尚與信賴利益無涉，則上訴人主張原判決誤將上訴人之信賴利益扭曲為「建造旅館」之私利，無視於上訴人亦得為低密度開發使用而無害於公益，遽認上訴人之信賴信益不值得保護，有事實不憑證據及判決理由不備之違背法令云云，自屬無據。(三)次按行政程序法第102條雖規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」惟同法第103條另規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……（第5款）
五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」。本件原審法院以：依沿海自然保護區主管機關營建署97年4月11日營署綜字第0972906196號函查告及被上訴人套疊地籍圖於74年11月1日74府建觀字第90105號函附營建署委託國立臺灣大學地理學系繪製自然保護區範圍圖所示，系爭土地客觀上係位於「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，原使用地類別編定為「丙種建築用地」，顯與「臺灣東部區域計畫」、「配合『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」及「臺灣東部區域計畫（第1次通盤檢討）」核定內容不符。從而，被上訴人以原處分同意所屬花蓮地政事務所辦理更正編定為「風景區生態保護用地」，因行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認為由，認定依上開規定，被上訴人不予上訴人陳述意見之機會，並未違法，業已在理由欄說明甚詳。上訴人仍主張在行政程序中給予相對人陳述之機會，課予行政機關說明之義務，其目的在於保障相對人之基本程序權利，以及防止行政機關之專斷，被上訴人作成更正編定系爭土地為生態保護用地之處分，有無違反誠實信用原則，未予上訴人陳述意見之機會，以釐清上訴人是否有信賴保護利益，原判決遽採被上訴人之片面說詞，而未說明理由，有判決理由不備之違法云云，亦乏論據。(四)又被上訴人將系爭土地編定為生態保護用用地，尚與上訴人所舉之法律保留原則、法律明確性原則及法律正當程序無違，原據原判決闡述綦詳，而卷查「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」係行政院73年2月23日臺73交字第2606號函核定，而輔助參加人於73年7月4日核定臺灣東部區域計畫並由原臺灣省政府於73年7月23日公告，又為配合「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」之執行，輔助參加人以74年9月23日臺（74）內地字第342191號函訂定：
「配合『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，而被上訴人係於74年11月15日公告非都市土地使用分區編定實施管制，亦即於行政院核定臺灣沿海地區自然環境保護計畫後，始辦理非都市土地使用編定，則系爭土地使用類別自始即應編定為「生態保護用地」，被上訴人同意所屬花蓮地政事務所辦理系爭土地更正編定為「風景區生態保護用地」自無不合。而依據區域計畫法所頒布之區域計畫，乃屬具有法律授權之法規命令之性質，自無任何違反法律保留之嫌。則上訴人主張被上訴人依據未獲法律授權之自然保護區範圍圖將系爭土地編定為生態保護用地，卻放任同屬自然保護區內之其他土地另作他用或濫墾濫伐，顯見「花東沿海保護區計畫」之認定及實施標準不一，違反法律授權原則、平等原則，並逾越裁量權限，而有判決理由不備之違法云云，亦無可採。(五)再查，事實審審判長行使闡明權之目的在於使當事人得為事實上及法律上為適當完全之辯論，如當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之，此觀諸行政訴訟法第125條之規定自明。是以當事人原應自行決定如何選擇訴訟種類或聲明，只要陳述明確，達於可辯論之狀態即可，非謂經審判長之闡明後，即當然可獲勝訴之判決。本件上訴人於原審之先位聲明為「訴願決定及原處分均撤銷。」備位聲明則為「被告(被上訴人)應給付原告(上訴人)49,840,829元及自行政訴訟追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。」原審審判長請上訴人之複代理人說明備位聲明請求權之依據，複代理人答以「請求權基礎為行政程序法第120條及國家賠償法第2條第2項」，原審審判長繼而闡明「補償與賠償之法律關係不同，撤銷原處分後請求之國家賠償係附帶訴訟，如未撤銷即無違法，何來賠償？故原告先位聲明提起撤銷訴訟，如附帶請求國家賠償，依現行實務見解應連到行政訴訟法第7條規定，備位聲明再依行政程序法第120條規定請求補償。」上訴人於原審之複代理人遂更正先位聲明為「訴願決定及原處分均撤銷。被告應給付原告49,840,829元及自行政訴訟追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。」備位聲明同前，有原審言詞辯論筆錄可憑。則原審審判長已善盡闡明之義務，上訴人於原審之複代理人為律師，具有法律專業知識，如不同意原審審判長之見解，自無庸變更訴之聲明。乃上訴人竟稱最初之備位聲明所植基之請求權基礎，其成立與否或有互斥，然僅須成立其一，上訴人於原處分未遭撤銷時所受之損害，即可獲補償，並質疑原審就上訴人訴之聲明及請求權基礎排列順序未予查察，逕將備位聲明中國家賠償請求之部分移動至先位聲明中加以判斷，對行政訴訟法第7條之規定有所曲解，致使上訴人失去就該國家賠償部分之主張獲得完整審理之程序利益，而有不適用行政訴訟法第125條第2項之判決違背法令等語。惟原處分並未違法，有如前述，無論上訴人之國家賠償請求係與撤銷訴訟分別提起，或附帶提起合併請求，其結論並無不同，上開主張亦不足採。(六)末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。原判決認上訴人於法並無不合，以及上訴人之主張何以不足採等事項，業詳予以論述，所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人徒執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 12 月 13 日
書記官 王 福 瀛