最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第287號上 訴 人 方莉莉訴訟代理人 陳逸如 律師被 上訴 人 行政院衛生署代 表 人 邱文達訴訟代理人 呂紹聖 律師上列當事人間有關醫政事務事件，上訴人對於中華民國100年12月1日臺北高等行政法院100年度訴字第502號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國77年間與前臺灣省政府簽訂臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約（下稱系爭契約）。依系爭契約，上訴人負有於畢業後至山地鄉、離島或指定地區之醫療衛生機關服務10年（原判決誤載為7年）之義務。上訴人履行之服務年資共計為1年8個月17日，被上訴人遂提起行政訴訟，請求上訴人依約履行服務義務。案經原審法院98年度訴字第1471號判決以被上訴人公法契約上之請求權已因時效完成而消滅予以駁回，嗣上訴人於99年12月24日向被上訴人請求返還上訴人醫師證書及臺北醫學院醫學系畢業證書，並要求不得註記任何妨礙上訴人執行醫師業務之負擔或條件，經被上訴人否准後，上訴人不服，提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）依前臺灣省政府83年發布之臺灣省地方醫謢人員養成計畫畢業生服務管理要點（下稱系爭要點）第8點第1項規定，被上訴人有權代上訴人保管醫師證書、臺北醫學院醫學系畢業證書，及專門職業及技術人員檢覈考試及格證書（下稱系爭證書），必須以請求上訴人服務之契約請求權即主債權存在為前提。（二）復依被上訴人97年12月9日發布之行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點第21點第1項前段規定，被上訴人保管公費生相關證書之目的，乃係藉由保管占有公費生之相關證書，做為公費畢業生必須履約之擔保。故被上訴人保管占有公費生相關證書之法律性質，應係擔保之從權利，並得類推適用同為擔保性質之抵押權法理。（三）再依民法第307條及第943條規定意旨，被上訴人對上訴人之履約請求權已消滅，其繼續保管占有上訴人之相關證書，除背於公共秩序外，更嚴重的是戕害憲法法治國原則下之法安定性。（四）又被上訴人充實山地離島地區醫療資源政策目的之達成，斷不可能因本案而受影響等語，求為判決被上訴人應將代為保管之上訴人系爭證書，未附加限制執業登記註記之原本返還予上訴人。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人雖持有系爭證書，惟該證書並無市場上之經濟價值，上訴人違約之時，被上訴人本無法持該等證書出賣受償，無法達到上訴人所謂擔保契約履行之目的，與抵押物之性質迥異，自無類推適用抵押權規定之餘地。（二）依司法院釋字第348號解釋、最高法院81年度台上字第2157號、78年度台上字第1027號判決意旨，為達行政契約背後之公益目的，行政機關本可以契約約定保管公費學生之證書，公費學生應於服務期滿後，方可請求交付證書，而此與行政機關請公費生履行服務義務（請求損害賠償為給付不能之變形，其意義同於公費學生償還公費），顯屬二事，而本件就系爭契約內容觀之，亦可得出相同結論。（三）又依系爭契約內容即臺灣省地方醫護人員養成計畫（續辦計畫）本身以觀，係為為充實山地離島地區之醫護人員之重要公益目的，養成計畫本身作一完整之制度設計，無論對公費生之考試乃係採取於原大學聯招之外另行舉辦，以及本件被上訴人保管上訴人系爭證書等，均係為達成養成計畫公益目的之配套措施，前後相呼應。則系爭契約及養成公費生計畫之本旨以及其所具有之公益目的，最終即係在於使養成公費學生返鄉服務，充實原住民及離島地區之人力醫療資源。上訴人僅能於服務期滿之後始能請求返還系爭證書，而被上訴人是否返還證書與對上訴人之履行服務請求權是否消滅之間並無關聯等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按臺灣省地方醫護人員養成計畫77學年度醫、牙醫學系公費新生甄試招生簡章記載，可知參加該計畫所舉辦之甄試者，其籍貫、身分均有特別規定，須符合上開條件者始具有參加甄試之資格，乃屬一般大學聯考外特別舉行考試；學生畢業後由台灣省政府分發山地、離島或指定地區之衛生機構，並其約定服務年限，醫師為10年，牙醫師為8年。顯見該計畫係為充實山地離島地區之醫護人員而設計，應有其公益之目的，與一般公費生有異。次按系爭要點規定，該養成計畫畢業生須於服務期滿後始得請求發還系爭證書。（二）經查，上訴人之服務年資共計為1年8個月17日，為上訴人所不爭執，自堪信為真實。次查，因本件上訴人拒不履行前揭義務影響所及，在被上訴人原住民及離島地區醫事人員養成計畫96年招生檢討會，經提案討論是否增修服務管理要點，增加刑法之約束或增加罰則，足徵因上訴人為一己之私，不僅辜負政府設置上開計畫之美意，並害及與其相同身分處境之後來者之權益，影響之深遠不可謂不大。再查，依上開系爭要點之規定，系爭證書繳由被上訴人保管至約定服務期滿後發還；約定服務期滿由被上訴人發給服務期滿證書，未取得服務期滿證書者，不得在外兼職或開業；不依規定履行服務義務或未達規定年限而離職者，除依公務員服務法有關規定辦理外，並不得請求發還系爭證書，而上訴人既未依規定服務達規定年限即離職，上訴人請求發還系爭證書，洵屬無據。（三）系爭計畫之本旨以及其所具有之公益目的，最終即係在於使養成學生返鄉服務，充實原住民及離島地區之人力醫療資源，因此，被上訴人請求上訴人履行服務期限之契約請求權，與被上訴人有權代上訴人保管系爭證書，二者間並無主權利與從權利關係，是上訴人前開主張自不足採。至上訴人另以被上訴人97年12月9日發布之行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點第21點第1項前段規定，主張被上訴人保管系爭證書之目的係作為履約之保證云云，惟基於法律不溯及既往原則，上開規定於本件並無適用之餘地，尚難比附援引。（四）系爭計畫係為充實山地離島地區之醫護人員，在正常之考試制度之外，針對偏遠或離島地區之學生，以政府之經費，甄試之方法，鼓勵渠等取得專業技能後返鄉服務。詎上訴人以此途徑取得醫師執照後，規避履行義務，使政府用心照顧山地及離島地區人民之美意，蕩然無存。上訴人先是避不依約履行義務，後則以被上訴人對上訴人履約請求權消滅為由，請求被上訴人返還系爭證書，此舉有違誠實信用原則及公共利益；縱令被上訴人對上訴人之履約請求權已消滅，其繼續保管占有系爭證書，當無背於公共秩序，更與法安定性無涉。上訴人此部分之主張，殊不足取等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：按台灣省地方醫護人員養成計畫77學年度醫、牙醫學系公費新生甄試招生簡章記載：「四、參加甄試學生資格：㈠籍貫、身分規定：…2.離島地區學生須本籍為澎湖縣、屏東縣之琉球鄉及台東縣之綠島鄉，且其父或母於民國72年7月1日至77年6月30日在以上各縣鄉連續居住者。但在以上各縣鄉出生之其他省(市)籍或縣(市)籍之青年，自出生之日即設戶籍於當地，且其父或母自遷居以上縣鄉復始終居住當地者，得視同以上各縣鄉籍。」「十三、錄取學生應先辦妥志願保證手續‥‥‥。由臺灣臺灣省政府供給在學期間各項費用，惟必須恪遵學校一切規章及臺灣省地方醫護人員養成計畫績辦計畫規定事項，努力向學。」「十四、學生畢業後依照台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生分發管理要點規定，由台灣省政府分發山地、離島或指定地區之衛生機構，遵守有關規定熱心服務，其約定服務年限，醫師為10年，牙醫師為8年。服務地區得視實際必要隨時調整之。」再臺灣省政府72年8月12日72府衛一字第66304號函送修訂臺灣省地方醫護人員養成計畫(績訂計畫)柒、五(一)規定：本計畫畢業學生在約定服務期間，應恪守以下規定事項：(一)畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業證書等繳由本府保管至約定服務期滿後發還。準此可知，依臺灣省地方醫護人員養成計畫醫學系公費生，自得依上開規定為約定期限之服務，並在服務期限內，由主管機關保管其畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業證書等。經查上訴人係參加台北醫學院代辦台灣省地方醫護人員養成計畫77學年度醫學系公費新生甄試，經錄取，於84年自台北醫學院畢業，並於完成訓練後，自88年1月11日任職澎湖縣衛生局馬公市第一衛生所醫生。87年間因台灣省政府組織調整，將此相關業務移轉予被上訴人，上訴人於服務期間因辦理育嬰留職停薪，期滿後，未於92年1月2日復職，其服務年資共計為1年8個月17日，依上開系爭要點之規定，系爭證書繳由被上訴人保管至約定服務期滿後發還，上訴人未依規定服務達規定年限即離職，被上訴人拒絕上訴人請求發還系爭證書，依法自無不合。而系爭計畫之本旨以及其所具有之公益目的，最終即係在於使養成學生返鄉服務，充實原住民及離島地區之人力醫療資源，因此，被上訴人請求上訴人履行服務期限之契約請求權，與被上訴人有權代上訴人保管系爭證書，二者間並無主權利與從權利關係，業據原判決敘明甚詳。上訴意旨主張原判決未論被上訴人請求上訴人履行服務期限之請求權與代上訴人保管系爭證書，有無主從關係，即認上訴人主張履約請求權之主債權既已消滅，則被上訴人保管占有上訴人系爭證書之從權利亦應消滅，為無理由，有判決不備理由之違法，自不足採。再本件被上訴人有權代上訴人保管系爭證書，乃係因72年8月12日72府衛一字第66304號函送修訂臺灣省地方醫護人員養成計畫(績訂計畫)所規定所致，惟原判決係引用與前開計畫相同規定之83年發布之系爭要點第8條第1款：「八、畢業生在訓練服務期間應遵守左列規定事項：㈠畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業職業證書等，繳由本府保管至約定服務期滿後發還。…」規定，而駁回上訴人請求，其引用依據雖有不同，惟結論並無二致，自無廢棄之必要，仍應予以維持。至被上訴人93年12月7日公布之行政院衛生署地方醫事人員養成計畫公費生服務管理要點第10點第13項及97年12月9日公布之行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點第21點第1項前段規定，固謂被上訴人保管上訴人之相關證書，乃係作為履約之保證。惟基於法律不溯既往原則，上開規定，於本件自無適用之餘地。上訴意旨主張原判決適用77年上訴人參加甄試時尚未發布之83年制定系爭要點，卻以法律不溯既往為由而不適用93年12月7日公布之行政院衛生署地方醫事人員養成計畫公費生服務管理要點第10點第13項及97年12月9日公布之行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點第21點第1項前段規定，顯有矛盾並有違背從權利從屬於主權利之法理，及從權利隨主權利消滅而消滅之法律規定，顯有判決不適用法規及適用不當之違法云云，即無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 3 月 30 日
書記官 黃 淑 櫻