最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第294號上 訴 人 陸力鋼鐵工業股份有限公司代 表 人 陸世偉訴訟代理人 張豐守 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 胡志強上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國100年11月24日臺中高等行政法院100年度訴字第195號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣經濟部為辦理大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程，報奉內政部96年6月27日台內地字第0960102354號函核准徵收原臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物，且經改制前臺中縣政府（99年12月25日臺中縣、市合併，改制為臺中市政府）據以96年8月2日府地權字第09602153051號公告該等土地之徵收及補償費金額（公告期間自96年8月6日起至96年9月5日止）；另以96年12月25日府地權字第09603580741號公告該土地改良物之徵收及補償費金額（公告期間自96年12月26日起至97年1月25日止）。上訴人所有坐落原臺中縣太平市○○○段131、131-1、131-4、131-8、131-21、131-16、131-17等地號上之工廠位於該徵收範圍內，公告補償費金額新臺幣（下同）53,799,676元【含（1）至（9）項鋼鐵造、（RC）廠房、(10)項水泥地面及磚造圍牆及全拆救濟金等項】，雖經上訴人於97年1月28日具領，惟於公告期間內提出異議。嗣經重新查估發現，上訴人所有上開廠房部分位於未登錄土地，且係無法提供合法證明文件之建築改良物，改制前臺中縣政府乃以98年6月16日府地權字第09801821291號公告撤銷該改良物部分之徵收，並以98年6月16日府地權字第09801821293號函上訴人：「主旨：
貴公司所有位於經濟部水利署辦理大里溪治理計畫第三期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程用地徵收案內太平市○○○段131、……地號及未登錄地上土地改良物，因係無法提供合法證明文件之建築改良物，不可併同合法建築改良物公告徵收，是應予撤銷部分原徵收公告。…說明：一、旨揭土地改良物前經內政部96年6月27日台內地字第0960102354號核准徵收，並經本府以96年12月25日府地權字第09603580741號公告徵收在案，原公告事項
四、建築改良物補償清冊編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目係無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，按內政部88年8月18日台（88）內地字第8809001號函示…是原補償清冊內構造名稱：鋼鐵造、（RC）廠房（1）至
（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目應予辦理撤銷公告。」（下稱原處分）上訴人不服，提起訴願，案經內政部以上訴人提起訴願逾訴願法定期間為由，決定不受理。上訴人不服，復提行政訴訟，經原審法院認訴願並未逾期，撤銷該訴願決定，續經內政部實體審議，仍為駁回訴願之決定。上訴人猶不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人因對本件徵收補償之數額及項目有異議，依97年10月30日複估會勘會議結論，應依鑑界辦理補償計算之標準，惟被上訴人於改制前臺中縣太平市地政事務所於97年12月5日辦理鑑界時，並未通知上訴人到場，且於鑑界完成後，發現有部分建築改良物位於未登錄國有地上，亦未通知上訴人陳述意見，迄於98年5月19日上訴人自動拆除地上物後，始以上訴人所有坐落於徵收範圍之土地改良物，因係無法提供合法證明文件之建築改良物，不可併同公告徵收為由，為系爭撤銷部分徵收公告，未依行政程序法第102條及第39條規定，通知上訴人補充陳述或予上訴人提出證明文件之機會，其程序顯然違反行政程序法之規定。且從事估價之現代地政不動產估價師事務所職員詹淑惠，並不具備不動產估價師之資格，查估作業有違不動產估價師法第14條第2項規定，被上訴人據為撤銷徵收及發放補償費之依據，顯有未洽等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠、依內政部88年8月18日台（88）內地字第8809001號函意旨，政府各機關為興辦各項公共工程依法徵收私有土地，用地範圍內之違章建築不可併同合法建築物公告徵收。系爭徵收案，因受改制前臺中縣太平市公所委託現代地政不動產估價師事務所未將已否提出合法證明文件之地上物分別造冊，導致被上訴人誤將未提出地上物合法證明文件之項目（屬救濟金範疇）併同其他合法地上物之項目辦理地上物公告徵收。嗣於發現錯誤後，因系爭鋼鐵造廠房（1）-（9）、磚造圍牆等係屬未提出合法證明文件之地上改良物而非屬合法建物，自不得併同合法建築改良物公告徵收，被上訴人乃撤銷部分原徵收公告，另將無法提出合法證明文件之補償項目送交經濟部水利署第三河川局改以救濟金方式辦理；依行政程序法第117條規定，被上訴人既發現原查估結果有誤，尚非不得依職權變更原公告之建築改良物補償項目。又內政部核准徵收之內容僅係准予徵收系爭土地並一併徵收其土地改良物，惟該一併徵收之土地改良物清冊於計畫書報核時無須逐項詳列種類，是被上訴人原公告之建築改良物補償項目，亦未牴觸內政部核准徵收內容。故被上訴人撤銷原公告徵收補償之部分內容，依法並無違誤。㈡、又受託進行估價業務之現代地政不動產估價師事務所係合法設立，其現場協助進行查估之人員僅係其事務所事務分工之職務代理人，縱無估價師專業證照，仍無礙於該不動產估價師事務所估價之合法性。況系爭處分乃係因上訴人未提出系爭改良地上建物之合法證明文件，不得併同合法建築改良物公告徵收，而為撤銷部分原徵收公告，與估價金額之結果及系爭建物是否位於公有地上無關等語，資為抗辯。並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、本件經濟部為辦理大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程，報奉內政部96年6月27日台內地字第0960102354號函核准徵收原臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物，原處分機關據以96年8月2日府地權字第09602153051號公告徵收土地（公告期間自96年8月6日起至96年9月5日止），另以96年12月25日府地權字第09603580741號公告徵收土地改良物（公告期間自96年12月26日起至97年1月25日止）。
上訴人所有坐落原臺中縣太平市○○○段131、131-1、131-
4、131-8、131-21、131-16、131-17等地號及未登錄土地上之工廠位於該徵收範圍內，公告期間內上訴人提出陳情、異議，原處分機關依受改制前臺中縣太平市公所委託之現代地政不動產估價師事務所查估資料，顯示系爭土地非上訴人所有，而土地改良物無法提出合法證明文件，依原處分意旨，足見原處分係就上訴人無法提供合法證明文件之土地改良物部分，予以撤銷徵收公告。而上訴人就該部分之土地改良物確無法提供合法證明文件，已據當時受改制前臺中縣太平市公所委託查估之現代地政不動產估價師事務所承辦人詹淑惠到庭結證屬實，且上訴人迄今亦未能舉證證明就該部分土地改良物提供合法證明文件，原處分依前開規定予以撤銷徵收公告，即難指違法。㈡、至被上訴人於100年7月15日提出之「臺中縣太平市公所『太平市頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程地上物查估』建築改良物更正補償費清冊」固列載「鋼鐵造廠房（4）－（9）、RC駁坎、磚造圍牆」，與前開撤銷部分徵收公告記載之項目不同；然原處分係以上訴人未能提出該部分土地改良物提供合法證明文件，而予撤銷該部分，所附撤銷公告清冊記載，核與被上訴人稱：「被上訴人遂據以認定原公告之建築改良物補償清冊內之鋼鐵造（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目係無法提供合法證明文件之土地改良物，而以98年6月16日府地權字第09801821293號公告辦理撤銷部分原徵收公告後，另將無法提出合法證明文件之補償項目送交經濟部水利署第三河川局改以救濟金方式辦理」等情相符，撤銷徵收範圍並無不明。又依被上訴人提出之「建築改良物清冊（私有土地）」所列各項查估補償金額，原記載與複核之總面積相同；複核後之補償部分依70%、部分依40%補償，係就無法提出合法證明文件之建築物，分別係坐落於建物所有人自有土地或國有土地上，依前「臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」第3條第2項及第10條第2項規定，予以不同之救濟所致。㈢、又系爭補償費查估委由現代地政不動產估價師事務所查估，建築改良物調查表、查估之補償清冊均蓋具不動產估價師資格之「不動產估價師汪也乃」印文，足見係由其查估，證人詹淑惠雖證稱其為查估承辦人，但依前開查估資料，其雖於該事務所係承辦人，但並非實際負責從事查估工作。上訴人主張本件受託估價者未具法定資格，有違不動產估價師法第14條第2項之規定，顯屬誤會。
而上訴人所有系爭廠房乃無法提出合法證明文件之建築物，已如前述，依行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不予陳述意見之機會，原處分爰依該規定及上開事實，逕就上訴人廠房徵收公告部分撤銷該徵收公告，即無不合。上訴人主張原處分機關未給予陳述意見機會，有違行政程序法第102條及第39條之規定，即非可採。再依「臺中縣建築改良物調查表」記載，上訴人所有系爭主建物及附屬建物均「無證件」，足見查估單位於逐戶查估時，已分別請建築物所有人提出證明，因建築物所有人無法提出始於調查表中載明「無證件」，實質上已踐行通知補正之程序，自無須再於事後為行政處分時再命建物所有人補正合法證明文件，自難以此指摘被上訴人未命上訴人補正廠房合法證明文件，有違行政程序。至於第三河川局在本件土地鑑定前未給上訴人陳述意見機會部分，核該鑑定結果僅涉及救濟金之多寡（私有地救濟金以70%計算，公有地則以40%計算），並無法改變上訴人廠房均係無法提出合法證明文件建築物之事實，鑑定時縱未通知上訴人陳述意見，亦難指原處分機關有違行政程序法第102條及第39條之規定。從而，原處分撤銷本件建物之徵收公告，核無違誤等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：
㈠、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：…三、建築改良物依法令規定不得建造者。…（第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。（第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊…送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「（第1項）直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」、「（第1項）被徵收之土地應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。…（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正當交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」、「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之…」；「本條例第13條規定之徵收計畫書，應載明下列事項：…二、徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積。…六、土地改良物情形。
七、一併徵收土地改良物。…」、「依本條例第18條規定所為之公告，應載明下列事項：…三、核准徵收機關及文號。
四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。…」土地徵收條例第2條、第5條、第13條、第14條、第17條、第18條、第30條、第31條第3項及同條例施行細則第17條第1項第2款、第6款、第7款、第21條第1項第3款、第4款分別定有明文。是土地徵收係經需用土地人提出申請，由中央主管機關內政部代表國家核准徵收土地及其改良物，再由直轄市或縣（市）政府執行。而內政部於核准徵收之標的後，通知直轄市或縣（市）政府請其辦理公告徵收及通知手續，其所為核准之徵收處分始對外發生效力；直轄市或縣（市）政府僅得依照核准徵收之內容為通知及公告，以執行中央主管機關所為徵收土地之行政處分，並無變更內政部所為徵收處分內容之權力。至直轄市或縣（市）政府於公告中載明徵收之土地或土地改良物其應補償之費額，始屬直轄市或縣（市）政府基於內政部核准徵收處分，依法所為評估該徵收標的補償費之行政處分。是我國之土地徵收行為，事實上存在分由二不同機關作成之二行政處分，即「徵收處分」及「補償處分」，且「補償處分」係附隨「徵收處分」而存在。
㈡、次按土地徵收條例對「土地改良物」雖未特別規定，然參照該條例第31條規定及土地法第5條第1項規定：「本法所稱土地改良物，分為建築改良物及農作改良物二種。」及土地徵收條例第三章「徵收補償」有關建築改良物之補償，足見建築改良物係屬土地徵收條例所稱之土地改良物之範疇。經查，內政部依經濟部申請，以96年6月27日台內地字第0960102354號函核准徵收原臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物，改制前臺中縣政府因據以96年12月25日府地權字第09603580741號公告徵收土地改良物（公告期間自96年12月26日起至97年1月25日止）；上訴人所有坐落原臺中縣太平市○○○段131、131-1、131-4、131-8、131-21、131-16、131-17等地號及未登錄土地上之工廠位於該徵收範圍內，乃原審確定之事實。觀諸內政部發文改制前臺中縣政府之96年6月27日台內地字第0960102354號函：「主旨：經濟部水利署為興建大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程，申請徵收貴縣收臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，合計面積2.3788公頃，並一併徵收其土地改良物，准予徵收。說明：一、依據經濟部96年5月15日經授水字第09620203450號函辦理。…三、檢送本案徵收土地計畫書乙份，請即依照土地徵收條例第18條規定辦理公告徵收等手續。
…」與改制前臺中縣政府據之而為96年12月25日府地權字第09603580741號公告：「主旨：經濟部水利署為興建大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程，業報奉內政部核准徵收太平市○○段○○○○○○號內（逕為分割後為同段112-61地號）第52筆土地上之土地改良物乙案，公告周知。…公告事項：…三、核准徵收之機關及文號：內政部96年6月27日台內地字第0960102354號函。四、徵收土地詳細區域及補償費金額：詳見徵收土地圖、徵收土地改良物補償清冊…」暨徵收土地改良物補償清冊編號9記載，且見上訴人所有系爭廠房經列入徵收範圍而核予補償費53,799,676元【含鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、(10)水泥地面、磚造圍牆及全拆救濟金】。惟如前述，土地徵收係由內政部核准後，始由被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府為徵收補償費額核計之決定，再將「徵收處分」及「補償處分」，併同於土地徵收公告中公告之。而土地徵收條例第5條第1項但書所列各款事由乃土地改良物一併徵收之消極要件，係內政部於決定徵收與否時所應審酌之事項；是系爭建築改良物之一併徵收倘有違該等規定，乃內政部就部分土地改良物之一併徵收處分有瑕疵，依行政程序法第117條規定，僅內政部（原處分機關）或其上級機關有權撤銷，改制前臺中縣政府並無撤銷該違法徵收處分之權。是原判決謂：「原處分係就原告（即上訴人）無法提供合法證明文件之土地改良物部分，予以撤銷徵收公告。」（見原判決第12頁倒數第6、7、8行），而未進一步釐清被上訴人究係撤銷系爭建築改良物之徵收處分，抑或補償處分，於法已有未合。
㈢、復依被上訴人於原審抗辯：內政部核准徵收之內容僅係准予徵收系爭土地並一併徵收其土地改良物，惟該一併徵收之土地改良物清冊於計畫書報核時無須逐項詳列種類，是被上訴人原公告之建築改良物補償項目，亦未牴觸內政部核准徵收內容，故被上訴人撤銷原公告徵收補償之部分內容，依法並無違誤等語，似主張僅撤銷有關補償處分。惟按前揭土地徵收條例第17條第1項第6款規定，經濟部於其徵收計畫書應載明土地改良物情形，內政部核准其一併徵收土地改良物之申請，自包括計畫書上所載明之土地改良物。系爭建築改良物是否果如被上訴人所稱未經詳予列明於經濟部徵收計畫書，影響其是否在內政部一併徵收範圍內之判斷，卻未經原審命被上訴人提出內政部檢送之計畫書，予以調查確認，亦有未洽。況徵收土地或土地改良物即應依土地徵收條例相關規定，發給補償費，前已述及；倘原處分以上揭事由所撤銷者，僅系爭建築改良物補償處分部分，而無涉部分徵收處分之撤銷，則原審如何得於認定上訴人所有系爭建築改良物位於徵收範圍情形下，復認被上訴人就上訴人已被徵收之系爭建築改良物得不予系爭徵收補償（至被上訴人嗣依改制前「臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」予以救濟，核與本件徵收公告爭議係屬二事），亦有待原審論究敘明。至內政部88年8月18日台（88）內地字第8809001號函：「經查土地法第215條第1項：『徵收土地時，其改良物應一併徵收。但有左列情形之一者，不在此限…三、建築改良物建造時，依法令規定不得建造者。』及第2項：『前項第3款…之認定，由直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關為之…』…是以各級政府因興辦公共事，申請徵收私有土地前，原須就工程用地範圍內之建築物應不一併徵收及其查估標準予以認定，如經查估建築物非屬合法建物時，依上開規定，自不得申請一併徵收…」僅釋示是否為依法令規定不得建造而非應隨同土地一併徵收之改良物，係由直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關認定，而供需地機關決定是否申請一併徵收，非謂直轄市或縣（市）政府有權變更原徵收土地改良物處分之權限，此參該函後段記載：「縱經權利關係人於公告期間提出足資證明其為合法建築物之文件，除另行補辦一併徵收外，亦不得以更正方式辦理公告，使自始未生徵收效力之建築物更正准予一併徵收及辦理後續補償費發放事宜。」反面解釋益明，故尚不得援引該函釋作為改制前臺中縣政府得撤銷系爭部分徵收處分之依據，併予敘明。
六、綜上所述，原判決既有上揭可議之處，且影響判決結果，故上訴人執此指摘，求予廢棄，為有理由；又本件事實尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 29 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 3 月 30 日
書記官 吳 玫 瑩