最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第265號上 訴 人 聯泰磚廠股份有限公司代 表 人 盧 墻被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國100年12月1日臺北高等行政法院100年度訴字第1030號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國99年6月18日，向被上訴人申請將改制前臺北縣○○鎮○○段○○○段6、6-1、6-3、13、14、14-1、15、16、18、19-1、20、24、24-1地號等13筆土地（以下提及各筆土地時，均僅簡稱其地號），由山坡地保育區農牧、窯業用地，更正編定為同區丁種建築用地（下稱系爭申請案）。被上訴人於99年9月10日以北府地管字第0990866906號函（下稱被上訴人99年9月10日函），僅就上訴人已申請工廠設立許可並辦竣工廠登記之設廠面積3,402平方公尺，扣除已為建築用地之6-3地號土地面積262平方公尺後，核准更正編定建築用地面積為3,140平方公尺（即6-1地號及19-1地號土地），而否准其他土地更正編定之申請；另請上訴人逕洽改制前臺北縣樹林地政事務所（下稱樹林地政事務所），就可更正編定土地範圍辦理地籍分割測量登記後，將相關土地登記圖、簿資料送被上訴人續辦更正編定事宜。被上訴人嗣因上訴人遲未將資料送被上訴人續辦更正編定事宜，復於99年10月22日以北府地管字第0991025170號函，限上訴人於文到15日內至樹林地政事務所辦理地籍分割測量登記，並將資料送被上訴人辦理後續更正編定事宜，逾期即將全案駁回。上訴人於99年11月1日提出申請書，主張建築廠房面積以外之法定空地，應亦可更正編定為丁種建築用地，請求被上訴人將其99年9月10日函否准更正編定之土地，准予更正編定為丁種建築用地，被上訴人則於99年11月5日以北府地管字第0991062206號函，重申其99年9月10日函並無違誤，請上訴人速洽樹林地政事務所辦理分割測量登記後，將資料送被上訴人辦理後續更正編定事宜。惟上訴人逾期仍未辦理分割登記，被上訴人遂於99年11月25日以北府地管字第0990581773號函（下稱原處分），將系爭申請案駁回，上訴人循序提起行政訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，經原審法院駁回其訴，上訴人不服提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依內政部89年9月13日台（89）內地字第8977503號函釋意旨，非都市土地使用編定前已建有合法房屋之土地，申辦分割及地目變更之範圍，以申請時該土地之使用分區或使用地編定之建蔽率標準，以建物實際面積反推其應留設之法定空地，據以辦理分割及地目變更。準此，非都市土地辦理更正編定，非僅以建物實際面積為準，應包括法定空地。另觀內政部91年12月2日台（91）內授中辦字第0910017913號函釋可知，有關更正編定應留設之法定空地，包括留設之出入通道；再參諸內政部82年4月20日台（82）內地字第8205055號函釋：查依法核准設廠用地範圍內之道路或水溝等土地，……得編定為丁種建築用地等語，益徵非都市土地辦理更正編定，除法定空地外，亦含括出入通道、道路、水溝，顯非僅以建物實際面積為準。上訴人就6-1、6-3、19-1地號土地，業於68年6月21日取得前臺灣省政府建設廳核發之68使字第1720號使用執照，該使用執照除廠房實際面積登載為3,402平方公尺外，另登載法定空地面積為13,464.25平方公尺，則被上訴人對於系爭申請案，就廠房實際面積及法定空地面積之總和16,866.25平方公尺，扣除已為建築用地之6-3地號土地面積262平方公尺後，其餘16,6
04.25平方公尺土地，均應核准更正編定為丁種建築用地。㈡被上訴人99年9月10日函雖援引內政部89年11月7日台（89）內中地字第8921756號函釋（下稱內政部89年函釋），將山坡地保育區窯業用地更正編定為丁種建築用地之範圍，限縮於編定公告前申請工廠設立許可並辦竣工廠登記之設廠面積，故僅就上開使用執照所載上訴人工廠之設廠面積，扣除已為建築用地面積後之3,140平方公尺土地，核准更正編定為丁種建築用地，而否准上訴人就其他土地所為更正編定之申請。惟內政部訂定之製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用作業須知（下稱作業須知）第9點第2款說明4：「合於下列情形之一土地，編為丁種建築用地：⑴經依法領有工廠登記證明書尚在有效期間者。（直轄市、縣（市）政府對於該類土地應會同工業主管機關切實查明，如未於該證明書有效期間內建廠者，送請工業主管機關依法處理之。）⑵經工業主管機關核准設廠尚在有效期間者。⑶興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者。……」，僅規定興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者，得編為丁種建築用地，並未限制得編定之範圍以登記設廠面積為準，被上訴人引用之上開內政部89年函釋，已逾越該作業須知之限制規範，且與上訴人援引之前述內政部89年9月13日台（89）內地字第8977503號、91年12月2日台（91）內授中辦字第0910017913號，及82年4月20日台（82）內地字第8205055號等函釋，認為非都市土地辦理更正編定，含括法定空地、出入通道之意旨不符，自屬違誤，被上訴人依據該錯誤之函釋意見，否准上訴人就登記設廠面積以外土地更正編定之申請，即非正確。上訴人雖未就被上訴人99年9月10日函提起訴願，惟已於同年11月1日另提申請書，請求被上訴人核准將登記設廠面積以外之土地，更正編定為丁種建築用地，然被上訴人並未置理，於同年11月25日作成原處分，將系爭申請案全部駁回，致使上訴人連原經被上訴人核准更正編定為丁種建築用地之3,140平方公尺土地，均無法辦理更正編定，原處分顯然違法，訴願決定予以維持，亦有未合。㈢再者，被上訴人曾同意將改制前臺北縣○○鎮○○段○○○段095-125地號土地，自「法定空地」分割為甲種建築用地，足證法定空地亦得辦理更正編定，由此益見原處分否准上訴人申請將上開使用執照所示法定空地之面積更正編定為建築用土地，有違公平原則，並非合法云云。
三、被上訴人則以：㈠上訴人取得之上開使用執照，廠房實際面積為3,402平方公尺，依內政部89年函釋意旨：山坡地保育區窯業用地更正編定為丁種建築用地，其更正範圍以編定公告前申請工廠設立許可並辦竣工廠登記之設廠面積為準，故系爭申請案可更正編定為丁種建築用地之土地範圍，自以上訴人於編定公告前申請工廠許可並辦竣工廠登記之設廠面積3,402平方公尺為準，扣除其中已為建築用地之面積262平方公尺後，可更正編定為丁種建築用地之面積為3,140平方公尺；另依「作業須知」第9點第2款說明3規定：特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，須俟土地所有權人申請分割後，再予更正編定。則被上訴人對於系爭申請案，以99年9月10日函，准就其中登記設廠面積之3,140平方公尺土地更正編定為丁種建築用地，並請上訴人就核准更正編定部分之土地，至樹林地政事務所辦理分割測量登記，自無違誤。㈡上訴人援引之內政部89年9月13日台（89）內地字第8977503號及91年12月2日台（91）內授中辦字第0910017913號函，均係針對實施建築管理前未依法領有使用執照之情形所作解釋，惟上訴人已依法領有使用執照，自不適用前揭2函釋。至於內政部82年4月20日台（82）內地字第8205055號函，係指夾雜於丁種建築用地範圍內之土地，始得依規定申請更正編定，惟上訴人係申請將窯業用地與農牧用地更正編定為丁種建築用地，故亦與該函釋意旨不符。又參照內政部74年7月17日台（74）內地字第330083號函釋意旨：窯業雖為工業之一種，但其為土地使用型態與一般工業有異，且為取得製造磚瓦原料往往變更原有地形，故窯業用地另列為丁種建築用地之外，以便管制等語，可見窯業用地之編定係與一般工業性質有別，窯業用地與丁種建築用地之關係至為特殊。故窯業用地更正編定為丁種建築用地，既經內政部89年函釋有案，自應優先適用該函，上訴人引用之上述內政部函釋，於本件並無適用。又被上訴人曾限期請上訴人洽樹林地政事務所，就被上訴人99年9月10日函核准更正編定為丁種建築用地之土地，辦理地籍分割測量登記，上訴人卻逾期未將相關資料送被上訴人審認，致被上訴人無從辦理後續更正編定事宜，則被上訴人以原處分駁回上訴人系爭申請案，並無不合。㈢至被上訴人92年1月29日北府地用字第0920047402號函，核准改制前臺北縣○○鎮○○段溪北小段95-12、95-125（分割自95-6地號）地號等2筆土地，由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地，係因該2筆土地之地上建物，領有改制前臺北縣政府建管單位核發之69建字第2945號建照執照及70使字第4076號使用執照，經被上訴人確認位於核准申請之基地範圍內，且規劃為全筆建築使用，故與本件上訴人欲申請由山坡地保育區農牧、窯業用地更正編定為同區丁種建築用地之情形不同，上訴人以該案例指摘被上訴人違反平等原則，亦屬無憑等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠內政部89年函釋：「依本部訂頒之『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第9點第2款說明4規定：『合於下列情形之一土地，編為丁種建築用地：⑴經依法領有工業用地證明書尚在有效期間者。⑵經工業主管機關核准設廠尚在有效期間者。⑶興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者。……。』本件倘經查明符合上開規定，得准予辦理更正編定。至其更正編定範圍，係以編定公告前申請工廠設立許可並辦竣工廠登記之設廠面積為準」，經核上開函釋係內政部本於其掌理非都市土地分區管制之職權，就可編定為丁種建築用地之土地必須符合之條件及編定之範圍，所作細節性、技術性之規定，並未逾越母法之限度及目的，亦未限制人民權利或增加人民法律所無之義務，與法律保留原則無違，自得援用。從而，可知依法領有工業用地證明書尚在有效期間者、經工業主管機關核准設廠尚在有效期間者，或興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者，其申請工廠設立許可並辦竣工廠登記之設廠面積，得准予辦理更正編定為丁種建築用地，惟若該工廠用地原經編定為山坡地保育區者，應俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。㈡本件上訴人領有工業用地證明書，並經經濟部核發工廠登記證，另依上訴人領得之改制前臺北縣政府建設局所核發68使字第1720號使用執照所載，上訴人之工廠係興建在6-1、6-3及9-1地號土地上，面積為3,402平方公尺。則被上訴人對上訴人系爭申請案，以99年9月10日函，就上開廠房面積3,402平方公尺，扣除已為建築用地面積262平方公尺後之3,140平方公尺土地，核准更正編定為丁種建築用地，而否准上訴人就其餘土地所為更正編定申請，另請上訴人就上開核准更正編定部分，洽樹林地政事務所辦理地籍分割測量登記後，將相關土地登記圖簿資料送被上訴人續辦更正編定事宜，與「作業須知」及內政部函釋意旨相符，自無不合。㈢上訴人雖主張非都市土地辦理更正編定，非僅以建物實際面積為準，應包括法定空地、出入通道、道路、水溝，故上開使用執照登載上訴人廠房之實際面積及法定空地面積，均應核准更正編定為丁種建築用地等語。惟查，被上訴人99年9月10日函，係就上訴人申請土地更正編定之公法上具體事件所為准駁之決定，並對外直接發生法律上效果，故屬行政處分；該行政處分雖因未記載救濟期間，依行政程序法第98條第3項規定，如相對人自處分送達後1年內聲明不服者，仍視為於法定期間內所為，本件上訴人在收受被上訴人99年9月10日函後，僅於99年11月1日提出申請書，主張該函否准其就登記設廠用地以外之法定空地所為更正編定之申請，顯然有誤等語，此外別無其他對該函表示不服之行為；且上訴人自陳該99年11月1日申請書，僅係就被上訴人99年9月10日函否准更正編定之土地，重新提出申請，並非對該函提出訴願（見原審100年9月28日及100年11月10日準備程序筆錄）。是上訴人就被上訴人99年9月10日函，既未於收受送達後1年內提起訴願，被上訴人以該函所為行政處分，已生形式之存續力，不能再以通常救濟程序予以變更或撤銷，該行政處分之內容，即上訴人僅得就登記設廠面積之3,140平方公尺土地，更正編定為丁種建築用地，對於兩造均產生拘束力。上訴人在被上訴人99年9月10日函所為上開行政處分確定後，始以上述理由，爭執該行政處分否准其就非登記設廠用地所為更正編定之申請，有違反法律保留原則及平等原則之違法，自非有據。㈢再者，被上訴人99年9月10日函核准更正編定為丁種建築用地之6-1地號及19-1地號土地，係屬山坡地保育區內土地，依前引「作業須知」第9點第2款說明3規定，應俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。另按土地登記規則第3條第1項前段：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之」，第85條：「土地總登記後，因分割、合併、增減、地目變更及其他標示之變更，應為標示變更登記」等規定，可知分割登記應向地政事務所辦理之，被上訴人並非分割登記之權責機關，是上訴人應向地政事務所依法申請，由其實地測量後，分割出更正編定部分，被上訴人始得繼續辦理更正編定事宜。而被上訴人於99年9月10日函內，已告知上訴人應就經核准更正編定為建築用地之3,140平方公尺土地，洽樹林地政事務所辦理地籍分割測量登記後，將相關土地登記圖、簿資料，送被上訴人續辦更正編定事宜；因上訴人遲未辦理，再於99年10月22日去函上訴人，限其應於函到15日內辦竣地籍分割測量登記，並將資料送被上訴人辦理後續更正編定事宜，逾期將予全案駁回；復於同年11月5日再度發函上訴人，促其儘速向地政事務所辦理分割測量事宜，然上訴人仍未補正，被上訴人始於99年11月27日作成原處分，將上訴人系爭申請案全部駁回，於法並無不合，上訴人主張原處分將系爭申請案中，前經被上訴人以99年9月10日函核准更正編定為建築用地部分亦予駁回，顯然違法云云，並無足採等由，駁回上訴人於原審之訴。
五、上訴意旨略以：㈠作業須知第9點第2款說明4規定：「合於下列情形之一土地，編為丁種建築用地：⑴經依法領有工業用地證明書尚在有效期間者。⑵經工業主管機關核准設廠尚在有效期間者。⑶興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者。⑷興建之工廠經依法領有營利事業登記之製造、加工、修理業。⑸依法核准設廠用地範圍內之道路或水溝等土地，經工業主管機關查註確係位於原核准廠區範圍內，且該地可作工業使用者。」是依作業須知核准設廠用地範圍內之「道路」或「水溝」等土地，得編定為丁種建築用地，依舉輕以明重之法理，則經依法領有工業用地證明書、興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者，得編為丁種建築用地應包括「廠房」及「法定空地」，始符立法意旨，原審判決認內政部89年函釋「……更正編定範圍，係以編定公告前申請工廠設立許可並辦竣工廠登記之設廠面積為準」，未逾母法之限度及目的，亦未限制人民權利或增加人民法律所無之義務，與法律保留原則無違云云，自有違誤。㈡被上訴人99年9月10日函，就上訴人於99年6月18日申請土地更正編定之事件所為准駁之決定，上訴人不服嗣於99年11月1日提出申請書，被上訴人99年11月25日函覆本案可更正編定為丁種建築用地面積為3,402平方公尺，且載明復上訴人99年6月18日申請書，而上訴人不服該函提出訴願，顯係針對99年6月18日就系爭事件申請更正編定為丁種建築用地，不服被上訴人函復本案可更正編定為丁種建築用地面積3,402平方公尺之行政處分，準此，上訴人於收受送達後1年內提起訴願，原審判決遽認該函所為行政處分，已生形式之存續力，不能再以通常救濟程序予以變更或撤銷，容有誤會云云。
六、本院按：行政處分如不能再以通常之救濟途徑（即訴願及行政訴訟），加以變更或撤銷者，該處分即具有形式之存續力，並因該處分之存續而就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力。經查，上訴人以系爭申請案申請將系爭13筆土地，由山坡地保育區農牧、窯業用地，更正編定為同區丁種建築用地13筆土地，經被上訴人99年9月10日函就上開廠房面積3,402平方公尺，扣除已為建築用地之6-3地號（面積262平方公尺）後之3,140平方公尺土地（即6-1地號及19-1地號），核准更正編定為丁種建築用地，並否准上訴人就其餘土地所為更正編定申請，因上該函未記載救濟期間，依行政程序法第98條第3項規定，上訴人於該函送達後1年內得聲明不服，而上訴人雖於同年11月1日提出申請書申復，然其目的在於對未經被上訴人核准更正編定之土地部分提出申請，並無提起訴願程序之意等情，業經原審法院於行準備程序時闡明在案（見原審卷第91頁、第103頁），則上訴人99年11月1日之申請書即不能認屬訴願法第57條所規定之「視為提起訴願」，上訴人主張其於99年11月1日提出申請書，被上訴人以原處分函覆本案可更正編定為丁種建築用地面積為3,402平方公尺，且載明復上訴人99年6月18日申請書，則上訴人不服原處分提出訴願，顯係針對99年6月18日就系爭事件申請更正編定為丁種建築用地，不服被上訴人函復本案可更正編定為丁種建築用地面積3,402平方公尺之行政處分，其於1年內已提起訴願云云，尚不足採。此外，上訴人復未對上該函表示不服，則被上訴人99年9月10日函之行政處分之內容即告確定。㈡區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之」，區域計畫法施行細則第16條規定：「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之」。內政部依據區域計畫法施行細則第16條規定訂定之「作業須知」第9點第2款說明3規定：「特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。……」本件被上訴人99年9月10日函已告知上訴人應就經核准更正編定為建築用地之3,140平方公尺土地，洽樹林地政事務所辦理地籍分割測量登記後，將相關土地登記圖、簿資料，送請續辦更正編定事宜，因上訴人遲未辦理，被上訴人以原處分駁回系爭申請案，於法並無不合。從而，原審判決駁回上訴人之訴，洵無違誤。上訴人仍執原審詳為論述不採之事由再為爭執，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 3 月 16 日
書記官 葛 雅 慎