最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第382號上 訴 人 鄧登壽訴訟代理人 陳益軒 律師被 上訴 人 行政院農業委員會漁業署代 表 人 沙志一上列當事人間墊付款事件，上訴人對於中華民國100年9月7日高雄高等行政法院100年度訴更一字第18號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於命上訴人應給付被上訴人新臺幣983,304元，及自民國98年12月11日起至清償日止，按法定週年利率百分之5計算之利息暨該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
上訴審及廢棄部分第一審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人所屬漁業巡護船於民國98年2月2日18時40分許，配合行政院海岸巡防署（下稱海巡署）巡防作業，在屏東東港外海約60海浬處海域，查獲上訴人利用所有「泰祥財號」（編號：CT 0000000，被上訴人起訴狀、原審判決及本院發回判決皆誤載為編號:CT4-2295）船舶違法經營海上船屋，乃協同海巡署之司法警察人員將該船舶上之我國籍船長王曉嵐、船員周學鴻、2名大陸籍船員及所載之48名外籍船員（菲律賓籍5人、印尼籍34人、越南籍9人）押解返回高雄港接受調查。嗣因非本國籍船員眾多，管理不易，被上訴人乃基於人道與安全考量，將全部50名大陸籍及外籍船員暫置高雄區漁會前鎮漁市場岸置處所，並分批執行遣返工作，迄至98年3月24日全部大陸籍及外籍船員搭機離境時止，被上訴人共支出全部外籍船員之住宿、餐費、零用金、拖鞋、機票等費用，共計新臺幣（下同）983,304元。被上訴人乃以上開費用本應由船舶之漁業人即上訴人、船長王曉嵐負擔為由，依公法上無因管理、不當得利之法律關係，提起本件行政訴訟，請求上訴人或王曉嵐應給付上開費用及自起訴狀繕本送達翌日起算之法定遲延利息。如其中一人已為給付，另一人於其給付範圍內免為給付義務。案經原審法院以98年度訴字第721號判決（下稱原判決）駁回被上訴人之訴，被上訴人不服，提起上訴，經本院以100年度判字第823號判決（下稱發回判決）將原判決廢棄發回。復經原審法院以100年9月7日100年度訴更一字第18號判決，命上訴人應給付被上訴人983,304元，及自98年12月11日起至清償日止，按法定週年利率百分之5計算之利息，被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，提起本件上訴（被上訴人請求王曉嵐給付部分，經原審以其為船長，並無法律可據為主張其具有公法上之義務為由，判決駁回被上訴人此部分之請求，因未經被上訴人上訴而告確定）。
二、被上訴人起訴主張：（一）上訴人為「泰祥財號」之船主，未使漁船運用於漁業用途，反而違法經營海上船屋載送、安置未經登錄之外籍船員，經被上訴人會同其他行政機關查獲後，因此衍生之安置、遣送費用，依據入出國及移民法第50條、第19條第1項、第20條第1項及第47條，及行政執行法第27條第1項、第28條第1項第1款及第29條等規定，本應由上訴人基於公益原因與私法契約擔負此等支出。故於被上訴人以國家經費代上訴人先行墊付此等費用後，得類推適用民法上不當得利及無因管理等規定，依行政訴訟法第8條第1項前段規定，請求判命上訴人返還墊付款。（二）上訴人及同船外籍船員入境原因及過程，除無不法情事及因公法原因而發生外，並符合入出國及移民法第19條所定特殊事故、緊急入港及其他正當理由得許入國之原因。被上訴人雖非入出國及移民法第2條所定該法主管機關（主管機關為內政部），然被上訴人本無取代成為該法主管機關意圖，且該法第50條係規定船長或運輸業者應負責安排船員、乘客遣送出國及協助照護義務，亦未將該等義務責由該法主管機關擔負之意，遑論未有於行政機關介入後，解除船長或運輸業者該等責任之意旨。（三）被上訴人為上訴人墊款行為，縱然違反上訴人明知或可得而知之意思，惟既係為上訴人盡公益上之義務，當仍得類推適用民法第174條第2項及第176條第2項規定，而無礙於被上訴人之返還請求。求為判決上訴人應給付被上訴人983,304元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按法定年利率百分之5計算之利息。
三、上訴人則以：（一）被上訴人在我國領海及鄰接區外之國際海域，依我國領海及鄰接區法規定，並無對上訴人所有船舶實施登臨、檢查、扣留或留置之權限，足認被上訴人在我國領海及鄰接區外之國際海域上，對上訴人所有「泰祥財號」船舶實施登臨、檢查之行政行為，以及將系爭外籍船員押解入境至高雄港留置之行政作為實屬違法。系爭外籍船員並非依據入出國及移民法第19條第1項、第20條第1項或第47條第2項規定等原因進入我國國境，足認系爭外籍船員實非屬入出國及移民法第50條第1項第2款至第4款所列，應遣送出國之對象，上訴人即非同法第50條第2項但書規定，應負擔系爭外籍船員在臺相關費用之義務人。（二）上訴人以「泰祥財號」船舶搭載外籍船員在國際海域航行，並無違犯我國法律或法規命令規定，且行政院98年1月6日「研商漁民境外僱用外籍船員管理措施相關事宜」會議結論㈡，顯然欠缺法律授權，被上訴人及海巡署依上開行政院會議決議㈡，認定上訴人以「泰祥財號」船舶在公海搭載48名外籍船員航行，乃屬違法或違規行為，顯然違反法律保留原則，被上訴人據上事由將系爭外籍船員自國際海域，強行押解入境留置，實屬違法之行政行為。（三）被上訴人並非入出國及移民法第2條規定之主管機關，自無依入出國及移民法第50條、第19條第1項、第20條第1項及第47條規定，遣返系爭外籍船員及墊付在臺期間相關費用之事務權限，縱認被上訴人有支付系爭外籍船員費用之事實，且被上訴人亦得準用民法不當得利或無因管理之規定，請求上訴人返還此部分之費用，然被上訴人之請求，亦非係依據公法上（入出國及移民法）之原因所為，自難認被上訴人支付系爭費用，係屬執行公權力之行為。準此，足認被上訴人請求上訴人返還所付外籍船員費用之法律性質，實非屬公法上關係所生之爭議，即不得請求行政法院審判。是就程序上而言，被上訴人之訴原即應予駁回，方屬適法。（四）被上訴人並非漁業法或入出國及移民法之主管機關，被上訴人非依法律授權允許之管理人，其所為照護及遣送系爭外籍船員出國之行為，顯與民法第172條規定無因管理成立要件有間，實非屬無因管理行為。被上訴人將系爭外籍船員自國際海域押解入境之行為，乃屬違法之行政行為，則被上訴人因其本身違法行政行為所支出之費用，對上訴人即非屬利益，上訴人依法既未負有支付系爭外籍船員在臺費用之義務，亦未受有被上訴人所陳之利益，顯與民法第179條規定不當得利要件不符。（五）「泰祥財號」船舶總排水量為63.17噸，系爭48名外籍船員外籍船員之重量根本未達「泰祥財號」船舶總負載量1/20，且「泰祥財號」船舶上備有80餘件救生衣，又按照被上訴人100年1月1日新發布之「臺灣地區漁船船主境外僱用及接駁暫置大陸地區漁船船員許可及管理辦法」第44條規定總噸位50噸以上、船齡未滿20年之漁船可申請作為接駁漁船。98年3月20日發布之「接駁漁船船主受託接駁大陸地區漁船船員應遵守及注意事項」第7點申請作為接駁漁船之漁船應符合下列條件㈢「總噸位20噸以上未滿100噸之漁船，可申請作為大陸漁工接駁漁船。」等規定，可證被上訴人發布上開行政命令時，已確認總噸數50噸以上之漁船從事接駁漁工使用時，並無發生海難之危險。（六）被上訴人及海巡署自公海將「泰祥財號」船舶上之外籍船員強制帶回我國港口留置，既與行政執行法第36條、第37條至第39條規定即時強制要件不符，則被上訴人及海巡署即非入出國及移民法第19條第1項所列「執行救護任務之機關」、亦無同項第3款所列「緊急入港」或第4款所列「其他正當理由」之情況存在。被上訴人指示海巡署將「泰祥財號」船舶併同其上48名外籍船員帶回高雄港留置，顯與入出國及移民法第19條第1項規定臨時入國規定不符，從而被上訴人依同法第50條規定請求上訴人及原審被告王曉嵐支付遣送出國費用，亦屬無據。（七）95年6月1日被上訴人撤銷「泰祥財號」船舶原領漁業執照後，上訴人於96年1月即以人民幣75萬元價額，在大陸沿海將「泰祥財號」船舶出售予大陸籍人民侯朮慧，侯朮慧則僱用大陸籍人士徐永亮及王曉嵐駕駛「泰祥財號」船舶，王曉嵐係受僱於大陸籍人士侯朮慧擔任「泰祥財號」船舶船長，接受雇主侯朮慧指示，至特定地點接駁外籍船員至特定海域賺取工資，其本身並未參與海上運輸之營業，與所搭載外籍船員間，無任何私法上契約關係存在等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人經營之海上船屋，在同一船上載有船長王曉嵐、我國籍船員周學鴻、2名大陸籍船員及所載之48名外籍船員，客觀上明顯有危害海域秩序行為及影響安全之虞，至於行為人主觀上意圖從事何種不法行為，被上訴人為配合海巡署調查上訴人及王曉嵐等人是否涉有犯罪，且基於保護船上全部船員生命、財產安全之人道理由，依據行政執行法即時強制之授權，以公權力之行使，協助將船上之船長、船員及船舶一併帶返我國境內，核屬上開二機關合法職權之行使。（二）大陸籍和外籍漁工於停留在海上船屋等待被僱用以前，需由上訴人負責照顧其在海上之起居生活，上訴人與船舶上所搭載之漁工間應有成立居間、運送等混合契約之合意。參酌農委會依行為時漁業法第54條第5款授權訂定「漁船船主在國外僱用外籍船員作業應行遵守及注意事項」（下稱注意事項）第14點第1項：「漁船因遭扣押、沉沒或有其他無法繼續作業之原因發生時，漁船船主應將僱用之外籍船員送返。」及第15點第1項：「外籍船員隨船進港及在臺停留期間，漁船船主負有監督管理之責。」規定，於本件之情形自得類推適用。船主合法僱用外籍船員，尚須履行上開注意事項所規定之公法上事務，而上訴人無漁業執照違法經營海上船屋，未合法僱用外籍漁工，於外籍漁工被強制帶回我國境內時，亦須履行前開公法上事務，方屬衡平。被上訴人所為乃是代替上訴人履行監督管理及將外籍船員送返之公法上事務，得類推適用民法第174條第2項規定，應認被上訴人之管理行為係屬適法之無因管理行為，即可依據公法上之無因管理法律關係而類推適用民法第176條無因管理之規定，向上訴人請求返還。（三）被上訴人得以公法上無因管理關係向上訴人請求返還墊付費用，業如前述，則被上訴人適法之無因管理行為即屬上訴人受有利益之法律上原因，參諸最高法院86年度台上字第229號判決：「適法之無因管理，本人之受利益，既係基於法律所允許之管理人無因管理行為，自非無法律上之原因」之意旨，被上訴人即使因墊付費用而受有損害，兩造間亦不成立公法上不當得利之法律關係。故被上訴人依據公法上之不當得利之返還請求權，請求上訴人負擔全部外籍人員入境及在臺期間之相關費用及遣返費用，核屬無據，惟仍不影響其得以公法上無因管理關係向上訴人請求償還其先行墊付之費用。（四）被上訴人依公法上無因管理之法律關係，訴請上訴人應返還被上訴人983,304元及自起訴狀繕本送達之翌日即98年12月11日起至清償日止，按年息百分之5計算之法定利息，為有理由，應予准許。
五、本院經核原審判決類推適用行為時注意事項第14點第1項、第15點第1項規定，認上訴人負有將船上外籍漁工安置並送返本國之公法上義務，被上訴人未受委任並無義務，為上訴人履行此一義務，因而支出系爭費用，該當公法上無因管理之法律關係，乃類推適用民法第176條無因管理之規定，判命上訴人給付系爭費用及法定遲延利息，固非無據。惟按：
（一）行政程序法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」，揭示依法行政為行政作為之根本原則，依法行政以法律優越及法律保留2項次原則予以實現；司法院釋字第443號理由書復對法律保留為進一步之闡示：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」，指明對行政事務之法律保留，應視其關涉人民權利義務之性質，提供不同層級之保障。凡屬課人民予一定義務之干涉行政，既已對人民之自由、財產有所限制，自應受較為嚴格之法律羈束，應有法律或基於法律授權之行政命令以為依據，始得為之。本件上訴人是否負有被上訴人所主張之公法上義務，自應本諸法律保留原則予以檢視。
⒈查注意事項係農委會依漁業法第54條第5款授權訂定，
其立法意旨在「維持漁區秩序，兼顧漁業發展，解決漁業勞力缺乏問題」（注意事項第1點參照），適用事項為「經農委會核准參加國外漁業合作或領有『國外基地漁船作業證明書』、『西南大西洋漁獲物運搬船或魷釣船國外基地作業證明書』、『北太平洋作業證明書』之漁船船主，因船員缺乏，致難以維持作業時，得依本注意事項規定在國外僱用外籍船員補充之」（注意事項第2點參照），足明此注意事項係在保障並解決合法營運之漁船船主，因勞力不足而僱用外籍船員，所應遵守之程序及相關權義。行為時注意事項第14點（現為第15點）第1項：「漁船因遭扣押、沉沒或有其他無法繼續作業之原因發生時，漁船船主應將僱用之外籍船員送返。
」及第15點（現為第16點）第1項：「外籍船員隨船進港及在台停留期間，漁船船主負有監督管理之責。」，係適用於注意事項第2點所指之領有證明書之漁船船主，合法僱用入境之外籍船員。本件上訴人係違反國家安全法第4條第1項第1款、第6條第2項之無正當理由逃避海岸巡防機關對出境旅客及其所帶之物件依職權所實施之檢查罪，於外海停泊「泰祥財號」漁船安置50名等待僱用之大陸籍及外籍船員，此為原審所確定之事實，則被上訴人自非前開注意事項所規範之對象，自難以行為時注意事項第14點第1項、第15點第1項為依據，令負系爭安置送返大陸籍及外籍船員之公法上義務。原審類推適用上開規定，認定上訴人負有此一公法上義務，尚與法律保留原則未符。
⒉被上訴人另主張依行政執行法第27條第1項、第28條第1項第1款及第29條規定，上訴人應負擔系爭費用云云。
惟按行政執行法第27條第1項：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」；第28條第1項第1款：「前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。…」；第29條：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。」，係關於命為一定行為或不行為之行政處分相對人，不依處分內容履行其義務時，允許代為執行並由義務人負擔費用之執行方法之規定，故必有已經成立有效之行政處分為前提；且行政機關依代履行之規定代義務人實現行政處分所命之義務內容，乃行政執行法所賦予之職權，自難謂代履行符合為他人無因管理公法上事務之型態。本件並無何等主管機關作成行政處分，令上訴人負有留置送返該批大陸、外籍船員之義務，被上訴人主張其支付代履行費用即為無因管理所產生之費用，亦屬無據。
⒊被上訴人另依入出國及移民法第19條第1項、第20條第1
項、第47條及第50條等規定，主張上訴人負有支付外籍船員滯台、離台期間所生費用之公法上義務云云。此項法律上爭點，業經原審以入出國及移民法第19條：「搭乘航空器、船舶或其他運輸工具之外國人，有下列情形之一者，入出國及移民署依機、船長、運輸業者、執行救護任務機關或施救之機、船長之申請，得許可其臨時入國：一、轉乘航空器、船舶或其他運輸工具。二、疾病、避難或其他特殊事故。三、意外迫降、緊急入港、遇難或災變。四、其他正當理由。」；第20條第1項：
「航空器、船舶或其他運輸工具所搭載之乘客，因過境必須在我國過夜住宿者，得由機、船長或運輸業者向入出國及移民署申請許可。」；第47條第2項：「前項機、船長或運輸業者，不得以其航空器、船舶或其他運輸工具搭載未具入國許可證件之乘客。但為外交部同意抵達我國時申請簽證或免簽證適用國家國民，不在此限。
」；第50條：「（第1項）航空器、船舶或其他運輸工具搭載之乘客、機、船員，有下列情形之一者，機、船長或運輸業者，應負責安排當日或最近班次運輸工具，將機、船員、乘客遣送出國：一、…二、依第19條第1項規定，臨時入國。三、依第20條第1項規定，過夜住宿。四、第47條第2項規定，未具入國許可證件。（第2項）前項各款所列之人員待遣送出國期間，由入出國及移民署指定照護處所，或負責照護。除第1款情形外，運輸業者並應負擔相關費用。」，本件乃因上訴人被查獲利用所有「泰祥財號」船舶違法經營海上船屋，為調查上訴人等是否涉有犯罪，且基於保護船上全部船員生命、財產安全之人道理由，由被上訴人協同海巡署行使公權力，將船員及船舶一併帶返我國境內接受調查，並於調查後為處理後續外籍漁工遣返之問題，將渠等暫置於高雄區漁會前鎮漁市場安置處所，核與前揭入出國及移民法第19條第1項、第20條第1項由「運輸業者」申請臨時入國或過境過夜住宿者之情形有間，亦與同法第47條「未具入國許可證件」之情形不符，因認被上訴人主張依同法第50條規定，以運輸業者即為上訴人應負擔該等外籍漁工迄遣返作業完成時止所花費全部相關費用之義務，難以成立。經核原審就此爭點，所為認事用法並無違誤。
（二）是被上訴人主張其為上訴人履行公法上之義務支出系爭安置送返外籍、大陸漁工之費用，該當公法上之無因管理，難以成立。原審類推適用行為時注意事項第14點第1項、第15點第1項規定，創設上訴人公法上之義務，有違法律保留原則，自有判決適用法規不當之違誤。
六、次查，被上訴人就本件請求，另以公法上不當得利返還請求權為其訴訟標的。按所謂公法上不當得利，係指在公法範疇內，欠缺法律上原因而發生財產變動，致一方得利，他方受損害之謂；並基於依法行政原則，不合法之財產變動均應回復至合法狀態，而使受損害者享有公法上之不當得利返還請求權。故公法上不當得利返還請求權之發生，應具備財產變動之損與利間具有因果關係、公法範疇、欠缺法律上原因等要件。承前所述，本件查無公法上依據可資認定上訴人負有何等公法上義務，則被上訴人因偵查犯罪之必要，而將「泰祥財號」船、人帶返境內，並基於人道將非本國籍船員予以安置及遣返回國，因而支付之費用並不致使上訴人獲得何等義務免除之利益或其他積極利益，核與公法上不當得利法律關係之成立要件有別，被上訴人據以請求上訴人返還系爭費用，亦屬無據。
七、綜上，被上訴人依據公法上無因管理及公法上不當得利之法律關係，請求上訴人給付系爭費用及法定遲延利息，俱無理由。原審類推適用行為時注意事項第14點第1項、第15點第1項規定，認定上訴人負有安置、送返非本國漁工之公法上事務之義務，經被上訴人支付費用代為管理，該當公法上不當得利，實屬以法律所無之規範創設上訴人公法上之義務，有違法律保留原則，自有判決適用法規不當之違誤。上訴人請求廢棄，即屬有據，又此部分事實已臻明確，自應由本院將原判決予以廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 4 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 姜 素 娥
法官 陳 金 圍法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 4 月 30 日
書記官 吳 玫 瑩