最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第108號上 訴 人 陳起彬訴訟代理人 劉志鵬律師
楊大德律師洪國勛律師被 上訴人 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻上列當事人間農會法事件，上訴人對於中華民國100年7月28日臺中高等行政法院100年度訴字第123號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人以其所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○段211-6號（面積0.1117公頃，應有部分1/2，下稱211-6號土地）、922號及923號等3筆農地，登記為竹南鎮農會第16屆理事候選人，案經農會資格審查小組審查，認其符合登記資格，並經選舉程序於民國98年2月26日當選為該農會候補理事。
嗣被上訴人據民眾檢舉，以上訴人取得211-6號土地不符農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法（下稱農會理監事資格審查辦法）第2條第1項第1款之規定，不具登記資格，乃於98年3月5日函請上訴人儘速以書面檢附相關證明文件送竹南鎮農會審查，並另函請竹南鎮農會儘速調查及召開審查小組會議審議。竹南鎮農會於98年3月10日召開專案小組復審會議，認定上訴人所檢具之211-6號土地不符農會理監事資格審查辦法之規定，通知上訴人再復審。上訴人復於98年3月13日提出苗栗縣○○鄉○○段○○○段223-228號農地（下稱系爭土地）土地謄本申復，竹南鎮農會專案小組於98年3月27日召開復審會議，認定上訴人符合理監事資格審查辦法規定。另竹南鎮農會原理事當選人林炳煌喪失理事資格，由上訴人遞補，並經被上訴人以98年4月3日府農輔字第0980054019號函（下稱被上訴人98年4月3日函）同意備查。被上訴人針對民眾檢舉上訴人所補附系爭土地登記簿謄本之登記日期未符規定部分，數次函請行政院農業委員會（下稱農委會）釋示，嗣依該會98年4月6日農輔字第0980118648號函釋（下稱農委會98年4月6日函），以99年9月29日府農輔字第0990179632號函（下稱原處分）撤銷上訴人理事登記與當選資格。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人參選竹南鎮農會第16屆理事之選舉，自登記候選至資格審查、參選過程、候補遞補當選等，均經竹南鎮農會及被上訴人等派員共組之資格審查小組於審核條件符合無誤後，始取得農會理事候選人登記及參選資格，並當選候補理事，並於其他理事遭撤銷當選資格後，由被上訴人以98年4月3日函遞補上訴人為竹南鎮農會第16屆理事，自屬符合農會法第20條之1第2項規定，應受「信賴利益」之誠信保護，才符公平正義。且若資格審查小組預先告知系爭土地不合格，上訴人尚可依農會理監事資格審查辦法第8條規定補正其它合格農地。又被上訴人依農委會98年4月6日函認定土地移轉登記日應在農會理監事候選人登記截止日前，然農委會98年4月6日函並無廢棄內政部81年11月9日臺內社字第8186973號函（下稱內政部81年11月9日函）之意，且上訴人之核准備查遞補當選係在農委會98年4月6日函之前，原處分顯違反法律不溯既往及信賴保護原則。㈡農會理事選舉糾紛，依農會法第49條之2規定，應以民事訴訟程序處理，而農會法第20條之1係就農會會員登記為理監事候選人之要件為規定，並無撤銷登記之規定；至同法第20條之2所規定之撤銷權人亦非政府機關。上訴人與竹南鎮農會間就本件爭議所提起之民事訴訟，現由臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）以99年度訴字第280號審理中，該院已通知被上訴人參加訴訟，則本案自應待上開民事案件判決確定後，方能審理（臺北高等行政法院98年度訴字第2496號判決、本院99年度裁字第1200號裁定均持相同見解）。被上訴人以99年10月14日府農輔字第0990191743號函請示農委會時亦持相同見解。另，上訴人之情形並不該當農會法第20條之2之要件，被上訴人據以撤銷上訴人之理事資格，於法無據。㈢農會理監事資格審查辦法第4條第2款所指：「申請前10日內請領之土地登記簿謄本」，僅為程式上要件，並非為農會理監事候選人資格審查的實體要件，不僅可以補正，且此項程式要件並不影響農會理監事候選人的資格審查，臺灣彰化地方法院86年度訴字第261號、臺灣高等法院臺中分院86年度上字第622號判決均持相同見解。足證，上訴人的理事資格，並不因農委會所為之行政函釋而受影響，被上訴人以原處分撤銷上訴人之農會理事資格，自屬違誤等語。求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
三、被上訴人則以：上訴人取得系爭土地之原因發生日期為97年4月30日，登記日期為98年3月5日，不符農會法第20條之1、農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款規定及農委會98年4月6日函，被上訴人依農會法第20條之1規定撤銷其農會理事登記與當選資格，核無違誤等語，資為抗辯。
四、原判決以：㈠本件乃被上訴人以上訴人未具農會法第20條之1第1項第3款、第2項所定辦法所規定之資格，撤銷其理事登記候選及當選資格而爭訟，非屬農會選舉或罷免訴訟，亦非總幹事之聘、解任程序，無依同法第49條之2準用民事訴訟法餘地。又本件理事登記候選及當選資格，為上訴人與竹南鎮農會間委任關係是否存在之先決條件，故本件亦無依行政訴訟法第177條裁定停止訴訟程序之必要。㈡農會理監事資格審查辦法第2條於99年8月23日增訂第3項、第4項，然上訴人當選竹南鎮農會候補理事為98年2月26日，應適用當時即93年9月15日發布之農會理監事資格審查辦法第2條規定，該條第1項第1款所稱「持續持有自有農地達6個月以上」之起訖點應由中央主管機關農委會解釋，農委會既已以98年4月6日函解釋之，依司法院釋字第287號解釋，該函應溯及至法規生效日起適用。則被上訴人參照農委會98年4月6日函釋以原處分撤銷上訴人當選資格，並無不合。又農委會98年4月6日函釋並未廢棄內政部81年11月9日函之意，而土地登記簿謄本上載「登記日期」係指地政機關依土地登記規則第6條規定辦理登記完畢之日期，亦即民法第758條第1項規定登記取得不動產物權之日期；至「原因發生日期」則指土地登記規則第33條第2項規定之權利發生變更之日，如土地移轉之立約日期，本件當然應在候選登記截止日前，以依法有效取得所有權之土地認定為候選人持有自有之土地。㈢被上訴人是否有權撤銷上訴人之理事資格，依農委會98年8月28日農輔字第0980144630號、98年7月8日農輔字第0980134154號函認主管機關依農會法第20條之2舉重明輕之法理，有撤銷權限，則依同法第46條之1對任職前喪失候選或候聘資格未有規定，屬立法疏漏，其中央主管機關解釋予以補充，且不違背法律意旨，可予援用，被上訴人為農會主管機關（農會法第3條參照），自有權撤銷上訴人理事登記候選及當選資格。又依農會理監事資格審查辦法第8條第1項規定，審查不合格之復審以1次為限，竹南鎮農會已於98年3月10日召開專案小組複（復）審會議決議請上訴人補正，上訴人亦於98年3月13日提出複（復）審申請書，則上訴人補正之資料不合格後，竹南鎮農會未再通知上訴人補正，亦屬依法有據等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：⑴原判決未詳究
農委會98年4月6日函已變更內政部81年11月9日函之見解，將農會理監事資格審查辦法有關「持有農地持續達6個月」之起算標準，由「原因事實發生日」變更為土地登記簿謄本之「登記日期」，且對上訴人就此為原處分違法之主張，未附理由即予不採，為判決不備理由；又上訴人之遞補理事已於98年4月3日（上訴狀誤載為99年4月3日）經被上訴人核准備查在案，理應受到信賴保護，被上訴人卻依農委會98年4月6日函之見解變更內政部81年11月9日函之見解，顯然違背法律不溯及既往原則；況農委會98年4月6日函雖變更內政部81年11月9日函之見解致不一致，然依司法院釋字第287號解釋意旨，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之處分已確定者，除前釋示確有違法情形外，為維持法之安定性，應不受影響，原判決對此未為糾正併予接受，亦未敍明理由，自有適用法規不當及違背法律不溯及既往、信賴保護原則與判決理由不備等違法情事。⑵上訴人主張農會理監事資格審查辦法第4條第2款「申請前10日內請領之土地登記簿謄本」為程序上要件，並非審查農會理監事候選人資格之實體要件，原判決就此未說明上訴人之主張何以不採，為判決理由不備。又依農會理監事資格審查辦法第8條第1項規定，經資格審查小組審查理監事候選人資格不合格時，得通知候選人申請復審1次，然本件係經資格審查小組審查合格，無上開規定之適用，原判決認本件有該規定適用，並無再次提供上訴人補正之必要，顯適用上開法規不當。又原判決認依上開規定，無從依行政程序法第102條賦予上訴人陳述意見或補正機會，亦有適用該條規定之不當。⑶上訴人既經宣告當選竹南鎮農會理事，非屬當選前登記資格爭議，依農會法第49條之2規定及臺北高等行政法院98年度訴字第2496號判決意旨，核屬選舉效力之疑義，應循民事訴訟程序為之，然原判決未予詳查，逕認無上開規定之適用，為判決不適用法令。又上訴人已確定當選農會理事，並實際從事理事職務，則上訴人資格爭議屬當選後於任職期間發生爭議，應屬農會法第46條之1所規範，被上訴人逕依同法第20條之1作成原處分，原審竟認可被上訴人之決定，為適用法規不當。⑷被上訴人並無依農會法第20條之1規定為原處分之權限，然原判決竟認被上訴人為主管機關，有權撤銷上訴人之理事登記候選及當選資格，顯就法律未規定者自行臆測判斷而予推論，自有判決不適用法規或適用不當之違背法令情事，亦有違該規定之合法解釋、憲法增修條文第3條第3項、第4項意旨及中央行政機關組織基準法第3條第1款「管轄法定原則」。又農會法第20條之2規定乃限制、剝奪人民權益之事項，同法第20條之1則為核准人民參與農會職務選舉之規定，二者並非同質事項，亦無事理、情理上或邏輯上當然關係，依法自無舉重以明輕原則之適用，原判決濫用該原則任意解釋農會法第20條之1規定，為適用法規不當等語。
㈡按「農會之主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄
市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。…」「農會會員合於左列規定，得登記為農會理事、監事候選人：入會滿2年以上。國民中學以上學校畢業或國民小學畢業並曾任農會理事、監事、會員代表、總幹事、農事小組組長、副組長1任以上。實際從事農業符合中央主管機關所定之資格。前項第3款農會理事、監事候選人實際從事農業資格之認定、審查程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」農會法第3條前段、第20條之1分別定有明文。次按「本辦法依農會法（下稱本法）第20條之1第2項規定訂定之。」「農會會員實際從事農業合於下列各款資格情形之一者，得登記為農會理事、監事候選人：持有自有農地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，或利用農地上依法核准之固定基礎農業設施（指室內場地及設備）0.2公頃以上，持續達6個月以上，並直接從事農業生產。……」亦為農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款所明定。上開農會理監事資格審查辦法係農委會本諸農會法之主管機關地位（89年7月以前主管機關為內政部）依農會法第20條之1第2項規定之授權而訂定，核與農會法之立法意旨無違，被上訴人係該縣之農會主管機關，自得依上開規定及農會理監事資格審查辦法處理有關農會法之事宜。
㈢經查，竹南鎮農會辦理第16屆理事選舉，於98年1月5日至同
年月9日受理登記，上訴人以所有211-6號、922號及923號等農地為登記，案經農會資格審查小組審查，認其符合登記資格，並經選舉程序於98年2月26日當選為該農會候補理事。
嗣上訴人遭檢舉，以其取得211-6號土地不符農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款之規定，不具登記資格。被上訴人於98年3月5日函請上訴人儘速以書面檢附相關證明文件送竹南鎮農會審查，並另函請竹南鎮農會儘速調查及召開審查小組會議審議。竹南鎮農會於98年3月10日召開專案小組復審會議，認定上訴人所檢具之211-6號土地不符農會理監事資格審查辦法之規定，通知上訴人再復審。上訴人復於98年3月13日提出系爭土地之土地謄本申復，竹南鎮農會專案小組於98年3月27日召開復審會議，認定上訴人符合農會理監事資格審查辦法規定。另竹南鎮農會原理事當選人林炳煌喪失理事資格，由上訴人遞補，經被上訴人以98年4月3日函同意備查。嗣被上訴人依農委會98年4月6日，認上訴人有不符農會法第20條之1第1項第3款規定之情事，而以原處分撤銷上訴人理事登記與當選資格之事實，乃原判決所是認，兩造亦無爭議。又農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款之農地以「自有」為限，依系爭土地之登記簿謄本所載，上訴人取得系爭土地之原因發生日期固為97年4月30日，然遲至98年3月5日上訴人始完成所有權移轉登記（見原審卷第64頁），依民法第758條第1項規定，上訴人於該日始取得系爭土地之所有權，從而，至竹南鎮農會第16屆理事候選人截止登記之98年1月9日止，系爭土地尚非上訴人所有，自無從以之作為上訴人登記為竹南鎮農會第16屆理事候選人之自有農地。是以，被上訴人據此認定上訴人有不符農會法第20條之1第1項第3款規定之情事，而以原處分撤銷上訴人理事登記與當選資格，於法有據，原判決據予維持，核無違誤。至內政部81年11月9日函及農委會98年4月6日函關於自有農地之認定，均須以監事候選人截止登記時，已完成農地所有權登記為要件，並無變更之情形。另原判決業已就：⑴本案是否屬農會理事之選舉糾紛而應為民事訴訟之範疇？⑵被上訴人有無農會理事職務之撤銷權？⑶上訴人已於98年4月3日由被上訴人合法遞補為竹南鎮農會第16屆之農會理事，是否有信賴保護原則之適用，被上訴人是否不得依農委會98年4月6日函將上訴人之理事資格撤銷？有無違反法令不溯及既往原則？⑷被上訴人逕為撤銷上訴人農會理事之資格，未給予上訴人補正之救濟程序，是否違反農會理監事資格審查辦法第8條及農委會96年5月7日農輔字第0960116886號函釋之規定？⑸上訴人持有系爭土地之期間，是否符合農會法第20條之1第1項第3款及農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款規定？原處分撤銷上訴人為農會理事之資格，是否適法等爭議事項明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備等違背法令之情形，上訴意旨仍執詞指摘，無非係對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另上訴人所舉臺北高等行政法院98年度訴字第2496號及本院99年度裁字第1200號事件，係因被撤銷理事資格確定之人投票參與理事長選舉之爭議，與本件案情不同，無從比附援引；再，原判決亦非以上訴人請領系爭土地之土地登記簿謄本不合於登記前10內請領之要件而駁回上訴人之訴，雖未予細論此部分之理由，僅略載兩造其餘陳述於結論並無影響，不予一一論列，亦與判決理由不備之要件有別，併敍明之。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 2 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 2 月 2 日
書記官 賀 瑞 鸞