最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第1096號上 訴 人 森野養殖場代 表 人 陳光雄訴訟代理人 陳鄭權 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 施顏祥
參 加 人 行政院農業委員會林務局新竹林區管理處代 表 人 張偉顗上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國101年7月19日臺北高等行政法院100年度訴字第2049號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國（下同）99年11月23日申請淡水河水系大漢溪支流寶里苦溪臨時用水登記（下稱系爭臨時用水登記），被上訴人所屬水利署北區水資源局（下稱北區水資源局）於99年12月2日以水北經字第09950081000號函限期於100年1月9日前補正地面水水權登記申請書、農業用水範圍地籍編號表、需用水量計算表、養殖漁業登記證及河川公地使用許可證明文件等資料憑辦，屆期未補正或未申請展期者駁回其申請。上訴人於99年12月7日函復被上訴人，以洽訴外人桃園縣政府相關單位稱歉難受理河川公地使用許可證明申請等語，北區水資源局遂以上訴人99年12月7日函視為展期補正之申請，於100年1月19日以水北經字第10051001190號函上訴人准予展期至100年2月16日前補正完成，並說明依被上訴人所屬水利署99年12月14日經水政字第09906006970號函，取水地點位於大漢溪上游河川界點以下之支分流，依水利法及河川管理相關規定，委由桃園縣政府管理，請上訴人逕向河川代管機關桃園縣政府申請河川使用許可，於取得河川使用許可文件後再洽北區水資源局辦理水利建造物核准文件。上訴人逾期仍未補正，被上訴人乃依水利法施行細則第26條第2項規定，於100年4月13日以經授水字第10020231080號函（下稱原處分）駁回其申請。上訴人不服，以其承租桃園縣復興鄉大溪事業區第157林班地經營養殖漁業，並使用前一承租人在相鄰第160林班地旁之寶里苦溪高處築成之小型水堰、水管設施，引導水流至養殖場使用，被上訴人亦核發臨時用水登記證，該執照於94年3月31日到期後，因引水地點位於大溪事業區第160林班地，經參加人認定占用，不同意其使用，無法取得引水地點土地使用同意書，其所飼養之魚類，均須清澈之水，不准其臨時用水登記，無異剝奪其生存權及工作權等語，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人所用之引水設施，係早於76年間由上訴人之前手郭永湘所設置，而上訴人於艾莉風災後，所修復也僅是依照原狀所修復，絕非係日後所新建，有曾在參加人所屬大溪工作站三光工作站前主任劉清雲所出具之證明書可證（按劉清雲任職期間係於73年至93年調職時為止，是對於當時轄區內上訴人租地築成魚池，且在寶里苦溪所設置之引水設施之經過知之甚詳），此亦有94年3月24日各單位之履勘紀錄所作結論載明之「本件農業臨時用水登記續用案，鑑於引水地點係林班地非河川公地，且『既有設施』不影響排水情況下，經會勘無異議，同意依法核辦。」及94年4月28日參加人所屬大溪工作站森林案件調查報告書明顯載明該項引水設施係屬「原有」等字樣分別可證。（二）上訴人每次向被上訴人申請用水許可，皆依規定協同被上訴人及其他相關機關共同前往攔水堰現場履勘，經相關機關以衛星定位方式後亦認定攔水堰設置在大溪事業區第157林班地範圍內，上訴人未曾以任何不正當手法，亦未提供不正確引水地點之資訊，上訴人之信賴確實值得受到保護。（三）依國有林地濫墾地補辦清理作業要點第2點規定，上訴人之前前手即訴外人黃阿松早於該作業要點所規定之時點以前，即已於大溪事業區第160林班地上設立引水設備，則上訴人當得依法申請與參加人就大溪事業區第160林班地訂約，取得用地許可等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人對於上訴人所申請「淡水河水系大漢溪支流寶里苦溪農業用水地面水臨時用水取得登記」案，應予同意取得水權登記之行政處分。
三、被上訴人則以：上訴人於83年間申請臨時水權登記時，其引水地點、引水設施之位置記載為第157林班地，83年後迄92年間歷次之申請，亦均將引水地點、引水設施位置載為第157林班地，其所提林地租賃契約附圖及申請書所附位置圖，亦顯示其引水設施之攔水堰位置係位於第157林班地之範圍；上訴人引導履勘之現場（引水地點、引水設施）亦為與參加人有租賃契約之第157林班地，上訴人因此始取得引水地點為第157林班地之臨時用水執照。第157及第160林班地之地籍係於96年11月間始經地政機關補辦編定，於83年至95年間並無相關地段、地號，故上訴人歷次可取得臨時用水登記係因其所提供之林地租約附圖、引水設施位置圖均標示引水地點係位於第157林班地之範圍內所致，實非上訴人所稱被上訴人於83年間上訴人申請臨時用水許可時，即有所誤認。上訴人83年起申請臨時用水登記，其所提供之引水地點資料並不正確，其所引導履勘之現場亦不確實，其信賴即不值得保護等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人之陳述：（一）上訴人所承租之水池與引水地點間，尚有高義橋及寶里苦溪之人工設施建築及自然地形景觀為區隔，按高義橋長27公尺、寬8公尺；寶里苦溪於該處寬23.8公尺；橋面至溪底深度15公尺，是上開設施、地貌等景觀甚為顯著，應無混淆之虞。故上訴人83年起申請臨時用水登記，其所提供之引水地點資料並不正確，其所引導履勘之現場亦不確實，其信賴即不值得保護。（二）上訴人於本件所申請之引水管線、攔水堰等水利設施，除與森林法第8條第1項、台灣森林經營管理方案第10點規定不合外，亦無法適用國有林地濫墾地補辦清理作業要點第2點所列舉之1.濫墾地以栽植木竹。2.種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等。3.興設建物、水池、闢為水田等項目（按上開三項不包含引水管線、攔水堰等水利設施），是本件引水管線（經過大溪事業區第157及第160林班地）及攔水堰（僅第160林班地）等水利設施，顯未能符合58年5月27日以前占用之事實等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件所涉國有林地暫准使用租賃契約書，乃上訴人之前手郭永湘於68年間向當時之臺灣省政府農林廳林務局竹東林區管理處（下稱林務局竹東林區管理處）承租第157林班作為「水田」暫准使用（按：契約書第二條明載「本租約出租之林地『限水田之用』，不得供其他用途。」字樣），面積為0.18公頃，迨至76年間轉讓予上訴人後，上訴人於89年10月23日與參加人簽訂「國有森林用地暫准租用契約書」，承租標的地號仍係第157林班地，面積則縮小為0.12公頃，作為「水池」使用（按：契約書第二條記載「本租約出租之林地限水池。
」字樣），期限至94年3月31日屆滿。將上開2份契約書對照參加人所提附圖一，即系爭國有林事業區地籍圖關於「大溪事業區第160林班」、「大溪事業區第157林班」，可知不論是前手郭永湘抑或上訴人之代表人陳光雄，渠等承租之標的（地目分別為「田」、「水池」，即作為「水田」或「水池」使用）均係坐落在大溪事業區第157林班地內，與第160林班地並無任何關連；又依卷附農林航空測量所拍攝之空照圖顯示，系爭大溪事業區第157及第160林班地之範圍，自69年10月7日至99年間均無任何異動情形，且系爭國有林地暫准使用租賃標的，由69年、74年間之航空照片判定仍為「水田」，迄至82年間方為「水池」，亦有參加人100年11月4日竹政字第1002214013號函及航空照片、空照圖等件足資對照，是本件上訴人之代表人陳光雄所承租暫准使用之國有林地，其標的之範圍、使用限制等項，自應綜合全案資料加以判別。（二）「大溪事業區第157林班暫准使用『田』用地」一案，之所以變更為「大溪事業區第157林班暫准使用『池』租地」，乃上訴人透過省議員黃玉嬌於77年4月6日提出其77年3月18日陳情書，以其所承租之大溪事業區第157林班0.18公頃，該土地內因部分無法種植水稻及其他作物，部分土地為砂石層土壤，無法保持水分，為防止表土流失，請求改造水泥池儲水用以灌溉（注意：非「養殖魚類」），案經臺灣省政府農林廳林務局以承租之「田」用地0.18公頃，既據報並無引水灌溉設施，平時如無充沛雨水無法耕種水稻，並已被承租人變更使用改為鋼筋水泥地十一處，已不能全面造林，准照林務局竹東林區管理處之意見，就已設置水池部分准予在現有既成之水池範圍內，責成上訴人之代表人陳光雄具結在不擴大水池及不加設其他任何設施之原則下變更為「池」用地續租，至所餘之承租地，為加強水土保持，應造植林木，辦理變更為租地造林（而不得擅自供其他之用途）。本件上訴人之代表人陳光雄，早在77年間即已對系爭暫准使用大溪事業區第157林班地一案，原地目為「田」，僅作為「水田」使用之限制，至為明瞭，其在第157林班地違法變更使用改為鋼筋水泥地十一處在先，於造成事實後，再透過省議員黃玉嬌陳情變更為「池」用地續租，其既具結在不擴大水池及不加設其他任何設施之原則下變更為「池」用地續租，並就實測後所餘承租地0.06公頃土地部分簽訂「租地造林契約」在案，自無不知其已受新契約書（包括「水池契約」及「租地造林契約」共4份）之拘束，要無於第157林班地（僅0.12公頃範圍）為「水池」使用以外用途之可能性，遑論其逾越界限至第160林班地，施作攔水堰、引水管線、大型支撐架等工作物，供其引水至第157林班地水池作為「養殖魚類」之用，顯與系爭臨時用水許可之「用水標的」係「農業用水」相去甚遠，要非系爭國有林地暫准使用租賃之旨，核與水利法第78條之明文限制規定（保護水道應禁止事項）該當。（三）第157林班地與第160林班地間因隔有「高義橋」，致可輕易分辨該2林班地之所在及界限等實況觀之，本件上訴人所施設之攔水堰、取水口係在第160林班地（桃園縣○○鄉○○段○○○○號土地）內，乃在高義橋左側，距上訴人之代表人陳光雄承租暫准使用之「水池」（位在高義橋右側），其直線距離為211公尺，衡之常情，斷無將兩者予以混淆之可能，上訴人卻於申請上開「地面水水權登記」時，將系爭「引水地點」即「攔水堰」位置記載係坐落在「桃園縣○○鄉○○○○區段○○○○○○號前」，可見其對於系爭攔水堰之實際位置係坐落在第160林班地之事實，甚為明白，所稱其於83年間申請用水許可之時，原處分機關已就第
157、第160林班地號之範圍有所誤認云云，顯係因其誤導所致，即堪確定。（四）上訴人之前手郭永湘可於65年間向參加人承租大溪事業區第157林班地為「水田」暫准使用，係因其耕種水田符合58年5月27日以前占用之事實（前前手黃阿松），依國有林地濫墾地補辦清理作業要點第2點規定，始得補辦暫准租用訂約，然郭永湘所承租者乃第157林班地並作為「水田」暫准使用，此與上訴人之代表人陳光雄在77年間先違法變更使用第157林班地（改為鋼筋水泥地十一處），再透過省議員黃玉嬌陳情，致將「大溪事業區第157林班暫准使用『田』用地」變更為「大溪事業區第157林班暫准使用『池』租地」截然不同，本不可相提併論。且郭永湘從未承租、亦未使用第160林班地，此觀卷附林務局竹東林區管理處「臺灣省國有林地暫准使用租賃契約書」即明，上訴人既於76年間始自郭永湘處受讓系爭暫准使用租賃契約，核其時間既非在58年5月27日之前，殊無適用該作業要點第2點規定之餘地，遑論其所為「攔水堰」、「引水管線」等水利設施作為，非屬該作業要點第2點所列舉之1.濫墾地以栽植木竹。2.種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等。3.興設建物、水池、闢為水田等項目行為，復與森林法及台灣森林經營管理方案等放租規定均不相符，尚無援引適用餘地。（五）上訴人於83年間所取得之臨時用水許可，所准許使用之範疇僅系爭第157林班地，本不及於第160林班地，並已於94年3月31日屆滿失效；且系爭「大溪事業區第157林班暫准使用『池』租地」一案，根本不包括上訴人違法施作之引水管線（行經第157林班地部分），是上訴人在系爭第157及第160林班地所為之水利相關設施設備，即「攔水堰」、「濾水池」、「引水管線」等，即屬無權占用河川地設置工作物，依法應予拆除回復原狀。是本件上訴人之代表人陳光雄既有違反相關契約（包括「水池契約」及「租地造林契約」共4份）及具結內容（即在不擴大水池及不加設其他任何設施之原則下變更為『池』用地續租大溪事業區第157林班地，且僅0.12公頃）與違反森林法犯行等違章情節，上訴人要無主張信賴保護之餘地，因將訴願決定及原處分均予維持，並駁回命被上訴人作成上訴人所申請「淡水河水系大漢溪支流寶里苦溪農業用水地面水臨時用水取得登記」案，應予同意取得水權登記之行政處分。
六、本院查：
（一）按「主管機關根據水文測驗，認為該管區域內某水源之水量，在一定時期內，除供給各水權人之水權標的需要外，尚有剩餘時，得准其他人民在此定期內，取得臨時使用權，如水源水量忽感不足，臨時使用權得予停止。」「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」「中央主管機關為劃一水權登記程式，得制定水權登記規則。」分別為水利法第21條、第27條第1項、第40條、第45條所明定。依上開規定，臨時用水使用權應依法登記，始能取得，而其登記程式，得由水利法之中央主管機關經濟部制定水權登記規則加以規範。
（二）次按「二、主管機關受理水權登記申請後，應即對申請人所提書件為書面審查，其申請書件除應合於水利法（以下簡稱本法）第29條至第32條規定外，並應符合下列規定：
．．．（四）引水地點土地登記謄本，須為地政事務所最近三個月內所核發。引水地點土地有下列情形者，應另檢附相關證明文件：．．．2.為公有土地者，應檢附土地管理機關所發土地許可（或同意）使用相關證明文件。．．．4.土地位於河川區域或排水設施範圍內者，應檢附河川或排水管理機關許可使用之證明文件。」「臨時用水登記之審查，準用本要點之規定。」分別為水權登記審查作業要點第2點（四）2、4及第9點所規定。核「水權登記審查作業要點」為經濟部依水利法第45條之授權基於水利法主管機關之地位，為辦理水權登記而訂定，其內容係就水權登記之程序所為細節性、技術性之規定，核屬主管機關就法律之實施所訂立處理辦法之行政規則。又按引水地點土地位於河川區域或排水設施範圍內者，申請臨時用水登記，應檢附河川或排水管理機關許可使用之證明文件。此乃係因水利法第78條之1第2款規定：「河川區域內之下列行為應經許可：一、．．．二、排注廢污水或引取用水。．．．」即於河川區域內為引水行為，本屬應經許可之行為。是經濟部所訂定「水權登記審查作業要點」第2點（四）4之規定，對人民權利之行使，並未增加法律所無之限制，而與法律保留原則不相違背。
（三）又按「依本法第21條規定為臨時用水之申請時，其申請人資格、申請書格式及申請程序，準用水權登記申請之規定。」「臨時使用權於核准期限屆滿後，如有繼續使用之必要時，應依本法規定重新申請臨時用水登記。」「申請人依本法第29條規定申請水權登記時，申請書及其相關書件有下列情形者，主管機關應於收受申請書起15日內通知其補正：一、申請書內容填註不明。二、證明文件不完備。
三、由代理人申請登記而未附委任書。四、其他不合法令規定之程式。」「申請人應於接獲前條通知之日起30日內補正；屆期不補正者，駁回其申請。但經主管機關核准展期者，不在此限。前項展期以一次為限，最長不得逾30日。」為水利法施行細則第16條、第17條第2項、第25條、第26條所規定。依前開規定，為臨時用水之申請，如其引水地點土地位於公有土地者，申請人應檢附土地管理機關所發土地許可（或同意）使用相關證明文件；如位於河川區域或排水設施範圍內者，申請人應檢附河川或排水管理機關許可使用之證明文件向主管機關提出申請；原有臨時用水使用權者於核准期限屆滿後，如有繼續使用之必要時，亦同。又申請人未依規定檢附上開證明文件，主管機關應於收受申請書起15日內通知其補正，申請人應於接獲前條通知之日起30日內補正，屆期不補正者，即應駁回其申請；如獲准展期者，期滿不補正，亦應駁回其申請。
（四）本件上訴人因於99年11月23日申請系爭臨時用水登記，經被上訴人所屬水利署以水利署99年12月2日函限期於100年1月9日前補正地面水水權登記申請書、農業用水範圍地籍編號表、需用水量計算表、養殖漁業登記證及河川公地使用許可證明文件等資料憑辦，屆期未補正或未申請展期者駁回其申請。上訴人於99年12月7日函復被上訴人，以洽訴外人桃園縣政府相關單位稱歉難受理河川公地使用許可證明申請等語，北區水資源局遂以上訴人99年12月7日函視為展期補正之申請，於100年1月19日以水北經字第10051001190號函上訴人准予展期至100年2月16日前補正完成，並說明依被上訴人所屬水利署99年12月14日經水政字第09906006970號函，取水地點位於大漢溪上游河川界點以下之支分流，依水利法及河川管理相關規定，委由桃園縣政府管理，請上訴人逕向河川代管機關桃園縣政府申請河川使用許可，於取得河川使用許可文件後再洽北區水資源局辦理水利建造物核准文件，上訴人逾期仍未補正，被上訴人原處分乃以上訴人逾期未補正「河川公地使用許可證明文件」及「水利建造物之核准文件」而駁回上訴人之申請。
（五）查上訴人申請系爭臨時用水登記之引水地點，係坐落桃園縣復興鄉大溪事業區第160林班地內，非屬上訴人於89年10月23日與參加人所簽訂「國有森林用地暫淮租用契約書」之範圍內，而上訴人並未獲上開大溪事業區第160林班地之管理人即參加人之使用同意；又上訴人申請系爭臨時用水登記之引水地點，位於大漢溪支流寶里苦溪上，其用以引水之設施「攔水堰」、「濾水池」、「引水管線」等為水利法第78條之1所指施設應經許可之建造物，上訴人亦未經該部分河川之代管機關桃園縣政府許可使用等事實，為原審依調查證據後所認定之事實。上訴人申請系爭臨時用水登記，依上開事實，引水地點為公有土地，且位於河川區域，依前開規定及說明，上訴人於申請時，即應檢附土地管理機關所發土地許可（或同意）使用相關證明文件及河川管理機關許可使用之證明文件。被上訴人原處分以上訴人經准予展期，仍未於期限內補正「河川公地使用許可證明文件」及「水利建造物之核准文件」，而依水利法施行細則第26條第2項規定，駁回上訴人之申請，揆諸前開說明，被上訴人原處分於法並無不合；原判決駁回上訴人將訴願決定及原處分撤銷，並命被上訴人作成准許上訴人系爭臨時用水登記申請之行政處分之請求，亦無違誤。
七、上訴意旨，指摘原判決有理由矛盾及不備理由之違背法令情事，究其內容，無非係以其法律上歧異之見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均非可採。原判決認事用法，核無違誤，並已對其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之理由，均詳為論斷，其所適用之法規與應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 20 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 12 月 20 日
書記官 吳 玫 瑩