最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第1125號上 訴 人 魏俊雄
魏鴻傑魏德和魏志勤陳惠美被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 胡志強上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年8月2日臺中高等行政法院101年度訴字第33號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣訴外人交通部鐵路改建工程局為辦理臺中都○區○路高架捷運化計畫（原臺中縣潭子鄉、臺中縣豐原市）工程，案經交通部報請內政部以民國（下同）99年8月4日臺內地字第0990158516號函及98年11月9日臺內地字第0980208900號函核准徵收後，經改制前臺中縣政府（嗣因臺中縣、市於99年12月25日合併後，改制前臺中縣政府業務由被上訴人承接續辦，以下逕稱被上訴人）分別以99年8月30日府地權字第09902683921號公告徵收改制前臺中縣潭子鄉（下稱臺中市○○區○○○段○○○○號等226筆土地、98年11月11日府地權字第09803504641號公告徵收改制前臺中縣豐原市（下稱臺中市○○區○○○段○○○○○○○號等222筆土地，公告期間分別自99年8月31日至同年9月30日止、98年11月12日起至98年12月14日止。上訴人共有之臺中市○○區○○段○○○○號土地及臺中市○○區○○段329、330-1地號等3筆土地（下稱系爭土地），位於上開徵收範圍內，上訴人於公告期間內向被上訴人提出公告現值過低之異議，均遭駁回。上訴人不服，復提起復議，被上訴人遂依據土地徵收條例第22條第2項規定，分別提經99年11月24日及100年7月13日改制前臺中縣地價及標準地價評議委員會、臺中市地價及標準地價評議委員會復議決議：「本○○○鄉○○段○○○○號等土地既經雅潭地政事務所查明其99年公告現值之訂定，悉依平均地權條例、地價調查估計規則等規定辦理，其地價訂定尚屬合理，仍維持原劃分○○○區段○區段地價。」「本案經各委員充分表達意見並提問後，因作業單位查明本案土地○○○區段○○○區段地價訂定均依相關規定辦理並無違誤，故委員會討論後決議依提案單位初核意見通過。」被上訴人並以100年2月18日府授地用字第1000028991號函（下稱原處分1）及100年8月22日府授地用字第1000162056號函（下稱原處分2）通知上訴人。上訴人不服，向內政部提起訴願，主張週邊土地公告現值都在新臺幣（下同）14,800元/㎡以上，系爭土地只有4,100元/㎡、4,900元/㎡，落差太大，系爭土地應單獨劃定地價區段，公告現值比照北邊相鄰土地，或將系爭土地併入北邊相鄰土地為同一地價區段云云，惟遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠被上訴人係將原臺鐵鐵路東側土地所有人原有土地徵收部分切割，變更為鐵道用地並另重新編列新地號，公告現值亦重新計算，以鐵路左右兩側（東西兩邊）土地之公告現值加權平均，作為此新地號之公告現值，再加公告現值之4成金額作為徵收金額（下稱為徵收價格）。而因鐵路西邊開發較早，縱貫公路兩旁，業已成為住宅用地或工商業用地，公告現值很高。臺鐵鐵路東側土地遭徵收者若屬農地，公告現值頗低，與臺鐵鐵路西側加權平均後，徵收價格明顯拉高，為原來農地公告現值之4.5至6倍。惟上訴人共有系爭3筆土地情況特殊，被上訴人僅以公告現值1.4倍金額徵收，顯非合理。㈡上訴人系爭共有土地之北側為坐落豐原市○○段○○○○號土地，緊臨外環道北邊，其公告現值每平方公尺4,700元，徵收價格每坪7萬多元；而上訴人系爭共有土地緊臨外環道南側，120公尺長中，2/3屬豐○區○○○○區○○段329、330-1地號土地），公告現值每平方公尺4,900元，徵收價格每坪2.3萬元；1/3屬潭子區（○○○區○○段○○○○號土地），長約40公尺，然遭劃入豐原都市計畫區內，公告現值每平方公尺4,100元，徵收價格每坪1.9萬元，再往南相鄰潭子鄉住宅區，徵收價格每坪6.8萬元。顯見，上訴人系爭土地徵收價格偏低。且上訴人系爭土地公告現值每平方公尺4,900元，較北側相鄰合作段288地號土地之4,700元尚且較高，可證地價評議委員會評定上訴人系爭土地價值較高。執此，不應合作段288地號土地每坪徵收價格7萬餘元，而上訴人系爭土地徵收價格僅有2.3萬元，此實嚴重違反平等原則，亦有違徵收補償須合理且相當之原則。從而，公共設施保留地應單獨劃分地價區段，地價比照北側土地徵收價格計算，始臻合理。㈢被上訴人將鐵路東西兩側之土地加權平均，辯稱左右邊土地公告現值相同，加權平均結果地價仍屬相同，單獨劃分與不單獨劃分結果並無二致，故合併為同一地價區段云云，為屬錯誤之解釋，倒果為因。蓋因鐵路兩側土地並不毗鄰，作為加權平均顯不符合規定，以此違法計算方式，計算得出之地價縱使相同，亦屬違誤。乃被上訴人以錯誤之計算方式，方計算得出相同地價區段，進而合併為同一地價區段，為屬錯誤。且被上訴人○○○區段○○○區段地價完全雜亂無章，例如豐原市○○○○區段有不同區段地價，○○○區○○○○路左右兩邊地價為每平方公尺4,100元，中間鐵路用地則每平方公尺14,291元，足證同一地價區段亦有不同地價，被上訴人所辯自相矛盾，並無規則可循，且未依平均地權條例及地價調查估計規則等規定辦理。再者，不論何縣市○○路前後站之發展本即不同，鐵路係重大阻隔，鐵路並不能任意穿越，鐵路東西兩邊發展不同，不應合併為同一地價區段。上訴人共有系爭土地位處鐵路東側，並未穿越鐵路西側（中間隔一條鐵路），劃○○○區段○○○路東西兩側分開劃分，不應把鐵路東西兩側合併為同一地價區段。故上訴人主張上訴人系爭土地之徵收價格，應比照北邊相鄰地號288-1土地徵收價格，因該土地之徵收價格尚屬貼近市價。㈣上訴人所有該3筆土地與北側合作段288-1、288-2地號等多筆土地之西側均直接毗鄰鐵路用地（即合作段333-3、333-4地號及栗林段132地號），該鐵路用地多年前經徵收作公共使用，係屬『都市計畫公共設施用地』，並非『都市計畫公共設施保留地』，故為非保留地。故若被上訴人係按平均地權條例施行細則第63條第1項第4款規定查估有關『臺中都○區○路高架捷運化計畫（臺中縣豐原市）工程』、『臺中都○區○路高架捷運化計畫（臺中縣潭子鄉）工程』之帶狀徵收土地之現值，則應以各筆土地西側毗鄰之鐵路用地與東側毗鄰土地之區段地價平均計算之。且上訴人所有系爭土地與上述287-1、287-2、288-1、288-2地號等4筆土地均呈狹長形，均為平地，西側均直接毗鄰鐵道，均位於36米寬東西向豐原大道旁，且原來均屬都市計畫農業區，土地之條件及利用價值均相同，被上訴人一方面將287-1等地號土地視為特殊公共設施保留地，而依平均地權條例施行細則第63條第3項規定查估其現值，使其徵收補償金額趨近於當地市值，另一方面卻將系爭土地視為一般公共設施保留地，而以平均地權條例施行細則第63條第1項第4款規定查估系爭土地之公告現值，以致系爭土地於98年度之公告現值僅有每平方公尺4,900元，遠低於同等條件下287-1地號土地之公告現值（15,341元/每平方公尺）及當地市值，其查估方式於法於理顯有違誤，亦有違平等原則，原處分顯已違反規定，依法應予以撤銷等語，為此請求判決訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人機關作成以每平方公尺18,751元加4成即26,251元徵收上訴人原共有坐落臺中市○○區○○段○○○○號土地（面積391.95平方公尺），及每平方公尺15,993元加四成即22,390元徵收上訴人原共有坐落臺中市○○區○○段○○○○號土地（面積329.29平方公尺），及同段330-1地號土地（面積257.35平方公尺）之行政處分。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠上訴人共○○○區○○段329、330-1地號等2筆土地因位於「臺中都○區○路高架捷運化計畫（臺中縣豐原市）工程」之工程用地範圍內，屬公共設施保留地範疇，其依平均地權條例施行細則第63條、地價調查估計規則第18條第4項規定，原需以毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算並單獨劃設公共設施保留地地價區段，惟因毗鄰兩側非公共設施保留地土地均屬都市計畫農業區，且均劃屬相同地價區段，單獨劃○○○區段○區段地價計算結果與未單獨劃分地價區段並無二致，核與上開規則第18條第4項規定相符，爰未予單獨劃分地價區段。又上訴人所○○○區○○段○○○○號等土地所屬豐原區第473-1地價區段屬都市計畫農○區○○○○○○區段於98年公告土地現值作業期間並無買賣實例，是以系爭土地所屬地價區段乃依地價調查估計規則第21條第2項及第23條之規定，選取2個相同使用分區（同為農○區○○○○○○區段地價（98年公告土地現值為每平方公尺4,900元），再以該區段地價做為系爭土地之宗地單位地價。㈡上訴人所陳北邊被徵收土地之徵收補償地價較高乙節，經查系爭土地之北邊土地（指豐○區○○○○○○區段）雖同屬「臺中都○區○路高架捷運化計畫（臺中縣豐原市）工程」之工程用地範圍內土地，但因該工程用地屬帶狀公共設施保留地，且穿越數個地價不同之區段，是以依地價調查估計規則第18條第5項之規定，將上開工程用地範圍內之公共設施保留地分段劃分公共設施保留地之地價區段。而豐○區○○○○○○區段其東側與西側相毗鄰之非公共設施保留地分屬都市計畫農業區與都市計畫住宅區，故東側與西側相毗鄰之非公共設施保留地分別劃屬不同地價區段；另依地價調查估計規則第18條第5項規定，該公共設施○○○區段（豐○區○○○○○○區段）地價計算，係以毗鄰非保留地之住○區○○○區○○○區段加權平均計算，其計算後為每平方公尺15,408元（每坪約50,936元，加4成後為每坪7萬餘元）。㈢上訴人共○○○區○○段○○○○號，其使用分區原屬都市計畫農業區，劃屬潭○區○○○○○○區段，○○○區段98年公告土地現值為每平方公尺4,100元。98年間因變更豐原都市計畫（配合臺中都○區○路高架捷運化計畫案）發布實施，上開土地位處辦理臺中都○區○路高架捷運化計畫（臺中縣潭子鄉）工程用地範圍，其地價訂定依平均地權條例施行細則第63條、地價調查估計規則第18條第4項規定，原需以毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算並單獨劃設公共設施保留地地價區段，但上開土地與毗鄰兩側非公共設施保留地土地均屬相同地價區段，爰依上開規定將其併入同屬農○區○○○○○區段（潭○區○○○○○○區段）內，而未單獨劃設公共設施保留地地價區段。又上訴人於辦理99年公告土地現值作業，因上開潭○區○○○○○○區段並無買賣實例，爰依地價調查估計規則第21條規定以鄰○○區○○○區段推估，作為訂定○○○區段○區段地價依據，與相關法令規定相符。㈣上訴人於本（101）年6月11日於現場會勘時陳述系爭土地與繁榮○○○區○○路口距離並不遠，約100公尺，然查該中山路口為商業區，而系爭土地屬農業區，兩者使用分區明顯不同，其地價自有所差異，自係不宜相提並論。又上訴人陳○○○區○○段333及333-1等地號土地早已是鐵道使用，應劃屬同一地價區段乙節，經查臺中都○區○路高架捷運化計畫自豐原站北約1.50公里，經臺中站至大慶站南約1.40公里，全長21.19公里，沿途經過之使用分區及土地利用現況等均不相同，若均劃屬同一地價區段，實有違地價調查估計規則有關地價區段劃分之規定，是以仍應依地價調查估計規則第18條及第19條之相關規定辦理等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依土地徵收條例第18條、第22條第1項、第2項及第30條規定，被徵收之土地，係按照徵收當期之公告土地現值補償其地價；被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。又依平均地權條例第10條、第46條、地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重（本院95年度判字第2143號判決、100年度判字第808號判決意旨參照）。㈡平均地權條例施行細則第63條規定係主管機關行政院基於平均地權條例第86條之授權所訂定之行政命令，內容在於規範公共設施保留地地價之計算方法，經核並未違反平均地權條例之授權範圍，或增加其所無之限制，且為辦理地價調查估計所必要，是行政機關於辦理相關案件時，自得據之適用。另地價調查估計規則第18條、第21條及第23條規定，則係主管機關內政部基於土地法施行法第40條之授權所訂定之細節性及技術性之行政規則，內容在於明確規範區段地價之劃分、估計及宗地地價據以計算之程序、方法，經核並未違反土地法及土地法施行法之規定意旨，且未增加其所無之限制，復屬辦理地價調查估計所必要，是行政機關於辦理相關案件時，亦得據之適用。㈢本件被上訴人係依據地價調查估計規則第18條、平均地權條例第10條、第46條及同條例施行細則第63條等規定作成原處分。經查，系爭土地位處辦理臺中都○區○路高架捷運化計畫工程用地範圍，依平均地權條例施行細則第63條及地價調查估計規則第18條規定，被上訴人為辦理系爭土地經徵收前公共設施保留地地價之查估，原需以毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算並單獨劃設公共設施保留地地價區段。惟因系爭土地與毗鄰兩側非公共設施保留地土地均屬相同地價區段，被上訴人將其併入同屬農○區○○○○○區段（豐原區第473-1地價區段、潭○區○○○○○○區段）內，而未單獨劃設公共設施保留地地價區段，尚無不合。㈣地價調查估計規則第3條規定已說明地價調查估計之辦理程序。依該規定意旨，係先有區段地價，再計算宗地地價。另依同規則第18條第4項規定，本件系爭土地中之臺中市○○區○○段329、330-1地號土地，其毗鄰之同段330、331、446、448、449、459等地號土地，均屬豐原都市計畫農業區，為非公共設施保留地，與系爭合作段329、330-1地號土地，均屬相○區段○○○○○區段；又系爭土地中○○○區○○段○○○○號土地，其毗鄰之同段1、22等地號土地，均屬豐原都市計畫農業區，為非公共設施保留地，與系爭栗林段1-2地號土地，均屬相○區段○○○○○區段。雖依98年改制前臺中縣豐原市○○段○○區段略圖套繪都市計畫圖顯示，系爭土地西側有鐵道，因該鐵道已屬公共設施用地，而非公共設施保留地，應不在地價調查估計規則第18條第4項所規定「毗鄰」之適用範圍。是本件被上訴人參考上開公共設施保留地地價區段劃定原則，認定系爭土地雖經劃入公共設施保留地範圍，本應單獨劃分地價區段，惟因毗鄰兩側非公共設施保留地土地均屬相同地價區段（豐原區第473-1地價區段、潭○區○○○○○○區段），單獨劃○○○區段○區段地價計算結果與未單獨劃分地價區段並無二致，乃依上開規則第18條第4項規定未予單獨劃○○○區段，即無不合。㈤依地價調查估計規則第18條第1項、第21條第1項第2款及第23條規定，系○○○區○○段329、330-1地號土地所屬豐原區第473-1地○區段○○○○區○○段○○○○號土地所屬潭○區○○○○○○區段，均屬都市計畫農業區範疇，各該地價區段於辦理公告土地現值作業期間並無買賣實例，有該區段地價估價報告表在卷可按。被上訴人就系爭豐原區土地所屬第473-1地價區段部分，選取同為農業區之第437、48○區段○○○○○區段，經分別計算其影響地價區域因素得出總修正數，並據以調整區段地價之價格，再從中選取影響地價區域因素與系爭區段較相近之價格作為其區段地價，是此經調整價格擬評區段地價為6,500元/㎡；另系爭潭子區土地所屬第201地價區段部分，選取同為農業區之第1
57、18○區段○○○○○區段，經分別計算其影響地價區域因素得出總修正數，並據以調整區段地價之價格，再從中選取影響地價區域因素與系爭區段較相近之價格作為其區段地價，是此經調整價格擬評區段地價為5,100元/㎡，有區段地價報告表在卷可按。其中，修正估計上開目○○○區段○區段地價時，被上訴人已審酌影響地價區域因素評價，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、改良土地、公共建設、特殊設施、發展趨勢及其他影響等因素，有影響地價區域因素分析明細表（農業用地）附卷可參。又宗地單位地價之計算係以區段地價作為宗地單位地價，因此本件最終評定臺中市○○區○○段329、330-1地號等2筆土地所屬豐原區第473-1地價區段98年土地公告現值為4,900元/㎡，及臺中市○○區○○段○○○○號土地所屬潭○區○○○○○○區段99年土地公告現值為4,100元/㎡，再分別以各該區段地價作為宗地單位地價，提請原臺中縣地價及標準地價評議委員會評議通過在案，揆諸上開規定，尚無不合。㈥依平均地權條例施行細則第63條第1項第4款規定，對都市計畫帶狀保留地之地價，應以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算。經查，系爭土地北邊○○○區○○段○○○○號土地（指經徵收後分割之同段287-1、287-2、288-1、288-2地號土地，屬豐○區○○○○○○區段）雖同屬「臺中都○區○路高架捷運化計畫（臺中縣豐原市）工程」之工程用地範圍內土地，但因該工程用地屬帶狀公共設施保留地，且穿越數個地價不同之區段，依地價調查估計規則第18條第5項之規定，故將上開工程用地範圍內之公共設施保留地分段劃分公共設施保留地之地價區段。原豐原市○○○○○○區段其東側與西側相毗鄰之非公共設施保留地，分屬都市計畫農業區與都市計畫住宅區，故東側與西側相毗鄰之非公共設施保留地分別劃屬不同地價區段。另依平均地權條例施行細則第63條第1項第4款及地價調查估計規則第18條第5項規定，該公共設施保留地區段（豐原區第472地價區段）地價計算，係以毗鄰非保留地之住○區○○○區○○○區段加權平均計算，經計算後為每平方公尺15,341元（每坪約50,714元，加4成後為每坪7萬餘元）。另系爭土地南側之土地，亦有相同情況，其東側與西側相毗鄰之非公共設施保留地，分屬都市計畫住宅區與都市計畫工業區。至於系爭土地，則分屬豐原區第473-1地價區段及潭子區第201地價區段，其東側與西側相毗鄰之非公共設施保留地，均屬相○區段○○○○○區段，不再單獨劃分地價區段，已如前述，且位處都市計畫農業區，其價格自然與南北兩側○住○區○○○區段加權平均計算結果有所不同。另上訴人於原審101年6月11日至現場會勘時陳述系爭土地與繁榮○○○區○○路口距離並不遠，約100公尺，然查該中山路口為商業區，而系爭土地屬農業區，兩者使用分區明顯不同，且前者在鐵道西側，後者在鐵道東側，繁榮程度不一，亦經原審勘驗屬實，有勘驗筆錄及現場照片在卷可按，其地價自有所差異，自係不宜相提並論。㈦系爭土地西側有鐵道，因該鐵道早經徵收，已屬公共設施用地，而非公共設施保留地，自非平均地權條例施行細則第63條第1項第4款所規定「其毗鄰兩側為非保留地」之情形，則被上訴人依該規定意旨，未以系爭土地西側毗鄰之鐵路用地與東側毗鄰土地之區段地價平均計算地價，尚無不合。另外，本件臺中都○區○路高架捷運化計畫範圍內之鐵路用地，其沿途經過之使用分區及土地利用現況等均不相同，若均劃屬同一地價區段，採取齊頭式平等方式查估地價，即有違前述地價調查估計規則有關地價區段劃分之規定意旨，自非合法。又依地價調查估計規則第18條第4項規定，公共設施保留地祇要有毗鄰之非公共設施保留地均屬相○區段○○○○○區段時，即可併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段，無須單獨劃○○○區段。本件系爭土地均符合上開但書規定，故無須單獨劃分地價區段，已如前述，並不因是否有鐵道穿越而有異。至於地價調查估計規則第18條第5項規定，則是考量帶狀保留地穿越數個地價不同之區段，若一律劃屬同一地價區段，採齊頭式平等之公告現值，不顧其沿途經過之使用分區及土地利用現況之差異性，將有違地價調查估計規則有關地價區段劃分之規定意旨。是上訴人主張本件應依地價調查估計規則第18條第5項規定，應把鐵路東、西兩側分開劃分地價區段云云，自非可採等語。
五、上訴意旨略謂：㈠本案屬極端不合理狀況，被上訴人計算而得出之土地徵收價格存在重大錯誤，原判決一方面認應尊重地價評議委員會評議結果，他方面復判決被上訴人勝訴，顯有理由上之矛盾。蓋被上訴人將鐵路左右兩側土地地價加權平均，得出鐵道保留地地價之作法，與法規規定不符；因本案徵收者係鐵路東側土地，其與鐵路西側土地間隔既成鐵路，兩者並不毗鄰，與法規規定不符，故被上訴人計算(制定)徵收價格之作業，顯非依法行政。且上開被上訴人左右加權平均之作法，並未報經地價評議委員會通過，計算結果也未經地價評議委員會評定，既不合法也無地價評議委員會公信力支持，被上訴人以不合法規規定計算所得之徵收價格顯屬違法，乃原判決逕採被上訴人違法之行政處分，其判決亦有違法令。㈡理論上，公告現值越高，徵收價格即應越高，惟本案並非如此，顯有矛盾現象。公告現值係地價評議委員會評議，彼此間差異不大，代表土地的價值差異不大；而徵收價格係被上訴人機關計算得來，未經地價評議委員會審查通過核准，計算結果，差異鉅大。若公告現值彼此間對比關係為屬正確，則徵收價格即屬錯誤，原判決認行政法院應尊重地價評議委員會之決議，則應判決被上訴人之原處分應屬違誤，將系爭土地徵收價格調整為與相鄰農地之徵收價格差異不大，方屬合法。㈢原判決對地價評議委員會復議誤解，蓋上訴人共有系爭土地，每平方公尺4,900元，在豐原區與潭子區徵收的農地中，公告現值最高，地價評議委員會決議不變，那是評定系爭土地其價值最高，若原判決支持地價評議委員會決議，則系爭土地的徵收價格應該最高，對上訴人有利，並非對被上訴人有利。但是地價評議委員會評定的最高價格，卻遭被上訴人經過不合法之左右加權平均，計算成超低的徵收價格；上訴人正是對徵收價格超低提起行政訴訟，不是對地價評議委員會評定之最高地價提出訴訟，原判決顯有違誤。㈣本案豐原區與潭子區徵收農地部份，除系爭土地外，其餘都以此不合法規又未經地價評議委員會通過的計算法，獲大幅度調升其徵收價格，系爭土地卻唯一未獲調整，顯然違反比例原則及平等原則，而有裁量瑕疵。全案99%土地都不是用原公告現值加四成徵收，農地更是大幅度調升其徵收價格，如何要求系爭土地占1%不到，要依原公告現值加四成徵收？若說是依鐵道用地的公告現值加四成徵收，那系爭土地(鐵道用地)也應單獨劃分地價區段，調升其地價後再加四成徵收方屬合法。㈤依平均地權條例施行細則第63條第1至3項及地價調查估價規則第18條第4項規定，287-1地號等四筆土地毗鄰兩側均為非保留地，其區段地價為每平方公尺4,700元（豐○區○○○○○○區段）、15,341元（豐○區○○○○○○區段），倘被上訴人確實按照上揭規定單獨劃分該四筆地號土地之地價區段，並以該四筆土地毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算其現值，則該四筆土地之查估現值應為每平方公尺10,021元【計算式：(15,341＋4,700)/2=10,021元】，但該四筆土地於98年度之公告現值卻為每平方公尺15,341元，被上訴人所估算之現值，遠高於依上開規定所應計算得出之現值，由此可證，被上訴人並非按施行細則第63條第1項第4款規定查估合作段287-1地號等四筆土地之現值，彰然明甚。被上訴人應係認為是其地形、地勢、交通、位置有其特殊性，屬特殊公共設施保留地，其市值遠高於毗鄰非保留地之公告地價，而依同條第3項規定查估其現值，故上開土地之公告現值依規定均可不受其所處區段地價之影響。經查，上訴人所有系爭土地與287-1地號等四筆土地均呈狹長形，均為平地，西側均直接毗鄰鐵道，均位於36米寬東西向豐原大道旁，且原來均屬都市計畫農業區，土地之條件及利用價值均相同，被上訴人一方面將287-1等地號土地視為特殊公共設施保留地，而依平均地權條例施行細則第63條第3項規定查估其現值，使其徵收補償金額趨近於當地市值，另一方面卻將系爭土地視為一般公共設施保留地，而以平均地權條例施行細則第63條第1項第4款規定查估系爭土地之公告現值，以致系爭土地於98年度之公告現值僅有每平方公尺4,900元，遠低於同等條件下287-1地號土地之公告現值(15,341元/平方公尺)及當地市值，其查估方式於法於理顯有違誤，亦有違平等原則，原處分依法應予以撤銷。原審未細察上情，誤以為被上訴人係按同一標準查估系爭土地及北側287-1等地號土地之現值，而認定原處分並未違反平等原則，原判決顯有不備理由或理由矛盾之謬誤，並違反論理法則及經驗法則等語，為此請求廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人機關作成以每平方公尺26,251元徵收上訴人原共有坐落臺中市○○區○○段○○○○號土地（面積391.95平方公尺），及每平方公尺22,390元徵收上訴人原共有坐落臺中市○○區○○段○○○○號土地（面積329.29平方公尺），及上訴人原共有坐落臺中市○○區○○段○○○○○○號土地（面積257.35平方公尺）之行政處分。
六、本院查：㈠按行為時土地徵收條例第18條規定：「直轄市或縣（市）主
管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。」、第22條第1項及第2項規定：「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」、第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」；次依行為時平均地權條例第10條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」、第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」；又依平均地權條例施行細則第63條規定：「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第四十六條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：一、保留地處於繁榮街道路○○區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路○○區段○○○路線價為其地價。二、保留地毗鄰土地均為路線價道路者，其處於路線價區段部分，依前款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。三、保留地毗鄰土地均為路線○區段○○○○○路線價區段部分依第一款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。四、帶狀保留地處於非路線價區段者，其毗鄰兩側為非保留地時，以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算，其穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。五、前四款以外之保留地，以毗鄰非保○○○區段地價平均計算。前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形特殊，與毗鄰非保留地顯不相當者，其地價查估基準，由直轄市或縣（市）主管機關定之。」；復依土地法施行法第40條授權訂定之地價調查估計規則第18條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。……（第4項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相○區段○○○○○區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。（第5項）帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留地地○區段○○○○○段劃分地價區段。」、第19條前段規定：「地○區段○○○○○○道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。……」、第21條規定：
「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。……」、第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市00000000街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。
二、其他地○區段○○○○○區段地價作為宗地單位地價。
三、跨越二個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。四、宗地單位地價應以每平方公尺新臺幣元表示，計算至個位數，未達個位數四捨五入。」㈡次按，依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項授權訂
定之行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等；依同規程第7條第1項之規定，需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；可否同數時，由主席裁決。足見，有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，固應認其享有判斷餘地，行政法院對其判斷採取較低之審查密度，但於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。
㈢原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：本件被上訴人查估系
爭土地現值，係依前揭地價調查估計規則第18條第1項及第4項規定，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，並認定系爭土地所毗鄰之非公共設施保留地均屬相○區段○○○○○區段，而不再單獨劃分地價區段；另依同規則第21條第1項第2款及第23條規定，以本件為無買賣實例之區段，乃於鄰近或適當地區選取2個使用分區及編定用地相同，○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價及修正估計目○○○區段○區段地價，並以區段地價作為宗地單位地價，經核尚無不合，從而被上訴人依據土地徵收條例第30條規定，按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值○○○區○○段○○○○號4,100元/㎡；臺中市○○區○○段329、330-1地號4,900元/㎡），加成補償其地價，於法有據等詞，為其判斷之基礎。㈣惟查上訴人於原審主張系爭3筆土地之西側直接毗鄰鐵路用
地（○○○區○○段○○○○○○號○○○區○○段○○○○號），該鐵路用地多年前業經徵收作公共使用，係屬「都市計畫公共設施用地」，已非「都市計畫公共設施保留地」等情，為被上訴人所不爭，並有地籍圖謄本附原審卷第24、25頁可稽，參以系爭土地東側毗鄰土地○○○區○○段330、331地號○○○區○○段○○號（都市計畫農業區），足見其毗鄰兩側之「非公共設施保留地」，分別為「鐵路用地」（早已徵收完畢，屬公共設施用地，並非公共設施保留地）及農業區，且由於系爭土地呈帶狀，於適用平均地權條例施行細則第63條第1項第4款「帶狀保留地處於非路線價區段者，其毗鄰兩側為非保留地時，以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算」之規定時，自應以其毗鄰兩側○○○區○○段330、331地號○○○區○○段○○號○○○區○○段○○○○○○號○○○區○○段○○○○號土地之區段地價平均計算其地價；如果上開毗鄰兩側之非公共設施保留地，非屬相○區段○○○○○區段時，依地價調查估計規則第18條第4項規定，系爭土地即不得併入該毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段，而應單獨劃分地價區段。然被上訴人卻逕以系爭土地西側直接毗鄰鐵路用地之再西側○○○區○○段446、448、449、459地號○○○區○○段○○○號（都市計畫農業區）作為其毗鄰土地，連同系爭土地東側毗鄰○○○區○○段330、331地號○○○區○○段○○號，作為系爭土地之毗鄰兩側土地，而謂系○○○區○○段329、330-1地號「因位於臺中都○區○路高架捷運化計畫（臺中縣豐原市）工程用地範圍內，屬公共設施保留地範疇，其依平均地權條例施行細則第63條、地價調查估計規則等規定，原需以毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算並單獨劃設公共設施保留地地價區段，惟因毗鄰兩側非公共設施保留地土地均屬都市計畫農業區，且均劃屬相同地價區段，單獨劃○○○區段○區段地價計算結果與未單獨劃分地價區段並無二致，核與上開規則第18條第4項規定相符，爰未予單獨劃分地價區段」；系○○○區○○段○○○○號「其使用分區原屬都市計畫農業區，劃屬潭子區（原臺中縣潭子鄉0000000區段，該地價區段98年公告土地現值為每平方公尺4,100元。98年間因變更豐原都市計畫（配合臺中都○區○路高架捷運化計畫案）發布實施，上開土地位處辦理臺中都○區○路高架捷運化計畫（臺中縣潭子鄉）工程用地範圍，其地價訂定依平均地權條例施行細則第63條、地價調查估計規則等規定，原需以毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算並單獨劃設公共設施保留○○○區段，但上開土地與毗鄰兩側非公共設施保留地土地均屬相同地價區段，爰依上開規定將其併入同屬農○區○○○○○區段（潭○區○○○○○○區段）內，而未單獨劃設公共設施保留地地價區段」等語（參見被上訴人於原審答辯意旨），並未說明為何系爭土地西側直接毗鄰之鐵路用地不能作為計算其地價的基礎，且似以系爭土地因98年間變更豐原都市計畫被劃入辦理臺中都○區○路高架捷運化計畫工程用地範圍內之前其原屬地價區段，作為將其併入同屬農○區○○○○○區段之基礎，而未視系爭土地變更為「公共設施保留地」後其毗鄰兩側土地之實際情形，依前揭規定重新加以計算地價及劃設地價區段，容有未洽。原判決未加究明，遽予維持，其理由尚欠完備。且原審逕依98年改制前臺中縣豐原市○○段○○區段略圖、98年改制前臺中縣豐原市○○段○○區段略圖套繪都市計畫圖、臺中市豐原區都市計畫土地使用分區證明書（含徵收當期公告現值）一覽表，認定「系爭土地中之臺中市○○區○○段329、330-1地號土地，其毗鄰之同段
330、331、446、448、449、459等地號土地，均屬豐原都市計畫農業區，為非公共設施保留地，與系爭合作段329、330-1地號土地，均屬相○區段○○○○○區段」；又依99年改制前臺中縣○○鄉○○區段略圖、臺中市潭子區都市計畫土地使用分區證明書（含徵收當期公告現值）一覽表，認定「系爭土地中○○○區○○段○○○○號土地，其毗鄰之同段1、22等地號土地，均屬豐原都市計畫農業區，為非公共設施保留地，與系爭栗林段1-2地號土地，均屬相○區段○○○○○區段」，進而維持被上訴人所為「認定系爭土地雖經劃入公共設施保留地範圍，本應單獨劃分地價區段，惟因毗鄰兩側非公共設施保留地土地均屬相同地價區段（豐原區第473-1地價區段、潭○區○○○○○○區段），單獨劃○○○區段○區段地價計算結果與未單獨劃分地價區段並無二致，乃依上開規則第18條第4項規定未予單獨劃分地價區段」之論見，核亦未究明上○○○區段○○○區段地價，於繪製估計前，被上訴人是否有依平均地權條例施行細則第63條第1項第4款、地價調查估計規則第18條第4項規定，先確認系爭土地毗鄰兩側之非公共設施保留地為何，是否均屬擬劃分○○○區段地價之地價區段，再決定是否應按系爭土地毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算其地價，並單獨劃分地價區段，或併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段等情，即引據其繪製之地○區段○○○○○區段地價經地價評議委員會最後評定及公告之結果，作為認定「系爭土地與毗鄰兩側非公共設施保留地均屬相○區段○○○○○區段」之理由，似有倒果為因的論斷瑕疵。另外，原判決理由六之（三）之⒉既謂「依98年改制前臺中縣豐原市○○段○○區段略圖套繪都市計畫圖顯示，系爭土地西側有鐵道，因該鐵道已屬公共設施用地，而非公共設施保留地」，卻推論該鐵道應不在地價調查估計規則第18條第4項所規定「毗鄰之非公共設施保留地」之適用範圍；又原判決理由六之（三）之⒌既謂「系爭土地西側有鐵道，因該鐵道早經徵收，已屬公共設施用地，而非公共設施保留地」，卻導出系爭土地「自非平均地權條例施行細則第63條第1項第4款所規定『其毗鄰兩側為非保留地』之情形」之結論，核其論述前後似有矛盾，自難昭折服。
㈤次查，縱令以系爭土地西側直接毗鄰鐵路用地之再西側○○
○區○○段446、448、449、459地號○○○區○○段○○○號（都市計畫農業區）作為其毗鄰土地，其○○○區○○段○○○○號土地於98年度之公告現值為10,118元，顯然與系爭土地東側毗鄰○○○區○○段330、331地號之公告現值4,900元不同，有臺中市豐原區都市計畫土地使用分區證明書（含徵收當期公告現值）一覽表附原審卷第235頁可稽，被上訴人卻認定「系爭土地毗鄰兩側非公共設施保留地土地均屬都市計畫農業區，且均劃屬相同地價區段」，顯與卷附書證內容不盡相符，原判決亦為相同之認定，自難謂無認定事實與所憑證據不符之證據上理由矛盾。
㈥再查，估計區段地價之方法，依地價調查估計規則第21條第
1項第1款規定，有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價；而依同條項第2款規定，無買賣實例及收益實例之區段，既應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依第1款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。然依原判決理由六之（三）之⒊所述，被上訴人因系○○○區○○段329、330-1地號土地所屬豐原區第473-1地○區段○○○○區○○段○○○○號土地所屬潭○區○○○○○○區段，均屬都市計畫農○區0000000區段於辦理公告土地現值作業期間並無買賣實例等情，乃「就系爭豐原區土地所屬第473-1地價區段部分，選取同為農業區之第437、48○區段○○○○○區段，經分別計算其影響地價區域因素得出總修正數，並據以調整區段地價之價格，再從中選取影響地價區域因素與系爭區段較相近之價格作為其區段地價」，惟被上訴人於選取同為農業區之第437、48○區段○○○○○區段時，是否已遵照地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，依同條項第1款，估計出其區段地價（須於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價，再以○區段○○○○○○區段）？則尚有不明。又被上訴人經依上開規定估計區段地價之方法，對於系爭臺中市○○區○○段329、330-1地號土地所屬豐原區第473-1地○區段○○○○區段地價為6,500元/㎡；對於系○○○區○○段○○○○號土地所屬潭○區○○○○○○區段○○○區段地價為5,100元/㎡，何以最終評定結果卻是：豐原區第473-1地價區段98年土地公告現值為4,900元/㎡，及潭○區○○○○○○區段99年土地公告現值為4,100元/㎡？其理由何在，是否有恣意濫用或夾雜與事件無關之考慮因素等情形，亦有不明。原審未加釐清，遽予維持，容有未洽。
㈦綜上所述，原判決既有前開理由不備、理由矛盾之違法，且
影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由；又因系爭事實尚未臻明確，本院自無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 胡 國 棟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
書記官 邱 彰 德