最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第341號上 訴 人 新北市板橋地政事務所代 表 人 鄭貴春被 上訴 人 財團法人臺灣省臺北縣大觀書社代 表 人 林瀚東訴訟代理人 羅翠慧 律師上列當事人間所有權登記事件，上訴人對於中華民國100年12月8日臺北高等行政法院100年度訴更一字第177號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：緣被上訴人所有坐落新北市板橋區（改制前為臺北縣板橋市○○○段804、807地號等2筆土地，於民國43年間因流失而致所有權消滅，後於88年間浮覆，上訴人（改制前原名臺北縣板橋地政事務所）於89年2月21日將該土地辦理第一次登記，登記中華民國為所有權人，807地號土地並於92年間逕為分割出807-1地號土地。其後被上訴人向上訴人申請回復上開2筆土地所有權，經上訴人以92年6月6日北縣板地登字第0920014636號函（下稱前處分）復，以該2筆土地仍在水道區域線內，不生回復登記所有權之問題。被上訴人不服，提起訴願，案經新北市政府（改制前為臺北縣政府）訴願決定將該處分撤銷，並命上訴人另為適法之處分（下稱第1次訴願決定）。上訴人遂函檢陳相關文件報請新北市政府核示，並經新北市政府地政局（改制前為臺北縣政府地政局）以93年2月16日北府地籍字第0930074527號函轉陳內政部釋示，經內政部以93年2月24日內授中辦地字第0930002561號函釋（下稱內政部93年2月24日函釋）略以，關於依土地法第12條第2項規定辦理回復所有權登記，其原因發生日期仍請依河川管理辦法第10條、行政院91年7月26日院台內字第0000000000A號函修正之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3點及內政部86年2月12日台內地字第8678442號函釋（下稱內政部86年2月12日函釋）規定辦理。是以，上訴人認該函復意旨並未否准本案之復權登記，其僅說明原因發生日期如何認定，上訴人爰將上開已登記為國有之僑中段804、807及807-1地號土地辦理塗銷登記，另經複丈後重新編列為僑中段812、813、814地號土地（下稱系爭土地），並以88年7月1日為事實發生之日登記為原因發生日期，於93年5月4日及同年月5日將系爭土地所有權回復登記為被上訴人所有。嗣後，被上訴人就系爭土地向經濟部水利署第十河川局（下稱第十河川局）陳請辦理徵收補償，惟經濟部水利署認徵收計畫範圍內已辦滅失登記土地回復原狀之認定，業經內政部於95年5月1日召開「研商『土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4條第1項執行疑義及其相關解釋函令檢討會』」（下稱系爭檢討會）討論，對於已辦滅失登記之土地已回復原狀者之認定及辦理徵收補償程序，已明定於該會議紀錄結論（一）、（二）內，則上訴人前已辦理回復所有權登記之已滅失登記土地，是否符合相關規定程序，不無疑義。案經上訴人函復辦理本案回復所有權登記之原委與依據，惟經濟部水利署仍覺疑義，經陳請內政部釋示，內政部以上訴人辦理系爭土地回復所有權登記，核與河川管理辦法第6條浮覆地之定義及內政部86年2月12日函釋規定似有未合，並轉請新北市政府就本案辦理回復所有權登記之適法性予以檢討。嗣經新北市政府函請上訴人查明，上訴人認本案既經經濟部水利署、內政部及新北市政府咸認系爭土地於81年5月23日公告劃入大漢溪河川範圍，迄今尚未劃出水道河川範圍，上訴人准予回復所有權登記與河川管理辦法及內政部規定不符，其適法性有所爭議，本案之復權登記既屬錯誤，上訴人乃依土地登記規則第144條第1項第2款規定，報請新北市政府以96年2月5日北府地籍字第0960074576號函核准後，以96年2月12日北縣板登字第098070號（下稱原處分）塗銷系爭土地回復所有權之登記，而回復為中華民國所有，並以96年2月14日北縣板地登字第0960002168號函通知被上訴人。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，請求判決撤銷原處分及訴願決定，經原審法院以97年度訴字第214號判決駁回，被上訴人不服，提起上訴，經本院以100年度判字第1522號判決廢棄，發回原審法院更為審理，嗣原審法院更審後以100年度訴更一字第177號判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人主張：系爭土地經上訴人回復所有權登記為被上訴人所有後，被上訴人向第十河川局申請徵收補償，該局以93年9月15日水十管字第09350073710號函復地價補償標準，足認該局已表示系爭土地係「臺北地區防洪第三期實施計劃板橋堤防（第一工區）工程」治理計畫用地，欲辦理徵收，是被上訴人回復所有權登記之授益處分已具信賴利益，且其信賴利益大於公益，亦無信賴不值得保護之情事，上訴人自不得撤銷之，況本件亦無得廢止合法授益行政處分之事由。又如認本件具撤銷回復登記處分之事由，上訴人亦未於知悉後2年內行使撤銷權，顯已逾除斥期間，原處分應屬違法。另上訴人前以前處分否准被上訴人申請回復所有權登記，經第1次訴願決定撤銷，依訴願法第95條規定，應受訴願決定之拘束，然上訴人竟復為與業經撤銷之前處分內容相同之處分，顯違反上開規定及司法院釋字第368號解釋意旨。又系爭土地之復權登記既已作成，基於法律不溯及既往原則，上訴人自不能依嗣後始發布之系爭檢討會會議紀錄及內政部95年12月29日台內地字第0950184280號函釋，作為撤銷本件回復所有權登記之依據。再者，回復請求權有民法第125條消滅時效之適用，是以「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3點雖規定回復請求權時效以水道區域線公告後起算，然就法解釋而言，「水道區域線公告」僅為浮覆地所有權回復請求權時效之起算點，並非必待水道區域線公告後，原土地所有權人始能請求回復所有權，本院60年判字第79號判例亦同此意旨。此外，本件係因經濟部水利署、內政部及新北市政府咸認上訴人就系爭土地復權登記適法性有疑義，上訴人始逕以登記錯誤為由塗銷所有權登記，足見回復系爭土地所有權為被上訴人所有之登記，並非出於顯而易見之錯誤，而係涉及法令疑義之解釋，與土地登記規則第144條規定之「純屬登記機關之疏失而為錯誤之登記」之情形未符云云。
三、上訴人則以：依內政部93年2月24日函釋意旨，系爭土地仍與土地法第12條第2項、河川管理辦法第10條、「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3點及內政部86年2月12日函釋規定不符，原應否准辦理復權登記，惟上訴人誤解內政部上開函釋意旨而據以辦理復權登記即屬疏失，為有瑕疵之行政處分，自得依職權予以撤銷，或依土地登記規則第144條規定，報請新北市政府核准後辦理塗銷登記，是原處分並無不合。又被上訴人就系爭土地向經濟部水利署申請徵收補償，該署未予核准，被上訴人亦未曾領取徵收補償費，被上訴人主張之信賴利益無由產生，自無行政程序法第117條規定違法行政處分不得撤銷之情形。另行政機關行使撤銷權之2年除斥期間，應以知悉時起算，95年間經經濟部水利署、內政部及新北市政府皆認本件就系爭土地復權登記之適法性有疑義後，上訴人始知悉有登記錯誤之情形，故自確知有撤銷原因時起迄辦理塗銷登記，並未逾2年除斥期間。況依土地登記規則第144條規定之更正登記，並無除斥期間規定之適用，故所為塗銷錯誤登記之處分自無違誤。再者，第1次訴願決定作成應由上訴人另為適法處分，雖最終仍維持駁回復權登記之處分，惟所適用之法令已不盡相同，並無違反第1次訴願決定之意旨，故原處分並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審判決訴願決定及原處分均撤銷，係以：㈠按土地法第12條、第14條第1項第3款、第4款及土地法施行法第5條規定，可知水道範圍應由地政機關會同水利主管機關劃定，於此範圍內之土地如原為私有土地者，於劃入水道範圍後，私有之所有權視為消滅，惟得於回復原狀時回復所有權。次按水利法第78條之2、水利法施行細則第4條，及河川管理辦法第2條、第3條第1款、第2款、第6條第8款、第7條、第10條規定，是關於河川區域之範圍及其變更，均需由主管機關依河川管理辦法第7條規定之程序劃定公告之。又按私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，依土地法第12條第1項規定，其所有權視為消滅。嗣後該土地回復原狀時，依同條第2項規定，原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權，得依土地登記規則第27條第10款單獨申請登記。登記機關審查其申請，除證明原有者外，並需足以認定該土地已脫離之前成為水道狀態而回復原狀之事實，始足當之。倘僅水道土地浮現，尚未經重新劃出河川區域以外，參照水利法授權訂定之河川管理辦法第6條第8款關於浮覆地之定義須經劃出河川區域以外之規定，登記機關不得逕依原所有權人之申請，為回復其所有權之登記（本院100年度7月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。經查系爭土地於88年間因第十河川局興建堤防而浮覆，於被上訴人申請回復所有權之初，土地之狀況係供水塘道路及堤防使用，且系爭土地迄今尚未劃出水道河川範圍。是系爭土地雖有浮覆之事實，惟仍位於公告範圍內之水道區域，故非屬河川管理辦法第6條第8款所定「因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外」之「浮覆地」，亦與土地法第12條第2項所稱之「回復原狀」有間。又上訴人以前處分駁回被上訴人回復所有權之申請，原無不合，惟被上訴人不服提起訴願，經第1次訴願決定將前處分撤銷，並命上訴人另為適法之處分，該訴願決定固有瑕疵。惟上訴人接獲第1次訴願決定書後，旋即就土地法第12條第2項回復原狀之土地原所有權人何時可申請復權，滋生處理疑義，於函請新北市政府核示、內政部釋示後，上訴人乃核准被上訴人回復所有權之申請，而辦理回復所有權登記為被上訴人所有，則上訴人就系爭土地所為之復權登記，自亦有違誤。㈡按土地登記規則第7條、第143條、第144條第1項之規定，可知依土地登記規則規定登記之土地權利，苟非屬權利消滅，或登記證明文件經主管機關認定係屬偽造，或純屬登記機關之疏失而錯誤之登記等情形，縱該項登記存有應予塗銷之事由，亦應經法院判決塗銷確定，登記機關始得予以塗銷。而「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」，係指登記錯誤係出於登記機關明顯易見之疏失而言，苟登記錯誤非屬明顯易見，而須經調查事實或涉及法令疑義解釋始足認定者，自不在此得為塗銷登記之列。且按訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力，訴願法第95條前段規定甚明。經查上訴人於收受第1次訴願決定及向新北市政府函詢後，即於93年3月8日以北縣板地登字第0930002343號函，向被上訴人表明係依第1次訴願決定，據以答覆被上訴人回復所有權之申請，且指導被上訴人以「回復」為登記原因，依土地登記規則第27條、第34條等規定申請回復所有權。被上訴人依上訴人之上開指導，再次向上訴人提出回復系爭土地所有權之申請，上訴人除將僑中段804、807、807-1地號土地辦理塗銷登記，並經複丈後重新編訂為僑中段812、813、814地號土地，再將系爭土地辦理回復所有權登記為被上訴人所有。且於93年5月3日另以北縣板地登字第0930005335號函被上訴人及內政部營建署新生地開發局，亦明示其係依第1次訴願決定之結果，受理被上訴人回復系爭土地所有權之申請，並塗銷原國有之登記，再將系爭土地所有權回復登記為被上訴人名義。上訴人嗣就經濟部水利署函請上訴人就系爭土地辦理回復所有權登記，審認是否符合相關規定程序，於95年9月18日以北縣板地登字第0950014215號函復；另就新北市政府函請其查明系爭土地回復所有權登記適法性之實情，亦於95年12月29日以北縣板地登字第0950019870號函復之內容以觀，皆顯見上訴人針對經濟部水利署及新北市政府之函詢，仍一再重申其受第1次訴願決定之拘束，並本於該訴願決定將系爭土地所有權回復登記為被上訴人所有。綜上，足徵上訴人本即認為系爭土地仍位於水道區域線內，不生回復所有權登記問題，而以前處分駁回被上訴人之申請。嗣因前處分遭第1次訴願決定撤銷，上訴人主觀上係為遵守訴願法第95條之規定，而本於第1次訴願決定將系爭土地所有權回復登記為被上訴人所有，而非出於其明顯易見之疏失甚明。則揆諸前揭規定及本院判決發回意旨，上訴人以其將系爭土地所有權回復登記為被上訴人所有，係純屬其疏失所為錯誤之登記為由，而依土地登記規則第144條第1項第2款規定，以原處分塗銷系爭土地所有權人為被上訴人之登記，而回復中華民國所有，顯有違誤等由為據。
五、上訴意旨略謂：觀諸土地登記規則第144條90年9月14日之修正理由，可知該法條規定塗銷之性質，乃登記機關之錯誤登記無論是否一般外觀達明顯易見程度，均得依職權撤銷該違法行政處分。又系爭土地未劃出河川區域，為上訴人清楚認知之事實，無須另行調查，本件之錯誤登記確係出於登記機關明顯易見之疏失無誤。且原審判決限縮解釋或補充解釋為登記錯誤須如行政程序法第111條「在某程度上猶如刻在額頭上般」之明顯易見，始得更正，縱難謂增加土地登記規則所無之限制，亦不無苛刻之嫌，尤有甚者，將使土地登記規則第144條之規定形同具文。另土地登記規則第144條於84年6月29日增訂之立法理由，明示本職權塗銷登記之立法，係為解決未能按同規則第7條規定應經民事法院裁判始得塗銷之錯誤登記而設，是登記機關得逕行塗銷處分之職權仍有限制。實務上，縱屬登記機關疏失而錯誤之登記，如應否塗銷已涉及私權爭執者，仍不許登記機關逕依土地登記規則第144條第1項規定辦理塗銷登記，然本件無從以被上訴人尚未當然取得之回復原狀請求權已涉及私權爭執為由，訴請民事法院裁判，進而塗銷登記甚明。另土地登記規則第144條第1項第2款明定登記機關「於第三人取得該土地權利之新登記前」，得經報准後塗銷之，此即屬撤銷權除斥期間之特別規定，自應優先於行政程序法第121條規定之適用。退步言，縱仍應受2年除斥期間限制，亦應自行政機關知有撤銷事由之時起算，上訴人於接獲新北市政府96年1月18日北府地籍字第0960001253號函，始知被上訴人回復所有權登記非屬適法，迄96年2月13日作成塗銷處分，並未逾2年除斥期間。再者，上訴人請求第十河川局辦理徵收系爭土地，係基於被上訴人之促請，該局因應而進行一連串行政措施，尚難謂被上訴人已基於對回復登記處分之信賴，而取得一定之利益，是本案並無信賴保護原則之適用云云。
六、本院按：㈠「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」「依本規則登記之土地權利，因權利之拋棄、混同、存續期間屆滿、債務清償、撤銷權之行使或法院之確定判決等，致權利消滅時，應申請塗銷登記。」「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。
二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記（第1項）。前項事實於塗銷登記前，應於土地登記簿其他登記事項欄註記（第2項）。」土地登記規則第7條、第143條、第144條分別定有明文。由此可知，依土地登記規則規定登記之土地權利，苟非屬權利消滅，或登記證明文件經主管機關認定係屬偽造，或純屬登記機關之疏失而錯誤之登記之情形，縱該項登記存有應予塗銷之事由，亦應經法院判決塗銷確定，登記機關始得予塗銷。而前述「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」，係指登記錯誤係出於登記機關明顯易見之疏失而言，苟登記錯誤非屬明顯易見，而須經調查事實或涉及法令疑義解釋始足認定者，自不在此得為塗銷登記之列。㈡經查，被上訴人申請回復系爭土地之所有權登記，經上訴人以「前處分」駁回被上訴人之申請，被上訴人不服「前處分」，提起訴願，經第1次訴願決定以「水道區域公告僅為浮覆地所有權回復請求權消滅時效之起算時間點，尚非必待水道區域公告後，原土地所有權人始能請求回復所有權。原處分機關以系爭土地仍位於水道區域線內，即非回復原狀，原所有權人回復請求權之時效無從開始進行，自不生回復所有權登記之問題為由，否准訴願人（即本件被上訴人）之申請，洵有違誤」為由，將「前處分」撤銷，並命上訴人另為適法之處分。上訴人接獲上該訴願決定書後，旋即就土地法第12條第2項回復原狀之土地原所有權人何時可申請復權，滋生處理疑義，於93年2月10日以北縣板地登字第0930000614號函請新北市政府核示，並經新北市政府地政局以93年2月16日北府地籍字第0930074527號函轉陳內政部釋示，經內政部以93年2月24日內授中辦地字第0930002561號函略以，關於依土地法第12條第2項規定辦理回復所有權登記，其原因發生日期仍請依河川管理辦法第10條、行政院91年7月26日院台內字第0000000000A號函修正之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3點及內政部86年2月12日台內地字第8678442號函釋規定辦理，嗣上訴人依上揭函釋及為遵守訴願法第95條前段「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」之規定，而本於第1次訴願決定將系爭土地所有權回復登記為被上訴人所有等情，為原審所確定之事實，足見上訴人將系爭土地所有權回復登記為被上訴人，並非出於其明顯易見之疏失。依首揭說明，上訴人自不得依土地登記規則第144條第1項第2款規定，以原處分塗銷系爭土地所有權人為上訴人之登記，而回復中華民國所有。上訴人主張本件因無從以被上訴人尚未當然取得之回復原狀請求權已涉及私權爭執為由，訴請民事法院裁判，進而塗銷登記，因此，得依上該規定辦理塗銷登記云云，不足採信。至於上訴人主張其塗銷系爭土地之登記，並未逾2年除斥期間及被上訴人無信賴保護原則之適用云云，惟因上訴人之原處分已不合土地登記規則第144條第1項第2款之規定，因此自無庸再就此部分為斟酌。㈢綜上所述，上訴人依土地登記規則第144條第1項第2款規定，以原處分塗銷系爭土地所有權人為上訴人之登記，並回復中華民國所有，尚有違誤，訴願決定遞予維持，亦有未洽，原審判決因而將訴願決定及原處分均予撤銷，洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 4 月 13 日
書記官 葛 雅 慎