最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第1064號上 訴 人 楊侯輝訴訟代理人 汪廷諭 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 李鴻源
參 加 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌上列當事人間撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國101年6月14日臺北高等行政法院101年度訴字第513號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣前臺灣省政府交通處鐵路管理局於民國59年間辦理淡水線劍潭士林間鐵路改道工程，層經行政院59年7月7日台59內字第6077號令核准徵收臺北市○○區○○段○○○○號等24筆土地、福德洋段○○小段○○○地號等63筆土地，合計87筆，交由前陽明山管理局以59年8月7日陽明地用字第20024 號公告。其中⑴臺北市○○區○○段○○、○○、○○等3筆地號內土地，各34、55、25平方公尺，62年間分割編定為同段○○、○○、○○○○地號，68年間合併為臺北市○○區○○段○○段○○○○號，重測面積123平方公尺。85年間再分割為三小段419地號60平方公尺、○○地號63平方公尺。臺北市○○區○○○段○○小段○○地號土地68平方公尺、○○、○○、○○地號內土地，各325、155、11 平方公尺，經於62年間分割編定、68年間合併、重測結果，臺北市○○區○○○段○○小段○○地號土地100平方公尺、○○地號土地37平方公尺、○○○地號土地200平方公尺、○○地號土地11平方公尺，合併為臺北市○○區○○段○○段○○○○號（下稱系爭土地），重測面積334平方公尺。嗣臺北市政府為興辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程，需用臺北市○○區○○段○○段○○○○號等131筆土地，層經行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由臺北市政府地政處78年5月11日78北市地四字第19894號公告。經臺北市政府地政處清理舊案時發現，其中三小段○○、○○地號土地123平方公尺、四小段147地號土地334平方公尺，業於59年徵收，乃檢附撤銷徵收土地清冊、地籍圖等有關資料，報經土地徵收主管機關即被上訴人以100年6月8日台內地字第1000115761號函（下稱原處分），以臺北市政府興辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程，原徵收三小段○○、○○地號土地及系爭土地，因重複徵收，申請撤銷徵收，准予辦理。臺北市政府爰於100年9月7日以府地用字第10032318900 號公告，同日以府地用字第10032318908號函知原土地所有權人或其繼承人（上訴人為系爭土地原應有部分所有權人），請於收到通知之翌日起6個月內繳回徵收補償價款。上訴人不服，以其並無信賴不值得保護之情形，本件撤銷徵收不符行政程序法第117條規定，況本件土地於59年徵收補償費發放完竣後，即由前陽明山管理局取得所有權，78年之徵收係以自己土地為徵收標的，依行政程序法第111條第3款規定，應屬無效，被上訴人以無效之行政處分為撤銷標的，於法未合。本件距78年徵收補償已逾22年，依同法第131條規定，無補償費返還請求權，依民法第125條規定，得為時效抗辯，拒絕返還徵收補償云云，提起訴願，亦遭決定駁回。又上訴人於101年2月3日（行政院收文日）以系爭土地於59年間已完成徵收程序，則行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函核准徵收之處分以公有土地為標的，除不符合土地徵收條例第3條徵收私有土地之規定，也不符合行政程序法第111條規定，故認為前開行政院78年4月25日台（78）內地字第69023 0號函應屬無效，向行政院請求確認該行政處分無效，行政院以101年2月8日院臺訴辦字第1010006658 號交辦案件通知單請被上訴人依法辦理，案經被上訴人土地徵收審議小組第2次會議決議：「應無徵收無效」，被上訴人以101年3月27日台內地字第1010139065號函復臺北市政府，並經臺北市政府以101年4月2日府地用字第10111644900 號函通知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，復經原審判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠按土地徵收條例第3條之規定，故臺北市政府於78年間奉行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函所為之土地徵收，係以自己所有之土地為徵收標的，除違反前開法律規定、具有重大明顯瑕疵外，該處分內容亦屬不能實現，蓋任何人均不得徵收自己所有之土地或被徵收非己所有之土地，故該處分依行政程序法第111條規定，行政處分「內容對任何人均屬不能實現」或「其有重大明顯之瑕疵」者應屬無效。而所謂無效，依行政程序法第110條第4項之規定，係自始不生效力，故被上訴人以該無效之行政處分為撤銷之標的，於法自有未合，據此，被上訴人應撤銷系爭違法之行政處分，以合法制。㈡該處分既屬無效，上訴人於78年間所受領之土地徵收補償金，自無法律上之原因，然該補償金返還請求權因逾15年不行使而消滅。㈢參照本院100年度判字第1781號及99年度判字第1104號判決意旨。
退萬步言，倘認定行政院處分並非無效之處分，而係有瑕疵之行政處分，則被上訴人是否得以下級機關之身分撤銷上級機關行政院所做成之行政處分，亦非無疑義，況且被上訴人欲撤銷行政院處分，本應於2年之除斥期間內為之，並應對於其係在除斥期間屆滿前撤銷行政院處分盡舉證之責，方得撤銷行政院處分。再者系爭土地已於59年間被徵收之情事，相關政府機關至少自78年起略加調查即可得知，但卻怠於調查，故行政院處分顯已罹於得撤銷之除斥期間，故被上訴人不得撤銷行政院處分。綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處等語，求為判決：訴願決定及原處分關於上訴人所有坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地，持分5100/49068部分均撤銷。確認行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號核准徵收函關於上訴人所有坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地部分無效。訴訟費用由被上訴人負擔。
三、被上訴人則以：㈠參加人地政處清理舊案時發現上訴人持分所有系爭土地已於59年間辦理淡水線劍潭士林間鐵路改道工程時完成徵收補償程序，則78年間所辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程之徵收確屬重複徵收，茲依行為時土地徵收條例第49條第1款規定，應辦理撤銷徵收，經參加人公告撤銷徵收及通知上訴人繳還原受領之補償地價。㈡查參加人為興辦「臺北都會區大眾捷運系統淡水線」工程，報奉行政院78年4月25日台78內地字第690230號函核准徵收，嗣查該徵收處分因重複徵收係屬違法之行政處分，自得為撤銷之標的，案經參加人報奉被上訴人核准予以撤銷，於法並無違誤。是以行政院核准之徵收處分於未經撤銷前其效力繼續存在，應非屬無效之行政處分。本案申請人分別於59年及78年重複領取徵收補償費，臺北市政府因59年徵收案未辦所有權移轉登記致誤認土地仍屬申請人所有，於78年再報經徵收，有認定事實及適用法規之瑕疵，屬違法之行政處分，被上訴人予以撤銷，應屬有據。㈢本案上訴人所受領之土地徵收補償金，參加人係自被上訴人核准撤銷徵收後始生請求返還之權利，其請求權消滅時效之計算，依民法第128條規定，應自該時起算，自未罹於時效消滅。99年參加人有針對整個徵收撤銷案件詢問被上訴人，被上訴人函覆要儘快處理，因為被上訴人是主管機關，在被上訴人知道的2年內，參加人有處理的話，就未逾除斥期間。參加人在100年報請被上訴人撤銷，被上訴人於100年6月8日准予撤銷並無逾除斥期間。㈣被上訴人以87年11月25日台（87）內地字第8712415號函報奉行政院，行政院87年12月22日台87內第63081號函復略以「……爾後關於土地法78年修正前，由本院核准徵收及由貴部代擬代判院稿予以核准徵收之土地，其申請撤銷徵收案件，擬均由貴部予以核定乙案，准予照辨。」是以被上訴人於100年間撤銷行政院78年間之徵收案，於法並無不合。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴、訴訟費用由上訴人負擔。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：本件爭執之重點在於：系爭土地有無重複徵收之情形？被上訴人撤銷行政院78年4月25日台內地字第690230號核准徵收處分關於上訴人所有系爭土地應有部分5100/49068，是否適法？有無逾越除斥期間？原審法院判斷如下：㈠參照民法第758條第1項、第759條及土地徵收條例第20條、21條法律規定可知，公用徵收之土地，於補償費發給完竣完畢時，用地機關取得被徵收土地之所有權，僅未經登記不得加以處分而已。另行政程序法第121條第1項規定所稱撤銷原因，係指行政機關因認定事實或適用法規之瑕疵，導致行政處分違法而應予撤銷之原因；而所謂知悉，則指確知撤銷原因而言。㈡78年12月29日修正前土地法第222條及第223條規定，徵收土地係分別由行政院或省政府核准；78年12月29日修正後之土地法第222條及第223條規定，徵收土地分別由中央地政機關或省政府核准；89年1月26日土地法修正後則規定徵收土地由中央地政機關核准之，又土地徵收條例於89年2月2日公布，此後徵收相關作業皆依照該條例之規定，被上訴人為中央主管機關。又被上訴人以87年11月25日台（87）內地字第8712415號函報奉行政院，行政院87年12月22日台87內第63081號函復略以「……爾後關於土地法78年修正前，由本院核准徵收及由貴部代擬代判院稿予以核准徵收之土地，其申請撤銷徵收案件，擬均由貴部予以核定乙案，准予照辨。」是以，被上訴人有權撤銷行政院78年間之徵收案。㈢查前臺灣省政府交通處鐵路管理局59年辦理淡水線劍潭士林間鐵路改道工程，報經徵收上訴人原持分所有臺北市○○區○○○段○○小段○○地號土地155平方公尺，並發竣補償費，有前陽明山管理局59年8月7日陽明地用字第20024號徵收公告、上訴人蓋章之收據等影本附卷可稽，已由政府原始取得土地所有權。故上開土地已完成徵收補償程序完畢，惟尚未為徵收所有權移轉之土地登記。嗣參加人興辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程，就其中上訴人所有應有部分5100/49068，分割編定、合併、重測至系爭土地，再報經行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函准徵收，並發竣補償費。上訴人所有系爭土地應有部分5100/49068，早於59年間，完成徵收補償程序，並依法發給上訴人土地徵收補償費而取得所有權，行政院再於78年間，以78年4月25日台（78）內地字第690230號函准徵收系爭土地關於上訴人所有應有部分5100/49068，即有認定事實及適用法規之瑕疵，核屬違法之徵收行政處分，揆諸首揭規定及說明，被上訴人以原處分將前開違法徵收部分，予以撤銷，即屬有據。㈣上訴人雖主張本件不當得利請求權發生之時點係於78年間，距今已過22年，行政院作成徵收處分時，即可略加調查得知系爭土地有重複徵收之情形，故原處分已罹於得撤銷之除斥期間，上訴人亦得以該返還請求權已罹於時效為抗辯，拒絕返還該補償金云云。惟查，參加人於99年10月22日，以府授捷權字第09933399000號函，請求被上訴人釋示系爭土地之撤銷徵收請求權時效適用，覆稱略以:「……已徵收之土地，倘經需用土地人查明有需辦理撤銷徵收之情形並報部辦理撤銷徵收，仍得於本部知有撤銷徵收原因時2年內辦理撤銷徵收。本案如經查明有應辦理撤銷徵收之情形，請儘速依法辦理以維護公產。」等語。嗣參加人於100年5月6日，以府捷權字第10030978400號函，檢附撤銷徵收土地清冊、地籍圖等有關資料，報請被上訴人於100年6月8日，以台內地字第1000115761號函，撤銷參加人興辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程，原徵收三小段419、419-1地號土地及系爭土地之徵收，則被上訴人於100年5月間始確知系爭土地有重複徵收之情形，其於100年6月8日，以原處分撤銷行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函關於上訴人所有系爭土地部分，尚未逾2年之除斥期間。退步言之，縱令被上訴人於99年10月間可得知悉系爭土地有重複徵收之情形，則其於100年6月8日作成原處分，仍未逾2年之除斥期間。次查，本件撤銷訴訟之標的係原處分，原處分僅撤銷參加人興辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程，徵收三小段419、419-1地號土地及系爭土地之徵收，並未命上訴人返還徵收補償金，上訴人主張拒絕返還土地徵收補償金乙節，核與原處分之適法性並無關連，本毋庸予以審究，惟為釐清上訴人之爭議，原審法院論斷如下：按在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權。準此，公法上不當得利，必須具備的要件包括1.財產上的變動，且需係一方受利而致他方受損害；2.此項變動無法律上原因；3.公法法律關係內發生此項變動。再按「行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在」本院97年度判字第1086號判例意旨參照。是本件公法上不當得利返還請求權依行政程序法第131條規定之5年時效，應自被上訴人「自為撤銷違法處分」之行政處分生效時起算。本件參加人於被上訴人以100年6月8日原處分撤銷本件78年徵收案後，始可對上訴人請求返還誤發之徵收補償費，尚未逾行政程序法第131條規定之5年時效，附此敘明。故上訴人此部分之主張，尚非可採。㈤關於上訴人請求確認行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號核准徵收上訴人所有系爭土地應有部分5100/49068無效部分：1、按行政程序法第111條規定，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。其中第3款所謂「內容對任何人均屬不能實現者」係指行政處分所要求之事項客觀上不能實現。至第7款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言，除此之外，非屬任何人一望即知之重大明顯瑕疵，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然無效。2、查上訴人所有系爭土地應有部分5100/49068，早於59年間，完成徵收補償程序，並依法發給上訴人土地徵收補償費而取得所有權。行政院再於78年間，以78年4月25日台（78）內地字第690230號函准徵收上開部分，即有認定事實及適用法規之瑕疵，核屬違法之徵收行政處分，已如前述，並非客觀上不能實現，亦非屬任何人一望即知之重大明顯瑕疵。故行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函准徵收上訴人所有系爭土地應有部分5100/49068，並非當然無效，上訴人請求確認無效，為無理由，應予駁回。㈥綜上，上訴人所訴各節，均非可採，原處分關於撤銷徵收上訴人所有系爭土地，應有部分5100/49068部分，認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人徒執前詞，訴請撤銷原處分關於上訴人所有系爭土地應有部分5100/49068及訴願決定，為無理由，應予駁回。
另上訴人請求確認行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函准徵收上訴人所有系爭土地應有部分5100/49068為無效，亦無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴；並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述均與判決結果不生影響，故不逐一論述。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴之結論，並無違誤，茲就上訴理由，再予論述如下：
㈠按「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有
土地。……二、交通事業。……」土地法第208條第2款定有明文。又78年12月29日修正前土地法第222條及第223條規定，徵收土地係分別由行政院或省政府核准；78年12月29日修正後之土地法第222條及第223條規定，徵收土地分別由中央地政機關或省政府核准；89年1月26日土地法修正後則規定徵收土地由中央地政機關核准之。又土地徵收條例於89年2月2日公布，此後徵收相關作業皆依照該條例之規定，被上訴人為中央主管機關。
㈡次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得
依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關亦得為之。但有下列各情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」分別為行政程序法第117條及第121條第1項規定甚明。
㈢上揭行政程序法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，
應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」該2年係屬除斥期間性質，在於使法律關係早日確定，以維法秩序之安定。而所稱「知有撤銷原因」應係指明知及確實知悉授益處分有違法情事，倘僅懷疑有違法情事而未經調查確實者，尚難謂知有撤銷原因。查上訴人所有系爭土地應有部分5100/49068，早於59年間，完成徵收補償程序，並依法發給上訴人土地徵收補償費；行政院再於78年間，以78年4月25日台（78）內地字第690230號函准徵收上開部分，並發竣補償費；嗣參加人於99年10月22日，以府授捷權字第09933399000號函，請求被上訴人釋示系爭土地之撤銷徵收請求權時效適用，覆稱略以:「……已徵收之土地，倘經需用土地人查明有需辦理撤銷徵收之情形並報部辦理撤銷徵收，仍得於本部知有撤銷徵收原因時2年內辦理撤銷徵收。本案如經查明有應辦理撤銷徵收之情形，請儘速依法辦理以維護公產。」等語，參加人乃於100年5月6日，以府捷權字第10030978400號函，檢附撤銷徵收土地清冊、地籍圖等有關資料，報請被上訴人以原處分撤銷參加人興辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程，徵收三小段419、419-1地號土地及系爭土地之徵收，此為原判決依法認定之事實。原判決據以論明被上訴人於100年5月間始知悉系爭土地有重複徵收之情形，其於100年6月8日，以原處分撤銷行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函關於上訴人所有系爭土地部分，尚未逾2年之除斥期間，核無違誤。參以本件被上訴人與參加人並無隸屬關係，且被上訴人難以不透過參加人調查該土地是否有重複徵收情事，基於社會通念及經驗法則，本件尚不得以行政機關即被上訴人略加調查即不難得知該撤銷原因應已發生而確實存在，而謂本件已逾2年之除斥期間。又本院99年度判字第1104號判決係個案判決，並非判例，且案情有別，並無拘束本件之效力，無從比附援引。
㈣末按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形
之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」準此，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力而言。依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。其中第3款所謂「內容對任何人均屬不能實現者」係指行政處分所要求之事項客觀上不能實現。至第7款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言，除此之外，非屬任何人一望即知之重大明顯瑕疵，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然無效。原判決就上訴人所有系爭土地應有部分5100/49068，早於59年間，完成徵收補償程序，並依法發給上訴人土地徵收補償費而取得所有權。因系爭土地仍登記為上訴人所分別共有狀態，致行政院再於78年間，以78年4月25日台（78）內地字第690230號函准徵收上開部分，即有認定事實及適用法規之瑕疵，核屬違法之徵收行政處分，並非客觀上不能實現，亦非屬任何人一望即知之重大明顯瑕疵，故行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函准徵收上訴人所有系爭土地應有部分5100/49068，並非當然無效，上訴人請求確認無效，為無理由，應予駁回等情，已詳述其認定之依據及得心證之理由，核無違誤。又無效之行政處分，係指行政處分具有明顯且嚴重瑕疵，而自始、當然、確定不生效力，此與一般違法之行政處分，須待撤銷後始溯及失效有別；尚難謂行政處分經撤銷後，即不曾存在，而不得對之提起確認無效之行政訴訟。原判決雖另敘明系爭土地78年之徵收處分既經被上訴人於100年6月8日撤銷後，已不復存在，上訴人亦不得請求確認無效等詞，固有未洽；惟尚不影響上訴人在原審之訴，應受駁回之結論。上訴論旨謂依土地法第208條規定，國家僅得徵收私有土地，原判決既認系爭土地於59年已為國家原始取得所有權，卻又認上開徵收函非無效之行政處分，復又未說明何以該徵收函非無效行政處分之其他理由；及其所認該徵收函為有瑕疵行政處分之理由甚屬薄弱，要難謂原判決無判決理由矛盾、判決不備理由之違法云云，委難採據。
六、綜上所述，上訴論旨乃上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘原判決違背法令，均非可採；原判決所適用之法規與應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 13 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 沈 應 南法官 蕭 忠 仁法官 許 瑞 助以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 12 月 14 日
書記官 莊 子 誼