最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第1067號上 訴 人 張瑞祥
張少典被 上訴 人 內政部代 表 人 李鴻源上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國101年7月31日臺北高等行政法院101年度訴字第310號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣新竹市政府為辦理新竹市○○街旁綠九案內綠地興闢工程，需用上訴人張瑞祥所有坐落新竹市○○段○○段（下稱系爭小段）44-2地號土地（面積0.001460公頃）、44-23地號土地（面積0.000055公頃）、及44-27地號土地（面積0.000500公頃）等3筆土地，共計面積0.002015公頃（下稱系爭土地），以及系爭小段44-27地號土地上上訴人張瑞祥所有土地改良物、系爭小段44-2、44-23地號等2筆土地上上訴人張少典所有土地改良物，檢附用地徵收計畫書及圖等相關資料，以民國100年3月10日府地用字第1000025587號函報經被上訴人於100年3月30日台內地字第1000066395號函核准徵收並一併徵收系爭土地土地改良物。新竹市政府以100年4月7日府地用字第10000367122號公告（公告期間自100年4月11日起至100年5月11日止），同日以府地用字第10000367124號、第00000000000號函通知所有權人，並於100年5月9日以府地用字第1000051117號函通知上訴人領取補償費。新竹市政府另需用坐落系爭小段44-24、45-2、45-17地號土地及同市○○段3小段136-2、136-4地號土地等5筆國有土地，惟因系爭小段44-24、45-2地號土地上分別有上訴人張少典所有土地改良物；系爭小段45-17地號土地上有上訴人張瑞祥所有土地改良物。故新竹市政府報經行政院以100年3月28日院授財產接字第1000008462號函准予撥用上述國有土地後，以100年4月11日府地用字第1000038441號函檢附用地徵收公有地地上改良物計畫書及圖等相關資料，報經被上訴人100年5月6日台內地字第1000091803號函核准徵收系爭小段44-24、45-2、45-17地號等3筆國有土地上之土地改良物。新竹市政府以100年5月12日府地用字第10000528922號公告（公告期間自100年5月16日起至100年6月15日止），同日以府地用字第10000528923號函通知所有權人，並於100年6月15日以府地用字第1000066625號函通知上訴人領取補償費。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：依行為時土地徵收條例（下稱土地徵收條例）第11條之規定，可知需用土地人申請徵收土地前，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，未能達成協議者，始得申請徵收。然依100年1月14日新竹市政府召開「○○街旁綠九案內綠地興闢工程」用地及地上物取得協議會議紀錄內容觀之，新竹市政府無實質之「其他方式取得」之提出，足證其並未考慮任何「其他方式」取得用地。且新竹市政府於上開會議紀錄中承認「本府與土地所有人協議之價格同徵收價金辦理」，僅有價購協議之形式，而無實質意義，不可能避免啟動土地徵收，顯難認其已依行為時土地徵收條例第11條踐行協議價購程序（本院94年度判字第1709號判決參照）。又新竹市政府101年度公告土地現值大幅調整，本件以100年度公告土地現值計算徵收補償費，徵收價格顯然偏低。且新竹市政府曾有於土地徵收補償費外另行加發救濟金，使之高於徵收價格之例，本件顯有差別待遇。況據100年1月21日中國時報之報導，可證系爭土地協議價購之價格低於市價4倍，即使與相鄰土地售價相較，亦低於市價1.5倍以上，本件之協議價購價格顯低於市價云云。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：新竹市政府與上訴人協議價購其所有系爭土地及地上物，係依內政部90年5月18日台內地字第9072972號函釋「協議價購不低於徵收補償費之價格協議辦理」之意旨與上訴人協議價購，經99年10月28日及100年1月14日召開○○街旁綠九案內綠地興闢工程用地及地上物取得協議會議，已積極與其協議辦理用地取得作業，並於協議價購會議紀錄敘明與土地所有權人協議價購或以其他方式取得之詳細經過情形，終因協議不成而申請徵收，已確實實踐行為時土地徵收條例第11條規定之協議價購程序，非徒具形式而無實質意義。又因本案土地係開闢公共設施供公眾永久使用，如協議以聯合開發、租用、設定地上權等方式並不適用，且均劣於以協議價購方式為對當事人最有利方案，上訴人認新竹市政府未考慮其他方式取得土地之方案，應屬誤會。又上訴人提出本院94年度判字第1709號判決佐證其主張，然該判決僅係個案認定事實之見解，應無拘束他案之效力等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按行為時土地徵收條例第11條規定之協議價購程序方式取得土地，於土地徵收前業已踐行，因未能達成協議之結論後，依土地徵收條例申請徵收，並無違反正當法律程序之問題，至於上開規定需用土地人應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，為其選擇權，並非先需進行「以其他方式取得」土地或是土地改良物之方式不得後，始得進行與所有權人協議價購。㈡被上訴人核准徵收上訴人張瑞祥系爭土地及系爭小段44-27地號土地上上訴人張瑞祥所有土地改良物暨系爭小段44-2、44-23地號土地上上訴人張少典所有土地改良物；以及另案核准徵收系爭小段44-24、45-2地號國有土地上上訴人張少典所有土地改良物，暨系爭小段45-17地號國有土地上上訴人張瑞祥所有土地改良物，經核於法有據。上訴人主張新竹市政府於徵收系爭土地前，是否已進行土地徵收條例第11條規定之「以其他方式取得」或同條規定之實質協議價購程序云云。然需用土地人是否依照行為時土地徵收條例第11條規定之「以其他方式取得」土地或是土地改良物，為其選擇權，另外同條規定之「協議價購」之程序方式取得土地，於土地徵收前業已踐行，因未能達成協議之結論後，依土地徵收條例申請徵收，並無違反正當法律程序。更不論本案係新竹市政府歷年用地取得通案作法，新竹市地價及標準地價評議委員會依土地徵收條例第30條規定，決議通過比照一般正常交易價格之地價加成補償成數，即以100年度公告土地現值之4成為補償地價之加成補償成數，已不違背被上訴人90年5月18日台（九十）內地字第9072972號函釋「協議價購不低於徵收補償費之價格協議辦理」意旨，且新竹市政府101年5月24日府觀設字第1010059072號函意旨略以，該府於99年10月28日及100年1月14日與上訴人召開「○○街旁綠九案內綠地興闢工程」用地及地上物取得協議會議，其中100年1月14日會議紀錄（四）該府綜合答覆所載：「3.……。並依內政部90年5月18日台（九十）內地字第9072972號解釋函：『協議價購不低於徵收補償費之價格協議辦理。』與土地所有人協議價購。4.本案土地係民國45年5月28日發佈實施『新竹縣新竹市都市計畫』案範圍內之綠地（綠九）用地，今（100）年之協議（徵收）價格每坪分別已達105萬5仟及97萬5仟元（每平方公尺分達31萬9千及29萬5仟元），免徵土地徵值稅，地上改良物另案查估補償，且已遠高於本府歷年辦理公園綠地用地取得費用。5.本府與土地所有人協議之價格同徵收價金辦理，除已優於其他方式對當事人更有利，協議會簽訂買賣契約，進行價購程序更可以讓當事人提早取得價金運用並減少徵收冗長程序時間等侯。……」顯見新竹市政府已依行為時土地徵收條例協議價購方式與上訴人協議辦理用地取得作業，符合該條例第11條協議價購取得精神，非如上訴人所稱「徒具形式而無實質意義」。㈢上訴人主張新竹市政府關於徵收價格外另行加發行政救濟金之爭議，非本案訴訟之範圍；至於徵收價格明顯偏低之爭議，屬徵收補償費之問題，亦非本案審理之範圍。又本件協議價購是否優於市價，因本件徵收時土地徵收條例第11條第4項尚未修正為「第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議」之規定，故不影響本件之認定；另外本院94年度判字第1709號判決理由，認為「僅有價購協議之形式，而無實質意義，不可能避免啟動土地徵收，顯難認其已依土地徵收條例第11條踐行協議價購程序」等見解，乃本院約為7年前之個案見解，與原審判決前引本院最近之見解不同，尚不能拘束原審法院之判斷等由，為其論據，判決駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：本院101年度判字第465號判決，該案係「系爭土地並非屬被上訴人欲申請徵收之土地，自無土地徵收條例該法條之適用」，而本案係「系爭土地屬被上訴人欲同意申請徵收之土地」，兩者事實完全不同，原審判決據以參照，顯有錯誤不當。又本院100年度判字第2131號判決，該案需用土地人除比照徵收補償價格辦理協議價購外，另提供「施工獎勵金」此等同其他方式協議價購之法定補償外給付，然本案為需用土地人比照徵收補償價格辦理協議價購，無任何其他提議，實無法等同類比，原審判決昧於兩案事實之異，顯有不當。另上訴人引用之本院94年度判字第1709號判決，該案需用土地人「以徵收價格與土地所有權人協議價購，且無提出以其他方式取得方案」，與本案事實相符，原審判決僅以「7年前之個案見解，不能拘束原審法院之判斷」為由，不以法理證之，實無法令人信服。再者，被上訴人及原審法院皆明確知悉「比照徵收補償價格辦理協議價購」為新竹市政府歷年用地取得通案作法，竟認此作法即符合土地徵收條例第11條之規定，顯無視上開條文之存在云云。
六、本院按：㈠土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂。足見土地徵收，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故其徵收，應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序，並應符合必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨私益維護得以兼顧。土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」該規定之意旨即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需用土地人於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容。㈡又內政部土地徵收審議委員會乃土地徵收條例因「徵收私有土地，關係人民權益甚鉅，為保障私有財產權益」而設，專司「審議土地徵收案件」，該會「審議土地或土地改良物徵收或區段徵收有關案件時，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核」、並得「邀請需用土地人或與徵收業務有關機關、人員列席說明」（參見內政部土地徵收審議委員會組織規程第7條、第9條之規定）。準此，該委員會審議土地徵收案件，自應針就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購等程序？倘未落實審查而徒具審議形式，其審議程序，難謂適法，則依該審議結果所作成之核准徵收處分，自亦有瑕疵。㈢經查，依99年10月28日及100年1月14日新竹市政府辦理「○○街旁綠九案內綠地興闢工程，用地及地上物取得協議會議」紀錄所載，協議價購之價格，係以協議當期之公告土地現值再加4成計算；土地改良物，其協議價購之價格參照新竹市政府所訂查估補償相關標準計算。免徵土地增值稅及登記規費由新竹市政府負擔等情，有上揭會議紀錄附卷為憑。上訴人於原審主張依上該會議紀錄所載，需用土地人新竹市政府於進行協議價購程序時，既僅提出與徵收補償金額相同之金額進行價購協議，該程序自僅具形式而無實質意義，難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序云云。被上訴人則稱：所謂協議價購之實質性，並非只是價格之條件，其他之條件亦屬於實質之一部分。新竹市政府與土地所有人協議之價格同徵收價金辦理，除已優於其他方式對當事人更有利，協議會簽訂買賣契約，進行價購程序更可以讓當事人提早取得價金運用並減少徵收冗長程序時間等候，而土地移轉所需地政規費及代書費由新竹市政府支出，實已確實踐行土地徵收條例第11條協議價購程序云云（見原審卷第58頁、第83頁）。
㈣惟查，土地稅法第39條第1項、第3項分別規定：「（第1項）被徵收之土地，免徵其土地增值稅。……（第3項）依法得徵收之私有土地，土地所有權人自願按公告土地現值之價格售與需地機關者，準用第1項之規定。」足見土地所有權人如有土地稅法第39條第3項規定之情形，免徵土地增值稅。因此，上揭協議價購內容免徵土地增值稅實係本於土地稅法之規定，尚難成為協議價購之實質內容。又在徵收土地情形，依土地登記規則第99條規定，直轄市或縣（市）政府應於補償費發給完竣後1個月內，檢附土地清冊及已收受之相對權利書狀，囑託登記機關為所有權登記，並無繳納登記等規費之情事，因此，在協議價購之情形，如係以徵收補償費相同之金額進行價購協議時，又令土地所有權人負擔此登記等規費，顯然較徵收更不利於土地所有權人，自不合協議價購之本旨。因此，協議價購之內容雖載明登記規費由新竹市政府負擔，對土地所有權人而言，其結果與徵收並無二致，足見此等協議價購之內容與徵收補償之內容並無不同。從而，上訴人主張該協議價購程序僅具形式而無實質意義，難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序云云，尚非無據。㈤被上訴人為徵收處分之核准機關，對於新竹市政府是否有落實協議價購程序，原應於核准系爭徵收處分前，由土地徵收審議委員會核實予以審查，然依卷附土地徵收案件檢核表第二：逐項部分第11點「與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形」部分，僅審核「⒈協議通知或給予陳述意見之通知均已合法送達，並告知拒絕參與協議或不於期限內提出陳述意見之效果；⒉已說明協議價購之經過情形；⒊對於所有權人之陳述意見，已予回復處理，並檢附處理情形一覽表；⒋協議價購與辦理徵收非同年度者，公告現值無調整」等，亦即如被上訴人於原審所稱其僅作程序審查（見原審卷第113頁），至於新竹市政府以徵收補償費相同之金額與上訴人進行價購協議，有無落實土地徵收條例第11條規定之意旨，即關於協議價購之實質一事，則未予審查，並以新竹市政府已完成上揭程序事項，即認新竹市政府已踐行協議價購程序，自嫌速斷。㈥又查，被上訴人於原審法院陳請需用土地人新竹市政府參加訴訟，說明協議價購之經過，原審法院以本件協議價購明確係以公告現值（原審筆錄誤載為公告地價）加4成計算，無第2方案為由，未准被上訴人之聲請（見原審卷第58頁），然新竹市政府是否已落實申請徵收前之協議價購程序，關涉原處分之有無瑕疵，自宜聽取新竹市政府之意見，詎原審判決未命新竹市政府參加訴訟，遽予認定新竹市政府已踐行申請徵收前之正當法律程序，而駁回上訴人之訴，尚有未合。從而，上訴人據以指摘原判決違誤，求予廢棄，非無理由。因新竹市政府於協議價購時，除上揭協議內容外，是否尚有其他協議事項而未記載於上揭會議紀錄，非新竹市政府到場陳述，由卷內相關資料尚難得知，被上訴人既已聲請新竹市政府參加訴訟，原審法院自應命新竹市政府參加訴訟以查明上揭事實。本件事實既有未明，本院無從據以判決，而該事實由原審法院依職權調查即可查明，爰將原判決廢棄，由原審法院重為審理後，另為適法之判決。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 13 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 12 月 13 日
書記官 葛 雅 慎