最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第1117號上 訴 人 陳耀灶
高銘祿高清福高金朝高銓盛彭昌盛鄭連春高王雪貴高驄文共 同訴訟代理人 蔡文玉 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌被 上訴 人 臺北市政府教育局代 表 人 丁亞雯被 上訴 人 臺北市立動物園代 表 人 金仕謙共 同訴訟代理人 林石猛 律師
邱基峻 律師張宗琦 律師上列當事人間有關營業事務事件，上訴人對於中華民國101年8月2日臺北高等行政法院99年度訴字第806號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人臺北市政府於民國76年設置臺北市立動物園園外服務中心（ZOO MALL，下稱園外服務中心），規劃零售營業場所，提供鋪位由動物園用地內拆遷戶（下稱原拆遷戶）優先使用營業，並於原拆遷戶申請經核准後簽訂契約，上訴人分為原拆遷戶或原拆遷戶之繼承人。嗣達3分之2鋪位使用人同意園外服務中心的經營型態採取聯合委託經營方式，經被上訴人臺北市立動物園以86年1月31日北市動園育字第0321號函報經被上訴人臺北市政府於86年2月25日以府教四字第8601303800號函核准。89年1月10日，被上訴人臺北市政府與第三人翰甫國際股份有限公司（下稱翰甫公司）簽訂臺北市立動物園園外服務中心聯合委託經營契約（下稱聯合委託經營契約），約定經營期間為9年6月，無論盈虧應支付原鋪位租用人該鋪位租金11倍之金額為紅利收益。園外服務中心原鋪位租用人組成的自治會以93年12月20日北市動園自字第09312011500號函請被上訴人臺北市立動物園儘快收回權益，94年1月24日並以翰甫公司未如期支付紅利，違反聯合委託經營契約，以北市動園自字第09401124100號函請被上訴人臺北市立動物園解除聯合委託經營契約，收回經營權利，辦理重新招標或聯合經營以解原拆遷戶困境。嗣被上訴人臺北市政府以翰甫公司違反契約規定，於94年3月21日對翰甫公司終止聯合委託經營契約。94年5月1日被上訴人臺北市立動物園接管園外服務中心後，仍續訂園外服務中心鋪位使用契約（下稱鋪位使用契約），最近一次簽訂的鋪位使用契約，約定使用期間為96年5月26日至98年11月25日，該使用契約第6條第3項規定「乙方（指上訴人）於98年11月25日前申請繳回鋪位並聲明拋棄鋪位使用權者，經甲方（指被上訴人臺北市立動物園）通知並於指定期限內繳回鋪位、清除相關設備設施及工作物後，得依臺北市立動物園園外服務中心非拆遷戶補助金領取標準表（下稱補助金領取標準表）所定之標準領取補助金。」嗣因園外服務中心營運收支入不敷出，考量當地社區發展及臺北市東南區整體規劃之市政需求，被上訴人臺北市立動物園依鋪位使用契約第9條第7款規定，以97年10月20日北市動園育字第09730622900號函，通知含上訴人在內之135戶鋪位使用人，自97年11月20日起終止雙方契約並收回鋪位使用權。嗣續以97年11月14日北市動園育字第09730704800號函表示依96年1月24日修正發布之臺北市立動物園園外服務中心鋪位使用管理要點（下稱鋪位使用管理要點）第8點規定，凡在97年11月20日前申請交還鋪位者，得依補助金領取標準表第二級標準，按鋪位面積大小領取最高新臺幣（下同）266,355元至500,000元不等之補助金。上訴人認為68年當時，被上訴人臺北市政府為新建動物園辦理徵收，低價徵收土地。經原拆遷戶抗議後，被上訴人臺北市政府承諾給予優先承租權利，被上訴人臺北市立動物園並代表臺北市政府與原拆遷戶就園外服務中心的鋪位簽訂契約。被上訴人臺北市政府對翰甫公司終止聯合委託經營契約後，被上訴人臺北市立動物園接管園外服務中心，被上訴人三人應概括承受翰甫公司的權利義務，自94年9月至98年11月25日期間有連帶給付上訴人鋪位租金11倍金額的義務，而提起一般給付訴訟。經原審判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、上訴人世居臺北市木柵頭廷里，務農維生，68年間，被上訴人臺北市政府為新建動物園辦理土地徵收並拆遷房屋，惟以每平方公尺42元至255元賤價徵收土地，致上訴人無處居住、無地耕種維生。經陳情抗議後，當時的臺北市長李登輝承諾，將對上訴人的居住及就業問題採取特殊優惠措施，其中包括在動物園設服務中心規劃零售營業場所，由上訴人優先承租營業使用，並世代永續繼承，保證讓上訴人安居樂業，免於流離失所，此即日後園外服務中心販賣區出租上訴人，且承租權得為繼承標的之由來。嗣被上訴人臺北市政府的上開承諾即以69年3月14日69府教四字第10130號函（下稱被上訴人臺北市政府69年3月14日函）報奉行政院院長核定，上訴人對系爭鋪位有合法永久優先承租權。㈡、83年間，上訴人堅決反對參與被上訴人臺北市政府及臺北市立動物園聯合委託經營，經臺北市議會於89年11月15日協調後，被上訴人臺北市政府分別以89年10月4日府教六字第8908934800號函及89年11月24日府教六字第8910645700號函（下稱被上訴人臺北市政府89年10月4日函及89年11月24日函）保證，如聯合委託經營案失敗或契約期滿、終止或解除時，則恢復原狀，上訴人的優先租用權益仍在，並無損失，且受託之翰甫公司依契約規定，應給付上訴人鋪位租金11倍之紅利，已給予上訴人合理明確保障。被上訴人臺北市立動物園亦以89年11月29日北市動園育字第8960513300號函保證，園外服務中心原旨意是要照顧原拆遷戶，聯合委託經營後，上訴人將鋪位交翰甫公司經營，每月可領鋪位租金11倍紅利，且紅利每2年調高百分之10，上訴人仍有租賃權益，上訴人不得不勉強順應。㈢、94年3月21日翰甫公司遭被上訴人臺北市政府終止契約，94年4月底停止營運。
被上訴人臺北市立動物園自94年5月1日強行接管，並與上訴人簽訂鋪位使用契約，最近一次鋪位使用契約使用期間為自96年5月26日起至98年11月25日。嗣被上訴人臺北市立動物園以97年10月20日北市動園育字第09730622900號函向上訴人表示終止契約並收回鋪位使用權。㈣、依被上訴人臺北市政府89年10月4日函及89年11月24日函的承諾、被上訴人與翰甫公司簽訂之聯營契約書第14條規定、被上訴人與上訴人96年間簽訂之鋪位使用契約第13條第2項規定，94年3月21日被上訴人與翰甫公司終止聯合委託經營契約後，即應回復原狀將鋪位交還上訴人，被上訴人未交還鋪位，於94年5月1日自行接管使用，應視同被上訴人概括承受翰甫公司的權利義務，不須另以書面為之。依聯合委託經營契約第4條第1項第3款規定，翰甫公司無論盈虧，均應支付上訴人鋪位租金11倍金額，作為使用上訴人鋪位的權利金，並補償上訴人無法使用營生之損害，被上訴人概括繼受占用上訴人鋪位，亦應同樣給付上訴人以為補償。況由鋪位使用契約第12條第2項規定的反面解釋，若為聯合委託經營契約所規定利益，上訴人自得向被上訴人請求。參以被上訴人自94年5月接管後，依約陸續給付上訴人4個月全額權利金，嗣以虧損暫付每月7折、5折、4折或3折不等權利金予上訴人，且96年之鋪位使用契約仍維持第12條第2項賦予上訴人利益之規定，尤證無論盈虧，被上訴人依約應補足各該短付之權利金，以補償上訴人損害，被上訴人合意承擔翰甫公司之給付義務及金額甚明等語，求為判決被上訴人應連帶給付上訴人各如原判決附表所示之金額，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被上訴人則以：㈠、聯合委託經營契約業經原審法院以94年度訴字第1616號裁定認具私法性質，屬私法契約。上訴人基於同一契約，提出公法上財產給付請求，起訴不合法。㈡、上訴人對土地之權利，於69年當時依土地法第235條前段完成土地及地上物徵收補償時即已中止，不得再主張任何權利。76年起提供鋪位由拆遷戶優先使用，係基於照顧拆遷戶就業的暫時性、過渡性權宜措施。另被上訴人臺北市政府89年10月4日函係單純對上訴人等陳情人就聯合委託經營紅利問題之說明答復，無涉權利義務之設定；被上訴人臺北市政府89年11月24日函雖提到聯合委託經營期間原承租人未如期收到紅利時，被上訴人同意以受委託公司之履約保證金優先分配補償支用及委託經營契約解除或終止時依相關法令由原承租人優先租用，惟園外服務中心鋪位優先承租的利益，性質是法定補償責任之外的政策性恩給措施，非創設權利，僅屬暫時性給付行政措施，非永久承租權。故前開函文均與徵收補償或給付權利金義務無涉，上訴人不得據此主張永久承租利益或被上訴人有給付上訴人權利金之義務。㈢、「權利金」源起於89年以後被上訴人臺北市政府、臺北市立動物園與翰甫公司簽訂的聯合委託經營契約，但各鋪位承租人與翰甫公司沒有簽訂契約，非契約當事人，上訴人亦無據此利他契約主張被上訴人連帶給付「每月應付權利金」之請求權。且本件聯合委託經營契約第4條第1項第3款約定翰甫公司無論盈虧都應支付鋪位租用人鋪位租金11倍金額作為紅利收益，僅係第三人利益契約，上訴人非契約當事人，契約之給付義務人是翰甫公司，非被上訴人，聯合委託經營契約終止後，上訴人無向被上訴人要求11倍紅利收益之權利。而被上訴人臺北市立動物園不因對翰甫公司終止聯合委託經營契約後接管取回該中心，即等同概括承受翰甫公司的契約義務。至聯合委託經營契約終止後，被上訴人臺北市立動物園將收取原設櫃廠商使用費及翰甫公司違約沒入之履約保證金，於先行繳納原鋪位租用人租金及扣除水電等必要成本費用後，發放予上訴人，僅係基於照顧上訴人，非被上訴人的法定或契約責任，嗣因所收設櫃廠商場地使用費不敷支付必要費用而停止發放，均不生任何法律或契約責任。㈣、綜上，鋪位的優先承租僅係依法徵收補償完竣後之額外給與，屬給付行政範疇，簽訂契約僅管理上方便，上訴人本不具任何公法上請求權等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、由被上訴人臺北市政府69年3月14日函內容可知，被上訴人臺北市政府為興建動物園工程需用臺北市木柵區頭廷里土地，68年3月20日報奉核准徵收土地及地上物。因考慮土地被徵收者有關居住及轉業問題，於法定的徵收補償之外，被上訴人臺北市政府決定再採取特殊的優惠措施，以配合安遷，包括具承購國民住宅資格者，均准優先承購140高地國民住宅一戶、被徵收人子弟可免費接受臺北市政府職業訓練中心實施訓練後予以輔導轉業、於動物園設服務中心規劃足夠零售營業場所，由拆遷戶優先承租營業、動物園施工期間所需工人優先遴選拆遷戶子弟以解決過渡時間之生活問題、無礙動物園規劃原則下，儘量協助辦理宗祠、土地廟的保留或遷建。嗣設置園外服務中心後，即規劃零售營業場所，提供鋪位予原拆遷戶申請優先使用營業，故有被上訴人臺北市政府與被上訴人臺北市立動物園，或被上訴人臺北市政府，或被上訴人臺北市立動物園與原拆遷戶或其繼承人簽訂之鋪位使用契約。參諸86年2月4日修訂之鋪位使用管理要點第8點與第10點、96年1月24日修訂之鋪位使用管理要點第6條、第8條第3項、第4項等規定，及上訴人與被上訴人臺北市立動物園間之92年11月26日至95年11月25日、95年11月26日至96年5月25日、96年5月26日至98年11月25日等契約，均載明係「鋪位使用行政契約」，是以至少自92年11月26日後，為延續68年徵收案法定補償以外的優惠措施，針對原拆遷戶優先使用園外服務中心鋪位的問題，是被上訴人臺北市立動物園選擇以公法方式為給付，96年1月24日鋪位使用管理要點第6條更明確規定應訂立使用行政契約，故就本件鋪位使用契約之爭執，自為公法上之爭議。㈡、園外服務中心鋪位之所以由原拆遷戶優先使用營業，係緣起於動物園用地徵收對被徵收人造成居住及轉業影響，為配合安遷，而實施之輔導就業優惠措施，並非於法定徵收補償之外另為特定補償金額的給付。而聯合委託經營契約第4條第1項第3款係約定，鋪位租金11倍金額的給付義務人為翰甫公司，並非被上訴人。再者，系爭鋪位使用契約第12條文義為被上訴人得對上訴人終止鋪位使用契約要件之規範，上訴人主張該規定反面解釋是上訴人得向被上訴人請求聯合委託經營契約所規定的利益，顯然有誤。是以被上訴人對上訴人並無給付94年9月至98年11月25日期間，該鋪位使用費11倍金額之公法上義務，上訴人請求被上訴人連帶給付各如原判決附表所示之金額及其法定遲延利息，為無理由，應予駁回等語，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：㈠、按行政訴訟法第8條第1項規定：
「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」本條所稱之公法上原因，例如公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定。次按「數人負同一債務，明示對於債權人各負全部給付之責任者，為連帶債務。無前項之明示時，連帶債務之成立，以法律有規定者為限。」民法第272條有明文規定。查上訴人對被上訴人臺北市政府教育局並無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因，有得請求被上訴人臺北市政府教育局給付權利金之請求權存在，則上訴人以被上訴人臺北市政府教育局係鋪位使用業務的主管機關，依行政訴訟法第8條第1項規定，起訴請求被上訴人臺北市政府教育局連帶給付權利金，自屬無據。㈡、又聯合委託經營契約第4條第1項第3款及第7款約定：「乙方（指翰甫公司）應自本契約場地設備點交完竣後第120日起無論盈虧應支付原鋪位租用人135戶及甲方（指被上訴人臺北市政府）控管之32戶（乙方如設為公益設施者除外）該鋪位租金11倍之金額為紅利收益。紅利依85年各鋪位租金為基價，並逐年調整，……乙方如未如期繳納紅利予原鋪位租用人及甲方時，每逾1日加罰紅利百分之1。如逾30日未繳紅利，甲方有權解除本契約。」可知，訴外人翰甫公司應自園外服務中心場地設備點交完竣後第120日起，無論盈虧，均應支付原鋪位租用人135戶及被上訴人臺北市政府控管之32戶該鋪位租金11倍之金額為紅利收益，被上訴人臺北市政府並無給付上訴人紅利收益之義務。再按「甲方（指被上訴人臺北市立動物園）如與廠商訂有聯合委託經營契約時，乙方（指上訴人）應加入聯合委託經營。乙方如妨礙或拒絕參與聯合委託經營而影響服務中心整體發展時，甲方得終止其使用契約，並收回鋪位。聯合委託經營由甲方以公開招標方式辦理，乙方不得以任何方式及理由對得標廠商要求終止或解除聯合委託經營契約或要求該契約所未規定之利益，否則視同違約，甲方得終止本契約，並收回鋪位。」鋪位使用契約第12條有明文約定。準此，上訴人如妨礙或拒絕參與聯合委託經營而影響服務中心整體發展時，被上訴人臺北市立動物園得終止其使用契約，並收回鋪位。㈢、查園外服務中心鋪位之所以由原拆遷戶優先使用營業，緣起於動物園用地徵收對被徵收人造成居住及轉業影響，為配合安遷，而實施的輔導就業優惠措施，此觀之鋪位使用管理要點第1點規定自明，並非於法定徵收補償之外，另為特定補償金額的給付。聯合委託經營契約第4條第1項第3款所約定鋪位租金11倍金額的給付義務人係訴外人翰甫公司，並非被上訴人。鋪位使用契約第12條約定是就被上訴人臺北市立動物園得對上訴人終止鋪位使用契約要件的規範，無從依該規定反面解釋為上訴人得向被上訴人請求聯合委託經營契約所定的利益。此外，因訴外人翰甫公司未於期限內給付原135戶鋪位使用人紅利的問題，被上訴人臺北市立動物園於94年1月25日即以北市動園育字第09430037700號函檢附翰甫公司財務危機及後續處理方式疑義說明予各鋪位使用人，說明內容表明「……動物園將依政府採購法，辦理重新招標自工作，但自重新辦理招標至新委託公司進場營運期間，原租用人不但無紅利可領，且須自行繳納鋪位租金，服務中心也將會因無人管理而形成髒亂廢墟景象，為防範此階段衍生之問題，動物園將請示市政府，擬訂計畫，暫時管理，……也就是說這段期間，原135戶鋪位租用人之鋪位租金及紅利，期能由現有設櫃廠商提供撥付……，待委託廠商進場後，再依新契約辦理……」足見，被上訴人自始無承受訴外人翰甫公司對上訴人應支付紅利義務的意思。上訴人主張被上訴人於聯合委託經營契約終止後接管園外服務中心及代收代付租金、紅利，應視同概括承受翰甫公司的權利義務，並不可採等語，因認上訴人於原審所為主張均非可採，駁回上訴人之訴，經核原判決已詳述其審認之理由，其所適用之法規與該案應適用之現行法規或解釋，並無不合。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。原判決已就被上訴人對上訴人並無給付94年9月至98年11月25日期間，該鋪位使用費11倍金額之公法上義務所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無理由不備之情事。上訴人指摘原判決理由不備云云，要無足採。㈣、末按債務承擔契約，係以移轉債務於第三人為目的之契約，第三人與債權人間一有此項契約之成立，債務即移轉於第三人。惟查，聯合委託經營契約係由訴外人翰甫公司與被上訴人臺北市政府所簽訂，該契約業經被上訴人臺北市政府於94年3月21日終止，乃原審確定之事實，則訴外人翰甫公司於聯合委託經營契約終止後，已毋須再依聯合委託經營契約第4條第1項第3款之約定，給付上訴人鋪位租金11倍金額為紅利收益，被上訴人亦否認有何概括承受訴外人翰甫公司於聯合委託經營契約終止後契約責任之意思，故上訴人主張被上訴人已有合意承擔訴外人翰甫公司之原給付義務及金額並經上訴人同意，而成立債務承擔契約云云，委無足採。㈤、上訴人猶主張原判決無視於系爭鋪位使用契約之歷史背景與沿革及卷內被上訴人前此所為承諾及嗣後支付全額權利金等一切證據資料，逕憑臆測解釋鋪位使用契約第12條約定，致失兩造立約真意，自有不適用法規及理由不備之違法。被上訴人於94年3月21日終止與翰甫公司之聯營契約後，未將鋪位交還上訴人，而自94年5月1日起自行接管收益使用，應視同被上訴人概括承受訴外人翰甫公司使用鋪位致上訴人等無法使用收益之損失，且無須另以書面訂之云云，無非係上訴人重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加指摘違誤，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決理由不備及判決適用法規不當，殊無足採。綜上所述，上訴論旨猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
書記官 王 史 民