最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第1130號上 訴 人 蘇祺岳訴訟代理人 吳光陸 律師被 上訴 人 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處代 表 人 張彬訴訟代理人 黃健弘 律師上列當事人間有關林業事務事件，上訴人對於中華民國101年8月2日臺北高等行政法院101年度訴字第511號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國97年7月29日（被上訴人收文日期）就立霧溪事業區第67林班地（花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地，下稱系爭土地）上之建物（花蓮縣秀林鄉富世村關原41之3號房屋，下稱系爭房屋）及附屬用地，依國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱補辦清理作業要點）之規定，向被上訴人申請補辦清理訂定租約，經被上訴人審查結果，認為無其他客觀事實足以證明上訴人於58年5月27日以前在該地有占用事實，與補辦清理作業要點第2點規定不符，乃以98年9月24日花新政字第0988311492號函（下稱原處分）否准上訴人所請。嗣上訴人以其申請案並未收到核駁之處分，向被上訴人陳情，經被上訴人以100年5月3日花新政字第1008310580號函（下稱被上訴人100年5月3日函）上訴人略以，原處分業交由郵政機關送達，歉難同意所請等語，並檢附原處分影本。上訴人不服原處分及被上訴人100年5月3日函，提起訴願遭駁回，循序提起行政訴訟（上訴人未就被上訴人100年5月3日函及該部分訴願決定提起行政訴訟），復經原審判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：依被上訴人97年12月8日新政字第0978312285號函（下稱被上訴人97年12月8日函）說明可知，並非限定占有之土地必須與占用人戶籍相同。上訴人占有系爭土地，係源自董治民在58年以前於系爭土地搭建房屋經營餐廳小吃店，並住居附近之花蓮縣秀林鄉富世村關原41號（下稱關原41號）房屋。董治民之妻蘇碖亦共同經營，找其弟即上訴人之父蘇清良幫忙，而當時蘇清良戶籍雖未遷至此，但實際居住占用，上訴人亦隨同居住，其後蘇清良並將戶籍遷到上址。82年8月15日董治民將系爭房屋轉讓蘇清良，由其繼續經營，蘇清良即受讓占用系爭土地，蘇清良再於85年間讓與上訴人，使用系爭房屋繼續營業並占用系爭土地。依民法第946條第1項、第947條第1項規定，應認上訴人於58年5月27日前即已占用系爭土地，屬該日以前舊濫建案件，得依補辦清理作業要點第3點第3款規定，及被上訴人97年6月16日公告，向被上訴人申請使用，而補訂租約。被上訴人未斟酌上訴人提出之戶籍謄本、航照圖等證，逕否准上訴人之申請，實有裁量逾越或裁量濫用之違法等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分；被上訴人並應就系爭土地作成准予上訴人補辦清理訂約之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠、系爭房屋與董治民戶籍所在地之關原41號，二者並不相同，不能證明上訴人於58年5月27日以前即有占用系爭房屋之事實。又64年4月19日航照圖無法看出系爭房屋存在，且被上訴人否認上訴人所提居住證明書、讓渡書形式及實質內容之真正。縱82年之讓渡書為真正，亦無法證明系爭房屋於58年前即已存在，其餘證物僅能證明關原41號房屋及其坐落土地，與系爭房地無涉。況關原41號房屋所占有之土地係花蓮縣○○鄉○○段213、226地號土地，亦非系爭土地，已經被上訴人准上訴人就關原41號房屋所占有之土地，辦理訂立「國有林地暫准使用租賃契約書」。被上訴人否准上訴人本件申請，並無不合。㈡、再被上訴人97年12月8日函文所指「申請地點與58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里之證明文件」，係指申請人依補辦清理作業要點第2點第1款、第2款之規定補辦清理時，除需具備該要點規定所示占用國有林地之事實外，尚需具備「申請地點與58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里」之要件，始符合得以補辦清理之資格等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、上訴人主張其於58年5月27日以前在國有林地之系爭土地內已存在興設系爭房屋占用事實，而依補辦清理作業要點之規定，向被上訴人申請補辦清理訂定租約，核其所提出行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱航空測量所）99年6月19日航空照片並非第1版航空照片；而航空測量所69年6月29日航空照片及工業技術研究院（下稱工研院）64年4月19日航空照片中，均未能看出系爭土地內存在有系爭房屋，自亦無從證明58年5月27日以前在系爭土地內存在有系爭房屋；另董治民戶籍謄本、蘇清良戶籍謄本、臺灣電力公司台中區營業處（下稱臺電中區營業處）93年4月16日臺中費核代字第U0000000號書函影本，其戶籍地址、登載用電地址，均為關原41號（整編前為花蓮縣○○鄉○○村○○路○○號），非系爭房屋，尚難證明上訴人確於58年5月27日前即有占用系爭房屋之事實（被上訴人就上開關原41號房屋坐落之花蓮縣○○鄉○○段213、226地號土地，業已與上訴人訂定國有林地暫准使用租賃契約書）；至3紙照片中房屋，無從確切證明為系爭房屋及58年5月27日前舊濫建之房屋；另鄰長周雅福於100年8月1日出具之居住證明書影本所載上訴人及其父親蘇清良之居住地址（即系爭房屋），核與蘇清良戶籍謄本所示84年1月23日遷入之戶籍地址（關原41號）不同，該居住證明書在缺乏其他客觀證據佐證下，其證明力尚嫌薄弱；又82年8月15日讓渡書及其附圖影本，乃經被上訴人否認上開文件形式及實質內容之真正，且非屬補辦清理作業要點所舉7種舉證文件之一外，而其內容復未記載讓渡之標的物是否為系爭房屋，是亦無從據此證明系爭房屋於58年5月27日以前即已存在於系爭土地上。再上訴人聲請傳喚為證之董秀美，乃00年0月00日生，於58年5月27日時尚未滿9歲，而其對58年5月27日以前之事實（距今40多年前），是否記憶清晰而正確？並非無疑，況董秀美與上訴人係親屬關係，其證言之證明力本較低，在卷內乏系爭房屋於58年5月27日即興設於系爭土地之事證下，乃認無傳喚董秀美作證之必要。綜合上開上訴人所提事證，既均不足以確切證明上訴人於58年5月27日以前在國有林地之系爭土地內已存在興設系爭房屋之占用事實，則被上訴人否准上訴人補辦清理訂約之申請，徵諸前開規定及說明，即無不合。㈡、又上訴人主張系爭房屋與關原41號，相距50公尺，已符合被上訴人97年12月8日函說明二、（三）：「申請地點與58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里之證明文件」之規定，被上訴人自應准予補辦清理訂約云云。惟被上訴人就此已稱：該函謂應補正之申請者，乃指申請人依補辦清理作業要點第2點第1款「濫墾地已栽植木竹」、第2款「種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等」之規定，申請補辦清理訂約之情形，而非指依補辦清理作業要點第2點第3款「興設建物」規定申請者等語。查被上訴人97年12月8日函之受文者除上訴人外，尚有許金妹等多人，堪認上開函並非專就上訴人之情形要求補正，且補辦清理作業要點已規定應由占用人舉證證明其於58年5月27日以前，已在國有林地內存在占用事實者，始得予以補辦清理訂約，是上訴人此部分主張，於法尚嫌無據，無足憑採等詞，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠、上訴人於101年6月18日提出之調查證據狀，聲請就訴願卷內所附航空測量所69年第1版航空照片及工研院檢送之照片，送各該機關查明上訴人主張之位置是否有建築物，及函行政院農業委員會（下稱農委會）查詢補辦清理作業要點是否已修正為於82年7月21日前占有，即可清理、訂約，如尚未修正，將於何時可完成修正。惟原判決對此未置一詞，顯有理由不備之違法。且上開航空照之施照人為航空測量所，與被上訴人均為林務局所屬機關，因該照片模糊無法判釋之不利益，亦不應轉嫁予上訴人。㈡、又補辦清理作業要點所列舉證文件應僅屬例示規定。原判決認上訴人若符合濫墾地已栽植木竹或種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等，即有「申請地點與58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里之證明文件」之適用，已認除補辦清理作業要點所列7種舉證文件外，尚可提出被上訴人97年12月8日函所指之上述資料為證；卻又稱補辦清理要點所舉7種文件屬列舉規定，非屬該7種文件即不足憑採，則有理由矛盾之違誤。而其就上訴人於原審聲請傳喚之證人董秀美，以推測董秀美記憶不清，及其與上訴人具親屬關係，所述憑信性不足等理由，即否准上訴人之聲請，顯有悖準用之民事訴訟法第286條規定及最高法院53年臺上字第2673號判例意旨，亦有判決不適用法規之違法。㈢、再被上訴人97年12月8日函並無規定「申請地點與58年之戶籍地為同一縣市或距離未滿30公里」僅限於補辦清理作業要點第2點第1款、第2款之情形，被上訴人空言有所限制，卻未舉出規定何在，應已逾越法定裁量範圍，有違行政訴訟法第201條規定、法律保留原則及平等原則，而為差別待遇。原判決不察而逕採，有不適用法規之違法等語。
六、本院查：
㈠、按農委會為清理58年5月27日臺灣省政府農秘字第35876號令公告「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，俾將違法墾植者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能，於97年4月23日以農林務字第0971720492號令發布補辦清理作業要點。依該要點第2點、第3點第3款、第4點第2款規定：「民國58年5月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第1版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。㈠濫墾地已栽植木竹。㈡種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等。㈢興設建物…等。」、「補辦清理方式：…㈢興設建物…等者，由占用人提出舉證文件以證明係屬民國58年5月27日前舊濫建案件，經林區管理處確認面積，並由占用人繳納5年之使用費後，予以補辦清理訂約。」、「前點舉證文件係指下列情形：…㈡建物…占用人應提出下述舉證文件之一：1.戶籍證明文件。2.稅籍（繳稅或免稅）證明文件。3.水、電費收據或水廠、電力公司裝設水電證明文件。4.當地縣市政府建管單位、鄉鎮市公所或其他政府機關、部隊、公營事業機構等出具之證明文件。5.其建材（如土泥磚塊結構）、確為民國58年5月27日以前始可取得，並取得建築公會等之認證或經林區管理處派員查證屬實者。6.出具曾於民國58年5月27日以前領取與目前地址完全相同（偏遠山村郵件代收處）之信件者，以郵戳為憑。7.經航空照片判釋可為認證者。」是須於58年5月27日之前，在國有林地內已存在興設建物之占用事實，始得依上開要點第2點第3款規定申請補辦清理訂約。
㈡、次按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則及經驗、論理法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。承前所述，依補辦清理作業要點第2點第3款規定，申請補辦清理訂約，係以其於58年5月27日之前，有在國有林地內已存在興設建物之占用事實者為要件。而就上訴人據該款規定所為之本件申請，業據原審依調查證據之辯論結果，逐一就航空測量所69年6月29日、99年6月19日拍攝之航空照片、工研院64年4月19日航空照及82年8月15日讓渡書及其附圖影本，如何無足證系爭房屋前於58年5月27日即興設於系爭土地；另3紙房屋照片因無得辨識為系爭房屋及興建時期、戶籍謄本暨臺電中區營業處書函因其所載地址非系爭房屋、里長出具之居住證明書因與上訴人設籍資料不符，亦均無足證上訴人因使用系爭房屋而有何占用系爭土地之事實等情，論述得心證之理由綦詳，經核無違經驗、論理及證據法則。從而，原判決認被上訴人以上訴人未能證明其於58年5月27日以前，即在系爭土地有占用事實，而否准其系爭申請，並無違誤；揆之上開規定及說明，自無不合。至被上訴人97年12月8日函說明二固稱：「本案本站為辦理初審作業及認定申請人是否為原占用人之資格身分，請台端依下列方式辦理：…㈢申請人應提出申請地點與58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里之證明文件備查。」惟此文件顯然不足證明上訴人使用系爭房屋，進而占用系爭土地之待證事實，則被上訴人謂該部分說明之補正文件，係針對補辦清理作業要點第2點第1、2款規定之濫植木竹及農作者，非關本案係以同點第3款為申請之占用事實判定，自不生上訴人所稱之裁量逾越、濫用、差別待遇，或違反法律保留原則情事；況上訴人亦未提出其58年戶籍地址係與系爭土地為同一縣市或距離未滿30公里之資料。而原判決於論述上開3紙照片及居住證明書、讓渡書如何無足證上訴人之占用事實時，兼敘及該等資料：「…非屬於補辦清理作業要點所舉7種舉證文件之一…」等語，僅在說明該等文件並非屬補辦清理作業要點第4點第2款所舉之文件，並未認該款係屬列舉規定。上訴意旨執此主張原判決維持原處分係有上述判決不適用法規及理由矛盾之違法云云，顯係以其主觀見解，就原審取捨證據、認定事實，指摘為不當，洵無可採。
㈢、另上訴人主張其於原審聲請傳喚證人董秀美，未獲准許，原判決有悖民事訴訟法第286條規定及最高法院53年臺上字第2673號判例意旨云云。惟最高法院53年臺上字第2673號判例意旨稱：「證人為不可代替之證據方法，如果確係在場聞見待證事實，而其證述又非虛偽者，縱令證人與當事人有親屬、親戚或其他利害關係，其證言亦非不可採信。」係關於證人證詞證明力之說明，並無涉法院是否應就當事人聲請調查之證據，全行調查之問題。又依行政訴訟法第136條準用之民事訴訟法第286條但書已明定，當事人聲明之證據，法院認為不必要者，得不為調查。是證據調查本不為當事人請求所拘束，係由法院衡情酌定，其就當事人所聲明各種證據方法中，僅調查其重要者，而捨棄非必要者，原難指為違法。觀諸上訴人於原審提出之戶籍謄本記載（見原審卷第33頁），董秀美係於66年始自臺中市遷入關原41號房屋；卷內復無董秀美於58年5月27日前即居住於花蓮縣秀林鄉富世村關原一帶之資料，是其得否因親身見聞，而就董治民於58年5月27日前即已實際占用系爭土地之待證事實為證，已非無疑。
則原審綜合卷內事證判斷，以無確切事證證明系爭土地內於58年5月27日即存在系爭房屋占用之事實，且當時董女未滿9歲，又與上訴人有親屬關係等由，敘明無通知董女到庭作證之必要，要無違民事訴訟法第286條規定及上開最高法院判例意旨。上訴人為此指摘，委無憑採。再上訴意旨謂原判決就其聲請將航空測量所69年第1版航空照片及工研院檢送之照片，送各該機關查明，上訴人主張之位置有無建物，並函農委會查詢補辦清理作業要點是否已修正為於82年7月21日前占有，即可清理訂約等節，未置一詞，係有理由不備之違法云云。查原審對上訴人此部分調查證據之聲請，未予調查，又未於判決理由予以說明，固有未洽。惟原審業審視69年6月29日航空測量所、64年4月19日工研院航空照片，而於判決理由中說明，未能自該等照片看出系爭土地內存在有系爭房屋乙情，前已述及，核上訴人既未指出該證據調查程序有何瑕疵，亦未指明未將航空照片送航空測量所及工研院各為判釋，有何足以影響原審認定之具體情事，則原判決此部分疏漏，即難認影響判決結果，依行政訴訟法第258條規定，尚無得執為廢棄原判決之事由。至系爭補辦清理作業要點之適用，乃法院之職權，並無向農委會函詢有無修正之必要（按該要點並未如上訴人所稱有修正以82年7月21日以前占有，即可清理訂約情事），是上訴意旨據此指摘，仍無可取。
㈣、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
書記官 吳 玫 瑩