最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第13號上 訴 人 楊博翔即楊博翔建築師事務所訴訟代理人 游雅鈴 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 陶萬彰上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國100年7月21日臺中高等行政法院100年度訴字第48號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人參與原臺中縣政府（已改制併入被上訴人）所辦理「98年度『臺中縣興建動物保護宣教大樓暨流浪犬領養區前置設計規劃計畫』委託規劃設計監造」採購案（下稱系爭採購案，另臺中縣現已與臺中市合併升格為臺中市），因不服臺中縣政府於民國99年5月21日以府授農防字第0990004160號函通知其有政府採購法第101條第1項第10款及第12款情形，擬將其刊登政府採購公報，而提出異議，經臺中縣政府於99年7月8日以府授農防字第0990001758號函駁回，上訴人不服，遂向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，復經審議判斷「關於政府採購法第101條第1項第10款部分，原異議處理結果撤銷；關於政府採購法第101條第1項第12款部分，申訴駁回」，上訴人仍不服，就其不利部分提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人參與系爭採購案，雙方於98年10月13日簽約，上訴人於同年月19日函請被上訴人提供具體空間需求內容，被上訴人遲至同年11月2日始提供，上訴人於同年11月4日收訖，期間達17日上訴人無法進行作業，被上訴人業已自承應扣除「要求空間需求15天」。且依歷次三次簡報會議紀錄、被上訴人98年12月17日中縣畜防字第0980004332號函可知，上訴人於同年12月18日完成規劃報告書附建築設計圖及工程經費概算送被上訴人，被上訴人內部批示將送行政院農業委員會（下稱農委會）爭取經費，故上訴人依據雙方會議紀錄提出規劃報告書且於期限內完成，並無履約遲延之情事。然被上訴人99年1月6日府授農防字第0990004002號函所要求上訴人提出規劃報告書與嗣後要求提出之正式設計圖樣及預算書圖之作業方式全然不同，上訴人並於99年1月26日提出展延工期之要求。嗣雙方於99年2月5日協調會上，確認上訴人應提出預算書圖及竣工報告書之末日為99年3月31日（註：被上訴人則主張該日協調會，告知履約末日為99年1月31日），且崔雅惇（原名崔宗科）亦有傳真函稿給上訴人，是上訴人盡力加速作業，於99年3月31日提出預算書圖及竣工報告書，被上訴人業已同意上訴人延期至3月31日始提出修正報告，則上訴人自無逾期違約之情事。㈡另依第三次簡報會議紀錄之建築師說明⒉暨其結論記載內容，足證上訴人於簡報會議中已向被上訴人告知工程預算不足，需再爭取經費，亦獲被上訴人同意由上訴人先行提出工程規劃設計報告書，先向上級機關爭取預算後，再為後續之細部設計。且依證人崔雅惇之證稱，可知會議內容係由被上訴人所製作且同意，則其等在會議內容中載明上訴人所應提出者為「規劃設計報告書」，上訴人善意信賴被上訴人指示。從而，被上訴人指謫上訴人從未告知工程預算不足，逕自為超出預算之規劃設計報告書云云，並非事實。況由被上訴人所提出「臺中縣家畜疾病防治所辦理『98年度臺中縣興建動物保護宣教大樓暨流浪犬領養區前置設計規劃計畫』委託規劃設計監造案進度週報表」，日期99年1月19日記載內容，亦可證上訴人提出規劃報告書係由被上訴人指示，從而被上訴人始無視先前指示上訴人提出規劃報告書一節，強求上訴人需於99年1月31日提出正式設計圖及預算書，乃係推諉卸責。㈢再依系爭採購案契約第6條第1項暨第7條第1項規定，可知在此60日曆天內，應扣除甲方（即前臺中縣家畜疾病防治所）審查設計圖期間（按實際發生天數計算）、設計圖更正期間（10天），甲方核定更正後設計圖時間（按實際發生天數計算）及預算書交件時間（10天），且本案爭議尚屬第6條第1項工程設計階段，應提出之履約標的為「工程設計圖」及「工程預算書」，從而，須兩者提出時間逾越履約期限末日30日以上者，始有第11條之適用。且被上訴人自承略以「98年10月19日至98年11月2日上訴人向被上訴人要求空間需求15天，契約書規定履約期限另有10天更正期，合計25天。然被上訴人僅扣除甲方審查期間（自99年1月6日審查完成應為設計圖更正），及設計圖更正期間（10）天，但未扣除核定更正後設計圖時間，是履約期間尚應扣除29天，並應從99年1月7日起算60日履約期間，始為合理，則上訴人履約期限末日應為99年4月1日，則上訴人於99年3月31日提出「預算書圖及竣工報告書」，未有逾期情事。又為證明雙方2月5日協調會確實有達成履約期日為3月31日之合意，請求傳喚證人林永男及崔雅惇證明雙方於98年12月7日變更履約標的為「規劃報告書」等事實，並請被上訴人提出99年2月5日協調會議紀錄及簽到名單。且上訴人係為協助招標機關改善先前撲殺流浪犬之不當做法，故以低價參與此次投標，並非惡意低價搶標等語，為此請求判決撤銷工程會申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於政府採購法第101條第1項第12款部分。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠上訴人於98年12月18日所送「規劃報告書」，送審日期已超過系爭採購案契約載明自訂約起40日內期限，且未依契約第3條規定工程費用預算金額新臺幣（下同）57,240,000元作規劃，自行設計1億餘元之工程費用，擅自提高工程預算金額及其他應送預算書圖等資料亦缺如，經被上訴人分別於99年1月6日以府授農防字第0990004002號函暨99年1月22日以府授農防字第0000000000函通知上訴人，依照系爭採購案契約規定期限完成，惟上訴人仍未於最後期限99年1月31日前（計算方式：98年10月19日至98年11月2日上訴人向被上訴人要求空間需求15天，契約書規定履約期限另有10天更正期，合計25天，因此自「99年1月6日府授農防字第0000000000函」於99年1月7日文到起算最後履約期限為99年1月31日）依約完成工作計畫書圖，延宕工時58日，逾履約期限超過30日以上，落後進度達96.6％，符合政府採購法施行細則第111條第1項規定，故被上訴人依契約第10條規定於99年5月18日以府授農防字第0990004152號函通知上訴人解除契約，並於99年5月21日以府授農防字第0990004160號函依違反政府採購法第101條第1項第10款、第12款規定通知將刊登政府採購公報。㈡依最高法院17年上字1118號判例意旨，系爭採購案契約第6條第1項規定已就設計預算書圖之提送時程訂有相關約定，嗣經被上訴人展延工期至99年1月31日，上訴人設計預算書之提送時程，應在99年1月31日前應無爭議。又因上訴人於98年12月18日僅提出規劃報告書，並無正式設計圖樣及工程預算書，未符合契約，故被上訴人於99年1月6日以府授農防字第0990004002號函限期上訴人於99年1月14日前提送符合契約約定之相關文件，然上訴人遲至99年3月31日始以翔建師設字第100331082號函檢送「預算書圖」及「竣工報告」。被上訴人以上訴人辦理本案逾期共58日，於99年5月18日解除契約應屬依法有據。㈢又被上訴人已將上訴人要求之空間需求列入履約期限計算式中，故並未影響上訴人之作業時間；而上訴人所送規劃報告書「內容」仍明顯不符契約規定，未依招標規範所訂工程內容及契約所訂工程費用預算金額57,240,000元（工程費56,000,000元、二棟建物拆除費1,240,000元）作規劃，擅自設計140,000,000元工程費，致超過合約費用預算金額多達2.5倍之情事發生，且三次簡報會議中上訴人均未提醒超支預算。㈣依系爭採購案契約第6條第1款（工程設計階段）約定，上訴人於98年12月18日僅提出規劃報告書，並無正式設計圖樣及工程預算書，送審日期超過合約應自訂約起40日內，亦超過合約所訂定之工程設計階段60日曆天，顯有延誤履約期限之情事。且本採購申訴審議案於99年9月7日工程會採購申訴審議委員會第2預審會議中，上訴人就審議委員論述「逾期履約部分」已自行坦承大致「確定」，顯有延誤履約期限之疏失。另依公文程式條例第3條規定，前揭傳真函稿上皆未具備函文號碼、日期、招標機關關防及代表人職銜，並不具公文效力，不生延長期限效力。是被上訴人依契約第7條第1項規定，據以解除契約，並以被上訴人有政府採購法第101條第1項第12款事由，擬將其刊登政府採購公報，應屬依法有據等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依政府採購法第101條第1項第12款規定，上訴人參與系爭採購案，並於98年10月13日簽訂系爭採購案契約，依系爭採購案契約第6條第1項、第7條第1項及第10條約定，已明定各階段之工作內容、履約期限及約定解除契約之要件。是依系爭採購案契約第6條第1項約定及被上訴人99年1月6日府授農防字第0990004002號函之要求，上訴人第一階段應提出者為設計預算書圖（含PCCES檔）及書面竣工報告書。㈡上訴人於98年12月18日僅提出規劃報告書，並無正式設計圖樣及工程預算書圖（含PCCES檔），未符合契約約定，被上訴人於99年1月6日以府授農防字第0990004002號函，限上訴人於99年1月14日前提送正式設計圖樣及工程預算書圖（含PCCES檔）等資料送被上訴人核辦，然上訴人竟於99年1月7日回復自98年12月19日起辦理停工，因無合理原因自延工期，依約無據，被上訴人遂於99年1月22日函知上訴人不同意辦理停工，仍請依照契約規定期限內完成。嗣雙方於99年2月5日召開之會議，被上訴人僅同意展延最後履約期限為99年1月31日，並未同意展延履約期限至99年3月31日。上訴人遲至99年3月31日始以翔建師設字第100331082號函檢送「預算書圖」及「竣工報告書」，逾期共58日，顯見上訴人並未依約定之期限，提出「預算書圖」及「竣工報告書」，造成履約期限延誤，係可歸責於上訴人之事由，其履約逾期30日以上。被上訴人依系爭採購契約第7條及第10條規定，於99年5月18日以府授農防字第0990004152號函解除契約，上訴人亦已收到被上訴人之解除契約函文，自已發生解除契約之效力。被上訴人乃於99年5月21日以府授農防字第0990004160號函（原判決誤寫為99年5月24日府工運字第0990125382號函），通知上訴人有政府採購法第101條第1項第12款規定之情事，將刊登政府採購公報，即屬有據。㈢又上訴人應於簽訂契約之日起60日曆天提送工程預算書圖，並提出書面竣工報告書送被上訴人核辦，惟上訴人於98年12月18日僅提出規劃報告書，明顯與系爭採購案契約第6條第1項約定不符，被上訴人始於99年1月6日以府授農防字第0990004002號函要求上訴人應於99年1月14日前依契約約定提出正式設計圖樣及工程預算書圖，嗣經被上訴人展延至99年1月31日，然上訴人至99年3月31日才提送工程預算書圖及竣工報告書予被上訴人，上訴人既未依約於99年1月31日前提出工程預算書圖及竣工報告書，自無應扣除履約期間尚應扣除29天之期間（19天核定期間及10天提出預算書之期間）。而被上訴人99年1月6日函既已限於99年1月14日依契約提出正式設計圖樣及工程預算書圖，並非上訴人所指之第二次履約標的，亦無另行自99年1月7日起算60日履約期間之餘地。㈣再依公文程式條例第3條第1項、第2項及機關公文傳真作業辦法第9條規定，可知上訴人所提出之傳真稿上，並未蓋用機關印信，或由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章，亦無發文日期及字號，並不具備公文之形式效力。且經原審於100年5月24日行準備程序時通知本件採購案之原承辦人崔雅惇到庭陳稱該公文並未經首長之核准，係由其自行擬稿後即傳真予上訴人，是該傳真稿乃崔雅惇個人之行為，非被上訴人之行為。況上訴人參與系爭採購案後，多次接收被上訴人之公文，其上均有由機關首長署名或蓋簽字章，亦有發文日期及字號，且上訴人參與政府採購案，應熟知政府機關之公文形式，其未經查證，而認工程設計階段之履約期限為99年3月31日，自有重大過失，其信賴不值得保護。又本件事證已臻明確，已通知原承辦人崔雅惇到庭作證，上訴人聲請通知證人即前臺中縣家畜疾病防治所所長林永男到庭作證，即無必要；另被上訴人已陳明99年2月5日之會議並未作成會議紀錄，自無從命被上訴人提出該會議紀錄及簽到名單等語。
五、上訴意旨略謂：㈠系爭採購案契約之簽約甲方為前臺中縣家畜疾病防治所，前臺中縣政府並非採購機關，亦非系爭採購案契約之當事人，然本件卻由前臺中縣政府於99年5月18日以府授農防字第0990004152號函解除系爭採購案契約，並亦由前臺中縣政府於99年5月21日以府授農防字第0990004160號函，將上訴人依政府採購法第101條第1項第12款為處分，顯違反政府採購法第101條，原判決未察，逕駁回上訴人之訴，構成判決未適用政府採購法第3條、第4條、第101條及第102條之違背法令。㈡依系爭採購案合約第6條約定、政府採購法第6條、行政程序法第7條暨民法第148條規定，前臺中縣家畜疾病防治所要求上訴人應依約完成預算書圖及竣工報告書，嗣經上訴人於99年3月31日提出後，前臺中縣政府竟於99年5月18日以府授農防字第0990004152號函解除系爭採購案契約，並於99年5月21日以府授農防字第0990004160號函擬對上訴人為刊登政府公報之處分，顯違反誠實信用及比例原則，且考量本件重新招標之經濟與時間成本暨系爭採購案工程進度，自應以繼續履約較符合公共利益，是對於上訴人設計規劃之延遲，僅須扣除價金或處以違約金即可，然原判決未察，仍駁回上訴人之請求，構成判決不適用法規等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷工程會申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於政府採購法第101條第1項第12款部分。
六、本院查：㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實
及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」政府採購法第101條第1項第12款定有明文。
㈡原判決以本件上訴人參與被上訴人所辦理「98年度『臺中縣
興建動物保護宣教大樓暨流浪犬領養區前置設計規劃計畫』委託規劃設計監造」採購案，雙方於98年10月13日簽訂系爭採購契約，依該採購契約第6條第1項約定，於工程設計階段，上訴人自契約簽訂之日起，含國定假日及星期例假日計60日曆天，應提送設計預算書圖（含PCCES檔）並提出書面竣工報告書送被上訴人核辦，然上訴人於98年12月18日僅提出規劃報告書，並無正式設計圖樣及工程預算書圖（含PCCES檔），未符合上開契約約定，被上訴人於99年1月6日以府授農防字第0990004002號函，限上訴人於99年1月14日前提送正式設計圖樣及工程預算書圖（含PCCES檔）等資料送被上訴人核辦，上訴人竟於99年1月7日回復自98年12月19日起辦理停工，因無合理原因自延工期，依約無據，被上訴人遂於99年1月22日函知上訴人不同意辦理停工，仍請依照契約規定期限內完成。嗣雙方於99年2月5日召開之會議，被上訴人僅同意展延最後履約期限為99年1月31日（其計算方式：98年10月19日至98年11月2日上訴人向被上訴人要求空間需求15天，契約書規定履約期限另有10天更正期，合計25天，因此自99年1月6日府授農防字第0000000000函於99年1月7日文到起算最後履約期限為99年1月31日），並未同意展延履約期限至99年3月31日。上訴人遲至99年3月31日始以翔建師設字第100331082號函檢送「預算書圖」及「竣工報告書」，逾期共58日。顯見上訴人並未依約定之期限，提出「預算書圖」及「竣工報告書」，造成履約期限延誤，係可歸責於上訴人之事由，其履約逾期30日以上。被上訴人依系爭採購契約第7條及第10條規定，於99年5月18日以府授農防字第0990004152號函解除契約，上訴人亦已收到被上訴人之解除契約函文，自已發生解除契約之效力。被上訴人乃於99年5月21日以府授農防字第0990004160號函，通知上訴人有政府採購法第101條第1項第12款規定之情事，將刊登政府採購公報，即屬有據等語為由，將原處分（依政府採購法第101條第1項第12款規定，通知將刊登政府採購公報部分）及其異議處理結果、申訴審議判斷均予維持，駁回上訴人之訴。經核認事用法均無不合。
㈢上訴意旨雖再以前詞爭執，惟查臺中縣家畜疾病防治所（現
臺中市動物保護防疫處）原係隸屬臺中縣政府之行政機關（改制後隸屬臺中市政府即被上訴人），雖得獨立為法律行為，但基於行政一體原則，其出名與上訴人簽訂系爭採購契約，效力及於臺中縣政府，則臺中縣政府於發現上訴人有逾期履約情事時，行使解除契約權利，並基於辦理採購機關之地位，依政府採購法第101條第1項第12款規定，通知將刊登政府採購公報，於法並無不合。又依系爭採購契約7條第1項約定，各標各階段如逾期超過30日以上時，臺中縣政府始得依同契約第10條規定辦理，即除得終止契約停付服務費外，並得視情節解除契約。而臺中縣家畜防治所於99年2月5日與上訴人協商時，既同意展延履約期限至99年1月31日，則上訴人於協商時，其履約逾期即未超過30日（大約還差25日），如果其能積極趕工，即不致構成終止或解除契約事由。足見臺中縣家畜防治所於99年2月5日與上訴人協商，同意展延履約期限為99年1月31日，並非無實益。上訴意旨主張若臺中縣政府家畜防治所早有解除契約之打算者，則於其所認定之最後履約期限即99年1月31日屆至時，即可通知上訴人解除契約，何必既與上訴人協商，又要求上訴人提出預算書圖及竣工報告書後始行解除，其作為顯然違背誠信原則，解除契約應屬無效云云，尚非可採。另依被上訴人答辯意旨所示系爭採購案底標241萬7,200元，建築總預算為5,724萬元，上訴人係以48萬元低價得標，最後規劃工程金額超過預算一倍多，高達1億4千萬元等情觀之，上訴人所設計之工程礙於預算限制，似難付諸實施，則上訴意旨主張系爭採購契約除規畫設計階段外，尚包括發包及監造階段，上訴人既已於99年3月31日提出「設計規劃階段」之預算書圖及竣工報告書，則縱有遲延履約之情事，然考量到重新招標之經濟及時間成本和系爭採購案工程進度，自應以繼續履約較符合公共利益，惟臺中縣政府竟在上訴人完成預算書圖及竣工報告書後始行解除契約，其做法顯然違反比例原則及公共利益云云，亦難採信。
㈣綜上所述，原判決認事用法並無不合，上訴論旨，仍執前詞
，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 1 月 13 日
書記官 邱 彰 德