最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第1061號上 訴 人 黃培喬
黃培宇黃培遠共 同訴訟代理人 駱怡雯律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國101年6月28日臺北高等行政法院100年度訴字第741號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之父黃焜和（於民國○○年○○月○○日死亡，黃焜和之配偶黃玉琴於○○年○○月○○日死亡）為國軍老舊眷村高雄縣鳳山市（99年12月25日改制後為高雄市鳳山區）○○三村（下稱○○三村）原眷戶。被上訴人以89年5月19日
(89) 祥祉字第057 28號令授權前國防部總政治作戰部（下稱政戰部）辦理國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）內原眷戶法定說明會公告作業，政戰部遂以90年7月24日(90)祥祉字第08591號公告召開高雄縣鳳山眷區改建基地改（遷）建認證說明會，並備具高雄縣鳳山眷區改建基地原眷戶改（遷）建第1階段（認證）說明書，自90年8月3日起至90年9月21日止共舉辦9場次說明會，分別由鳳山新村等17村（含○○三村）原眷戶及違占建戶參加。因○○三村原眷戶在90年8月15日第1階段說明會後法定期限內完成法院認證者未逾3/4以上，致該村未納為該基地改建作業之對象。嗣被上訴人依96年1月3日修正之眷改條例第22條規定及○○三村原眷戶之連署，於97年11月7日舉辦○○三村改（遷）建認證說明會，並備具改（遷）建認證說明書，說明原眷戶及違占建戶同意改建者，應於說明會後3個月內填具改（遷）建申請書（下稱改建申請書），並經法院認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改（遷）建；因該村72戶在說明會後法定期限內完成法院認證者未逾2/3以上，被上訴人遂將該村列為不同意改建之眷村。嗣被上訴人依98年5月27日修正之眷改條例第22條規定及○○三村原眷戶之連署，於98年7月24日舉辦○○三村改（遷）建法定說明會，並備具改（遷）建認證說明書，說明原眷戶及違占建戶同意改建者，應於說明會後3個月內（即98年10月24日前）填具改建申請書，並經法院認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改（遷）建。○○三村原眷戶69戶及違占建戶1戶，依改建申請書格式完成法院認證者計49戶，其餘原眷戶20戶（含黃焜和）及違占建戶1戶則自行修改改建申請書，被上訴人所屬陸軍司令部（下稱陸軍司令部）以98年11月10日國陸政眷字第0980005921號呈報被上訴人，被上訴人因認黃焜和以自行修改之改建申請書參與改建，依辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷改注意事項）第伍之二點規定，應視為不同意改建之眷戶，而以98年12月3日國政眷服字第0980017285號函（下稱被上訴人98年12月3日函）對黃焜和註銷其配住○○三村之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益。上訴人黃培喬於99年7月間向被上訴人提出申請書，以其父黃焜和係○○三村原眷戶，被上訴人98年12月3日函對黃焜和註銷渠配住○○三村之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，然黃焜和於98年11月16日死亡，該函自屬無效；另其於98年12月間向所屬自治會提出權益承受申請表，經逐層核報被上訴人審查，惟被上訴人迄未作成決定等由，請被上訴人確認被上訴人98年12月3日函關於黃焜和部分之處分無效，並准由其承受黃焜和原眷戶權益。
案經被上訴人以99年8月27日國政眷服字第0990011711號函（下稱原處分）覆上訴人略以，黃焜和前以自行修改之改建申請書參與改建，依眷改注意事項第伍之二點規定，應視為不同意改建之眷戶，經被上訴人以98年12月3日函註銷其眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，惟依上訴人黃培喬申請書所示，黃焜和於98年11月16日死亡，故上開被上訴人98年12月3日函關於黃焜和部分之處分應屬無效；關於黃焜和因生前自行修改之改建申請書，視為不同意改建之眷戶之部分，被上訴人仍依眷改注意事項第伍之二點規定，註銷其原持有之眷舍居住憑證。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第741號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分（按，應係指關於註銷黃焜和原持有之眷舍居住憑證部分）。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)、依眷改條例第21條及同條例施行細則第19條第1項規定，
被上訴人於規劃眷村改建時，針對放棄購買改建住宅之原眷戶，除有無法事先計算、核發之事實上原因，致不能先行發給輔助購宅款之情形外，均應提供先行核發原眷戶輔助購宅款後，再令其自行搬遷之選項，始為合法。惟稽諸被上訴人98年7月24日○○三村改建認證說明書針對購置民間成屋輔助購宅款之領款方式，卻規劃原則分2期發給，且其規劃之領款方式，明白要求選擇放棄承購改建住宅之原眷戶必須先行搬遷，始得領得全部之輔助購宅款，並無先領取輔助購宅款再行搬遷之選項，違反上揭法令「先領款再搬遷」之意旨，對經濟弱勢者之保障欠週，更拂逆立法者欲藉上揭規定提高原眷戶參與改建意願之良法美意，實與增加母法所無之限制無異，亦限縮原眷戶表達意願之選擇自由。則以此內容強行要求原眷戶擇一選項之情況下，勢將導致部分原眷戶無適當選項可為勾選，以表達贊同改建之意願。又被上訴人所訂之眷改注意事項第伍之二點「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶」之規定，未經法律之授權，且未考量原眷戶所提送之改建申請書是否有實質變更眷改規劃內容，而將凡擴張、限制、變更被上訴人所頒之改（遷）建認證申請書格式或內容之情形，一律視為不同意改建之眷戶，違反眷改條例第22條第1項之立法意旨，並逾越母法規定之限度，係屬對人民之自由權利增加法律所無之限制。黃焜和因無法負擔被上訴人改建規劃之「高雄縣鳳山眷區改建基地第二階段（規劃草案）說明書」第7點及第8點所增加之生活費用及向銀行貸款用以支付房地價額，曾要求被上訴人就「原眷戶申請購置國內民間市場成屋」選項釋疑，惟未獲回復說明，遂提出自行修改之改建申請書，依法表達不同意改建之意旨，並於改建申請書第1項後段說明：「……如本次認證程序經國防部核定達該條法定人數，本人願意加入本次改建程序，並選擇如下改建意願選項」，此係行使眷改條例賦予原眷戶「同意權之行使」之公法上特殊效果，即開啟眷改規劃之施行程序，並無阻撓眷改程序之意圖與結果；況黃焜和向被上訴人申請「1次領取輔助購宅款」，與被上訴人於99年1月8日對選擇「原眷戶申請購置國內民間市場成屋」選項之同意改建眷戶賦予「1次申領」的選擇權一致。惟被上訴人逕認上訴人為不同意改建之眷戶，卻未依行政程序法第102條規定給與上訴人陳述意見之機會，即註銷其原眷戶權益與居住憑證。
(二)、○○三村歷經92年「改建認證程序」及97年「連署認證程
序」均未達法定改建門檻，即應依眷改條例第22條第1項規定列為不改建之眷村，不再辦理改建，是被上訴人於98年間所辦理之○○三村改建說明會程序，違反眷改條例第22條第2項規定。且被上訴人並未說明其認定○○三村符合眷改條例所定老舊眷村之證據、眷戶之戶數與人別、達法定人數之眷戶戶數提出連署與改建同意認證。○○三村眷戶戶數為72戶，原審法院99年度訴字第1346號判決亦同此記載，被上訴人於本件竟謂為69戶，有違禁反言原則。
連署人中葉大明並非莒光三村之原眷戶，應自連署人數中扣除，另比對連署名冊與改建申請書之簽名，有14戶之簽名筆跡不符，應自連署人數中扣除，扣除後之連署人數未達原眷戶1/2（36戶）之啟動改建機制之比例。被上訴人提出49份（植為48份）改建申請書中只有丁建、聶再發、袁昌炎、葉茂元及趙振輝5人於申請人欄位簽名，其他44份改建申請書上之認證因不具備法定要件而不生認證效力，自不得作為計算同意改建原眷戶人數之依據；聶再發及趙振輝於連署名冊與改建申請書之簽名筆跡不符，應予扣除；黃慧君及武蕭秀琴於本件改建進行認證期間均未居住於眷舍中，顯見被上訴人提出渠等之改建申請書非由渠等親簽，亦應扣除；駱明智及吳朱玉鳳均於98年7月30日提出不同意之改建申請書，自不得任令其反悔改變意願而列入同意改建之人數。上訴人未曾就○○三村相關認證之改建申請書向臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提出異議，是高雄地院101年度聲字第15號裁定、101年度抗字第64號裁定（下稱高雄地院異議事件裁定、異議抗告事件裁定）自與上訴人無涉。
(三)、眷改條例第22條第1項規定既經立法者以「得」定之，足
認其為裁量性規範，主管機關即有義務根據立法目的（授權裁量之目的）衡量個案情節，決定是否註銷不同意改建者之權益，尤其應考量是否有其他同等效益但侵害較小的手段。原處分未說明係基於何種考量而選擇直接註銷上訴人眷戶權益之最嚴重法律效果，顯將該規定視為羈束性規範，而構成怠為裁量或裁量濫用之違法，有違比例原則中之手段必要性原則。
(四)、主管機關與原眷戶成立配住眷舍之使用關係，該使用關係
之權利與義務雖將自原眷戶死亡而由原眷戶之繼承人承受，惟繼承人並不因此成為該私權證明文件之相對人，主管機關不得於私權證明文件之相對人死亡後，以繼承人為相對人發函註銷該證明文件。原處分之內容係註銷已死亡之黃焜和所持有之眷舍居住憑證，並以上訴人為原處分之相對人，原處分之行政客體顯以已死亡之黃焜和所持有之單純私權證明文件為對象，行政客體已然不適格，原處分並未送達於上訴人，亦違反行程序法第110條規定。又國軍眷舍居住憑證或公文書所表彰之眷舍居住權，並非單純具財產性質之權利，而係具有公法性質之權利，且具有一身專屬之性質，此由眷改條例第5條第l項規定原眷戶死亡後權益承受方式可證，被上訴人認上訴人應承受黃焜和所為不同意改建之法律效果，於法無據。另依本院100年度判字第1825號判決意旨可知，配偶係直接本於眷改條例之法律規定而承受原眷戶權益之身分地位，且為一身專屬，既非繼受而來，是否須繼受原眷戶權利之瑕疵，亦應依據所由創設之公法規定觀之等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分（按，應係指關於註銷黃焜和原持有之眷舍居住憑證部分）。
三、被上訴人答辯略以：
(一)、依眷改條例第1條所揭示之立法意旨，是否為老舊眷村應
以各該眷村所占用土地之房屋整體以觀，而非以眷村內各房屋獨立判斷，否則勢將無法整體規劃以提高土地使用效益，亦無法協助地方政府取得公共設施。○○三村於57年間興建完成，屬於眷改條例第3條第1項第1款所定之老舊眷村，加以鳳山地區近年來高度開發，亟須土地參與整體規劃、美化市容，被上訴人以○○三村為眷改條例所規範改建之老舊眷村，進行改建程序，自屬適法。司法院釋字第485號解釋並未宣告眷改條例第3條第1項規定違憲，故於立法機關修法前，該規定仍屬有效之法律，行政機關及司法機關均應受其拘束，並據以依法行政及依法審判。
(二)、○○三村雖歷經92年之「改建認證程序」及97年之「連署
認證程序」，皆因未達當時法定同意改建之原眷戶比例，而被列為不改建眷村，惟因98年5月27日修正之眷改條例第22條第2項、第3項增訂重新連署啟動改建之機制，而得於修法後6個月內，經原眷戶1/2以上連署向被上訴人申請辦理改建說明會，重啟改建機制。故○○三村原眷戶李承山等47名以「高雄縣『○○三村』同意改建連署名冊」向被上訴人申請辦理改建說明會，且經統計該村原眷戶共69戶（扣除不含認證前已遭註銷之3戶），連署戶數已達1/2以上，被上訴人乃依上揭規定，於98年7月24日召開○○三村改建說明會，於法有據。
(三)、眷改條例第2條第1項、第20條第3項、第22條、同條例施
行細則第20條第1項及眷改注意事項第伍之二點規定均係辦理眷村業務細節性、技術性規定，前者為規範授權範圍事項之行政命令，後者為無悖於法律保留原則之行政規則，行政機關據以行政，司法應予尊重。
(四)、○○三村改建案依眷改條例第22條第3項規定，原眷戶應
於98年10月24日前表達同意或不同意改建之意思，故原眷戶縱曾為不同意改建之意思，但其只要在法定期限內，依據眷改條例第22條規定提出同意改建之書面，且該書面可清楚知悉原眷戶同意改建之最終真意，縱原眷戶對同意改建與否之意思曾有變更，亦不會導致眷改規劃內容不安定。是駱明智及吳朱玉鳳曾於98年7月30日表達不同意改建之意思，但被上訴人所留存之渠等所提出之經認證之改建申請書分別是98年9月5日及98年8月24日作成，且渠等嗣分別於98年9月5日及98年9月9日提出「今眷改認證以國防部頒『眷改認證申請書』為準」之書面，則渠等均係於法定期限作成，且相關書面文件已得知悉渠等之最終真意，對眷改規劃內容並無任何影響。
(五)、依眷改條例第8條、第14條第6款、第20條第1項、第21條
及同條例施行細則第19條規定，在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，被上訴人無從計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本、輔助購宅款數額。黃焜和於其檢送之改建申請書上明示不同意改建，並自行增列「加入本次改建程序之停止條件」，故被上訴人依其呈請法院公證人公證之改建申請書上「不同意改建」之文字及眷改注意事項第伍之二點規定，認定其為不同意改建之眷戶，於法並無不符，且該等事實至為明確，亦無適用行政程序法第102條規定之必要。
(六)、眷改條例第5條第1項所稱之原眷戶權益，係自眷改條例公
布生效之際即存在，且係由原眷戶一身專屬之權利，惟立法者基於照顧原眷戶之遺眷的政策目的，例外允許原眷戶之配偶及子女得承受該等公法上一身專屬之原眷戶權益，故原眷戶之配偶及子女並非僅單純受讓原眷戶有權向國家請求承購新建住宅或請求輔助購宅款之請求權，而係承受原眷戶與國家間之法律關係主體的地位，故對於原眷戶基於其與國家間法律關係主體地位所曾為之意思表示或決定，原眷戶之配偶或子女自應概括承受之。被上訴人以98年12月3日函註銷黃焜和眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，固因黃焜和死亡而未生註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之效果，惟上訴人申請承受黃焜和之原眷戶權益，即應繼受黃焜和為不同意改建眷戶之法律關係主體地位，故被上訴人依眷改條例第22條規定取得之註銷權自不受影響，從而被上訴人以黃焜和為不同意改建之眷戶，且業已死亡，以原處分註銷黃焜和眷舍居住憑證，於法亦屬有據。至本院100年度判字第1825號判決非但未否認原審法院99年度訴字第1235號判決中對於「原眷戶配偶及子女應承受原眷戶為不同意改建原眷戶之法律地位及法律效果」，反而具體承認被上訴人於原眷戶不同意改建所取得之註銷權，並不因其配偶或子女申請承受而受影響，其仍得向原眷戶權益之法定承受者為註銷原眷戶居住憑證之處分。
(七)、依被上訴人所留存之資料，○○三村原眷戶數原有72戶，
但其中劉國禎、張宗仰及孫謀3人之原眷戶居住憑證於認證前已遭註銷，故該村原眷戶數為69戶。
(八)、針對其他原眷戶改建申請書認證程序提出之異議案件，已
遭高雄地院異議事件裁定駁回，異議人不服，提起抗告後，仍遭高雄地院裁定駁回而告確定，因此，○○三村改建案中同意改建49份經認證之改建申請書，均確定具有真正之公證效力，並無上訴人所聲稱「經認證之申請書有違反公證法第101條第5項規定而不具備認證效力」之情，故○○三村改建之相關連署申請程序及書面同意改建程序，均符合98年5月12日修正之眷改條例第22條第2項、第3項規定，於法並無不符，相關改建程序並無任何違法情形等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決略以：
(一)、依眷改條例第1條所揭示之立法意旨，其目的非侷限於改
善軍眷之生活環境，尚包括「提高土地使用經濟效益、興建住宅照顧中低收入戶、協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」，故是否為老舊眷村應以各該眷村所占用土地之房屋整體以觀，而非以眷村內各房屋獨立判斷。○○三村於57年間興建完成，迄今已逾42年，惟其所在地鳳山地區近年來高度開發，亟須土地參與整體規劃、美化市容，被上訴人以莒光三村為眷改條例所規範改建之老舊眷村，進行改建程序，自屬適法。況司法院釋字第485號解釋並未宣示眷改條例第3條第1項規定違憲而立即失效或定期失效，其雖課予立法機關本諸立法裁量之權限，通盤檢討改進，惟於立法機關修法之前，該規定仍屬有效之法律，行政機關及司法機關均應受其拘束，並據以依法行政及依法審判。
(二)、98年5月27日修正之眷改條例第22條第2項、第3項增訂重
新連署啟動改建之機制，是○○三村雖歷經92年之「改建認證程序」及97年之「連署認證程序」，皆因未達當時法定同意改建之原眷戶比例，而被列為不改建眷村，惟因上開修法，而得於修法後6個月內，經原眷戶1/2以上連署，向被上訴人申請辦理改建說明會，重啟改建機制。又陸軍司令部於本件認證前，註銷孫謀、劉國楨及張宗仰3戶眷舍居住憑證，有該部98年6月24日國陸政眷字第098000321
5 號令、98年4月20日國陸政眷字第0980001982號函可稽，是被上訴人主張○○三村原眷戶為69戶，洵屬有據。且與本件案例事實相同之原審法院99年度訴字第1346號判決（上訴後為本院100年度判字第219號判決）及99年度訴字第1367號判決（上訴後為本院100年度判字第2105號判決），均載明○○三村原眷戶共69戶（扣除不含認證前已遭註銷之3戶）等詞，是被上訴人並未違反禁反言原則。另本件眷改案49份改建申請書之認證效力，除上訴人不爭執丁建、袁昌炎及葉茂元之改建申請書具認證效力外，其餘46份改建申請書之認證效力，均經有權為最後終局裁判之高雄地院於異議、抗告事件依非訟事件程序裁定確認有效在案，行政法院及其他行政機關自應受其拘束，不得為相反之認定，而上訴人否認王海生、聶再發、趙振輝、黃慧君、武蕭秀琴改建申請書之認證效力，亦非可採。且由眷改條例就連署程序並未規定如改建申請書必須經由公證人認證之程序以觀，足認此機制僅在確認連署人有參與改建之意思，非必由當事人親自於連署名冊簽名，即令當事人之親友經本人同意亦得代為簽名，而發生連署之效力。況除葉大明外之連署眷戶，由渠等於連署後有關改建申請書提出合法認證、領取輔助購宅款及搬遷補助費之舉止可知，不得僅以上訴人主觀上以肉眼比對連署名冊與改建申請書上之簽名未合，即得否認渠等連署名冊之效力。至於被上訴人雖未提出葉大明係眷戶之證明，惟扣除該戶後，連署名冊亦係經眷戶46戶所提出，已超過○○三村原眷戶69戶之半數甚多，是此連署程序亦難認有何違法。另依眷改條例第22條第3項、同條例施行細則第20條第1項及眷改注意事項第伍之二點規定，主管機關只要在書面通知眷戶之日起3個月期限內，收受眷戶經上開規定完成認證之改建申請書，即應將該眷戶列入同意改建之眷戶。駱明智及吳朱玉鳳2戶雖於98年7月30日出具不同意之改建申請書，但為渠等分別於本件眷改認證期間屆滿前之98年9月5日及98年8月24日出具同意之改建申請書及切結書所取代，而不再發生不同意之法令效果。縱本件眷改扣除駱明智及吳朱玉鳳2戶，同意改建之原眷戶（47戶）仍達原眷戶總數（69戶）比例2/3以上（68.12%），絲毫不影響本件眷改程序之合法性。
(三)、眷改條例第22條規定在規劃階段，改建之眷村原眷戶已達
2/3以上同意改建時，得將不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益註銷，此一手段有助於達成同條例第1條所揭示之立法目的，並無悖於比例原則，亦未逾越立法權形成自由之範圍，而與憲法平等原則無違。又眷改條例第21條及同條例施行細則第19條第1項規定之重點不在領取輔助購宅款之時間點，而在於給與原眷戶得選擇領取輔助購宅款方式參與改建，故主管機關依據眷改條例之立法目的，要求眷戶領取輔助購宅款同時應搬遷，與眷改條例第21條規定之意旨並無不合。是被上訴人98年7月24日○○三村改建認證說明書規劃原則分2期發給輔助購宅款，其中輔助購宅款半數已於搬遷前發給，以應原眷戶自購成屋之需要，其餘半數在搬遷同時給付，為執行眷改條例所必要，尚難謂有違眷改條例第21條及同條例施行細則第19條第1項規定之意旨。另眷改條例中原眷戶之同意與否，乃公法上賦予渠等對於主管機關之眷改規劃內容行使同意權之特殊效果（即開啟眷改規劃之實施程序），當然不能再就眷改規劃內容為附條件同意。倘以不同意改建為主要意見，再附以同意改建之原眷戶超過2/3時，始同意改建之條件，則計算是否同意改建百分比時，此種附條件之表示不算入同意票，通過門檻後，又計入同意改建之原眷戶，乃前後矛盾，亦對自始同意改建之原眷戶不公平，基此，對於同意改建與否附條件者，即屬不同意眷改規劃內容者，應認係不同意改建眷戶。故眷改注意事項第伍之二點規定與眷改條例第21條規定意旨，尚無不符。本件觀諸黃焜和所提出之自行修改之改建申請書內容，足見其已先明確表達「不同意改建」之意旨，雖其另再附加「如本次認證程序經國防部核定達該條法定人數，本人願意加入本次改建程序」，卻又選擇以1次領取輔助購宅款為條件，已實質變更眷改規劃內容，難認其屬同意改建之原眷戶。是被上訴人依其改建申請書之文字及眷改注意事項第伍之二點規定，認定黃焜和為不同意改建之原眷戶，於法並無不符，且該等事實至為明確，自無適用行政程序法第102條規定之必要。又被上訴人對於眷舍房地之管理及處理，本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。其基於管理權人地位，對於眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶輔助購宅款之計算，只要未與眷改條例牴觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範。況且，眷改條例所創設之原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷改配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是以被上訴人就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。核諸眷改注意事項既無悖離眷改條例之處，且係辦理老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，應予尊重。從而，被上訴人認黃焜和係眷改條例第22條第3項之不同意改建之眷戶，進而依同法條第1項逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，自無何怠為裁量、違反比例原則或無合理關聯可言。
(四)、眷改條例第5條第1項所稱之原眷戶權益，係自眷改條例公
布生效之際即存在，且係原眷戶一身專屬之權利，惟立法者基於照顧原眷戶之遺眷的政策目的，例外允許原眷戶之配偶及子女得承受該等公法上一身專屬之原眷戶權益，故原眷戶之配偶及子女並非僅單純受讓原眷戶有權向國家請求承購新建住宅或請求輔助購宅款之請求權，而係承受原眷戶與國家間之法律關係主體的地位，故對於原眷戶基於其與國家間法律關係主體地位所曾為之意思表示或決定，原眷戶之配偶或子女自應概括承受之。上訴人申請承受黃焜和之原眷戶權益，即應繼受黃焜和為不同意改建眷戶之法律關係主體地位，故被上訴人依眷改條例第22條規定取得之註銷權自不受影響；且承受者所承受之權益不得大於被承受者，此為各種法律領域之基本原理原則，殊無被承受者之瑕疵，承受者不予承受、承受者業已或即將被註銷之權益，得經承受者之承受行為而重行復活之理，從而，被上訴人以黃焜和為不同意改建之眷戶，且業已死亡，對上訴人註銷黃焜和眷舍居住憑證，於法亦屬有據。至於本院100年度判字第1825號判決非但未否認原審法院99年度訴字第1235號判決中對於「原眷戶配偶及子女應承受原眷戶為不同意改建原眷戶之法律地位及法律效果」，反而具體承認被上訴人於原眷戶不同意改建所取得之註銷權，並不因其配偶或子女申請承受而受影響，其仍得向原眷戶權益之法定承受者為註銷原眷戶居住憑證之處分。
(五)、綜上，上訴人主張均非可採，原處分認事用法尚無違誤，
訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、本院查：
(一)、按眷改條例第3條第2項規定：「本條例所稱原眷戶，係指
領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」同條例第5條第1項、第2項前段規定：「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」85年2月5日制定之同條例第20條規定：「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額69.3%為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價20%為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」同條例第21條規定：「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」98年5月27日修正之同條例第22條規定：「（第1項）規劃改建之眷村，其原眷戶有2/3以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。（第2項）原眷戶未逾2/3同意改建之眷村，應於本條例中華民國98年5月12日修正之條文施行後6個月內，經原眷戶1/2以上連署，向主管機關申請辦理改建說明會。未於期限內依規定連署提出申請之眷村，不辦理改建。（第3項）主管機關同意前項申請並辦理改建說明會，應以書面通知原眷戶，於3個月內，取得2/3以上之書面同意及完成認證，始得辦理改建；對於不同意改建之眷戶，依第1項規定辦理。但未於3個月內取得2/3以上同意或完成認證之眷村，不辦理改建。（第4項）經主管機關核定不辦理改建之眷村，依第11條第1項第6款規定辦理都市更新時，原眷戶應由實施者納入都市更新事業計畫辦理拆遷補償或安置，不得再依本條例之相關規定請領各項輔（補）助款。」次按同條例施行細則第19條規定：「（第1項）原眷戶依本條例第21條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。（第2項）前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。（第3項）原眷戶於規劃改建基地房屋建造完成後，自願領取輔助購宅款搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依決算後之房地總價計算之。（第4項）經主管機關輔導改建眷村內，原眷戶有3/4以上放棄承購依本條例改建之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1項興建之眷宅，完工決算後之房地總價計算之。（第5項）前項原眷戶領取輔助購宅款後，得依其意願購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1項興建之眷宅。
」同條例施行細則第20條第1項規定：「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」再按眷改注意事項第伍之二點規定：「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」經查，原判決業已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項均詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決違背法令之情事；爰就上訴意旨再為論斷。
(二)、由前揭眷改條例第5條第1項、第2項前段規定以觀，足見
原眷戶基於眷改條例所生之權益，於原眷戶死亡時，其權益之歸屬並不採用民法「當然繼承」法制，而係由法定可得（協議）承受權益者依上揭規定向主管機關申請承受權益並獲准後，始承受取得原眷戶權益。又此係在原眷戶權益之公法事務範疇內，依法令所為之解釋，應與其他領域之事項區別以觀，故原眷戶之配偶或子女人雖非「當然繼承」原眷戶基於眷改條例所生之權益，惟因配偶或子女有（協議）承受原眷戶權益之申請權，而惟應承受原眷戶死亡前因其法律行為所形成之不同意改建眷戶之法律效果。本件原眷戶黃焜和提出自行修改之改建申請書，被上訴人依前揭眷改注意事項第伍之二點規定，將黃焜和視為不同意改建之眷戶，而依前揭眷改條例第22條規定，以98年12月3日函對黃焜和註銷其配住莒光三村之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，惟黃焜和早於98年11月16日死亡，被上訴人乃於99年8月27日以原處分確認被上訴人98年12月3日函關於黃焜和部分之處分無效；另上訴人黃培喬雖於98年12月間向所屬自治會提出權益承受申請表，經逐層核報被上訴人審查，並於99年7月間再次請求被上訴人作成准許其承受黃焜和之原眷戶權益之處分，惟被上訴人迄未作成核准其承受黃焜和之原眷戶權益之處分，揆諸上揭規定及說明，其並未承受取得黃焜和之原眷戶權益。且被上訴人係基於黃焜和生前提出自行修改之改建申請書之事實，依前揭眷改注意事項第伍之二點規定，將黃焜和視為不同意改建之眷戶，而依前揭眷改條例第22條規定，以黃焜和原享有之原眷戶權益為處分標的，於99年8月27日以原處分對法定可得協議承受權益者即上訴人註銷黃焜和原持有之配住○○三村之眷舍居住憑證，並將該具有形成效力之原處分向黃焜和之繼承人即上訴人送達，合於民法上繼承人得繼受被繼承人之地位受領意思表示之法理，故原處分已合法送達而發生效力，自此黃焜和已非前揭眷改條例第3條第2項規定之原眷戶，亦無其原眷戶權益可供上訴人協議承受。又原判決係認上訴人黃培喬「申請承受」黃焜和之原眷戶權益，而非「已承受」取得黃焜和之原眷戶權益，故原判決雖謂「承受」或「繼受」等語，惟其真意應係指黃焜和之子女即上訴人因有協議承受原眷戶權益之申請權，而應承受或繼受原眷戶黃焜和死亡前因其法律行為所形成之不同意改建眷戶之法律效果，即將遭被上訴人依前揭眷改條例第22條規定註銷其原眷戶權益，而非指上訴人應承受或繼受原眷戶黃焜和之「權益可能被註銷」之事實狀態。是上訴意旨主張原判決既認上訴人黃培喬「已承受」黃焜和之原眷戶權益，卻又認上訴人「應承受」黃焜和為不同意改建之眷戶之法律關係主體地位，並據此論斷原處分以上訴人為相對人，註銷黃焜和之眷舍居住憑證，於法有據，除與本院100年度判字第1825號判決及101年度判字第84號判決意旨相牴觸外，亦有將「權益可能被註銷」之事實狀態錯認為該事實狀態本身構成權利或義務或任何法律關係，自難認原判決適法恰當。況且，眷改條例第22條有關註銷權規定本身是裁量性規範，而非羈束性規範，因此，原判決若認「權益可能被註銷」之事實狀態也是承受內容，顯與其提出「權益承受的內容是法律主體的地位」之標準不相符合。再者，行政法院在原眷戶與國家間的權利義務關係外，以解釋法令之方式創設新的權益承受內容，並對人民造成法律所無之限制，則不僅違法，亦違反法律保留原則云云，容有誤解，尚難採信。
(三)、再按司法院釋字第485號解釋理由書明載：「……上開條
例第3條第1項規定：『本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。』然眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。……」旨在揭示眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定。原判決除敘明○○三村於57年間興建完成，迄今已逾42年外，另敘明該村所在地鳳山地區近年來高度開發，亟須土地參與整體規劃、美化市容等情，顯見原審並非僅以該村興建完成之日期概括認定其為國軍老舊眷村，另審酌96年12月12日修正之眷改條例第1條所揭示之「加速更新國軍老舊眷村」及「提高土地使用經濟效益」之立法目的，依眷舍之實際狀況並配合鳳山地區更新之需要而為判決。是上訴意旨主張司法院釋字第485號解釋雖未宣告「僅以眷村興建完成之日期為概括之認定」作為國軍老舊眷村認定標準違憲，但已表達此粗糙之要件規定有牴觸憲法規範之疑慮，並提出立法改進方向，況單純以興建完成之日期為認定標準，亦有侵害眷戶財產權及牴觸平等原則（居住利用之實際條件不同、財產價值不同之房舍使用同一形式性之認定標準）。且時至今日已超過13年，立法機關均未對國軍老舊眷村之認定標準進行修改，顯為立法怠惰，本院有義務向釋憲機關聲請解釋，以符司法院大法官審理案件法第5條第3項與司法院釋字第371號及第572號意旨。
原判決亦未慮及此，難認符合憲法規範與上開司法院解釋意旨云云，核屬其歧異之法律見解，尚無可取。
(四)、其餘上訴意旨主張，眷戶居住憑證及原眷戶輔助購宅權益
係國家基於照顧軍人、軍眷生活所授與軍人、軍眷之權益，具高度屬人性及一身專屬性，故受益人身分喪失或死亡時，該權益自然隨之消滅。原眷戶黃焜和於98年11月16日死亡，被上訴人於99年8月27日以原處分註銷其眷戶居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，顯係針對「已經消滅之權益」進行規制。原判決一方面肯認原眷戶權益具一身專屬性，另一方面又認為法律「例外」允許原眷戶之配偶或子女承受該等公法上一身專屬之原眷戶權益，惟未說明「例外」之具體內涵為何。又眷改注意事項就眷改條例第22條規定部分，並無「裁量準則」必須具備之內容，是原判決不能以原處分係依該眷改注意事項作成，即認其無「怠為裁量」之違法。從而，原判決對上訴人指摘被上訴人「怠為裁量」之主張未有任何陳述，亦未載明其認定無「違法裁量」之得心證理由，有判決不備理由之違法云云，核係就原判決已論斷者，泛言未論斷，或係執其歧異之法律見解，就原判決所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決違背法令，均不足採。
(五)、綜上所述，原判決駁回上訴人在第一審之訴，本院核無違
誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分（按，應係指關於註銷黃焜和原持有之眷舍居住憑證部分），為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 13 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 沈 應 南法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 12 月 13 日
書記官 彭 秀 玲