最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第310號上 訴 人 林榮俊訴訟代理人 陳逸如 律師被 上訴 人 行政院衛生署代 表 人 邱文達訴訟代理人 呂紹聖 律師上列當事人間有關醫政事務事件，上訴人對於中華民國100年12月22日臺北高等行政法院100年度訴字第925號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、前臺灣省政府於民國82年8月13日與離島籍之公費生即上訴人簽訂臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約（下稱系爭公費生服務契約），並經訴外人蕭金鐘、陳嘉育為之保證。嗣前臺灣省政府於87年10月間將培養公費生相關業務移轉被上訴人。依系爭公費生服務契約約定，上訴人於臺北醫學院畢業後，負有前往離島或指定地區之醫療衛生機構服務6年之義務，上訴人自86年畢業後，僅87年1月2日至88年7月28日間曾在三軍總醫院澎湖分院附設民眾診療服務處履行部分之服務義務，便申請歇業，嗣於91年6月28日經被上訴人核准前往國立陽明大學研究所（下稱陽明大學）就讀，迄未完成上開義務。被上訴人乃於99年4月26日寄發存證信函催告，請上訴人覓妥服務機關，向被上訴人申請分發服務，未獲回應，乃提起本件行政訴訟，先位聲明請求上訴人應自行洽妥離島地區醫療服務機構，向被上訴人申請辦理分發並前往服務；備位聲明請求上訴人及訴外人蕭金鐘、陳嘉育應連帶給付被上訴人新臺幣（下同）713,200元，及自起訴狀繕本送達翌日即100年6月14日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。經原審判決上訴人應自行洽妥離島地區服務醫療機構，向被上訴人申請辦理分發，並前往服務。
二、被上訴人起訴主張：（一）依司法院釋字第348號解釋意旨、臺灣省政府83年9月2日公布之「臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫」規定，系爭公費生契約之訂立目的，在於養成地方之醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務之行政目標，由被上訴人提供公費待遇及醫事技術師養成過程中之各種便利，上訴人公費學生則負畢業後分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機構服務之義務，是系爭契約本質上為行政契約。（二） 兩造所簽定之系爭契約原本雖已佚失，但參由訴外人蕭金鐘等人為林榮俊簽訂之保證書，系爭契約之訂立旨在充實山地、離島等地區醫事人力，以加強醫療服務之行政目的，被上訴人所提供之公費與養成公費生學成後之服務間係具有對待給付之關係，公費生藉由領取政府之公費補助，以減輕經濟壓力，且得享受醫事技術師養成教育之各種利益，但同時負有於畢業取得專門職業資格後，至山地離島或指定地區之醫療衛生機構服務之義務，行政機關則藉此取得請求公費生前往山地、離島地區服務之權利等情。本件上訴人既已完成學業，自負有前往離島地區服務之義務。（三）上訴人遲未履行應盡之服務義務，有害契約之公益目的，被上訴人前已先後發函催告，上訴人始終未依約履行。為充實山地離島地區之醫事人力，被上訴人爰依約請求上訴人林榮俊自行洽妥離島地區服務醫療機構，向被上訴人申請辦理分發並前往服務，以達系爭契約公益目的。（四）又行政訴訟法第7條規定，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。因此，以一般給付訴訟請求履行公法契約，同時以備位聲明請求不履行之損害賠償，亦屬本條所謂之合併請求給付。本件上訴人原負有前往離島地區醫療機構服務之義務，惟若囿於此項聲明無法執行，其仍應賠償被上訴人所受之損害，並以前臺灣省政府為上訴人所支出之公費及一切培育費用作為本件賠償之計算基礎。經核算結果，金額為713,200元，另一併請求前揭金額起訴狀繕本送達翌日即100年6月14日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息等語，先位聲明上訴人應自行洽妥離島地區醫療服務機構，向被上訴人申請辦理分發並前往服務；備位聲明上訴人及訴外人（保證人）蕭金鐘、陳嘉育應連帶給付被上訴人713,200元，及自起訴狀繕本送達翌日即100年6月14日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
三、上訴人則以：被上訴人於99年4月發函通知分發服務一事時，上訴人已以電話連絡被上訴人承辦人，承認確有部分服務義務尚待履行，同時表示願意返還就讀臺北醫學院期間享領之公費。另根據台（67）教字第823號函發布「國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點」第14點規定及「公費生服務管理要點」第22條之規定，未繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及政府補助養成學校之補助費；其賠償金額，得依已服務年數按比例扣減之。上訴人願意單獨返還就讀臺北醫學院期間所享領之公費，且因被上訴人已認可上訴人自87年1月2日至88年7月28日共計573天，已於三軍總醫院澎湖分院附設民眾診療服務處履行部分服務義務，故返還公費金額，應以此服務年資依比例扣減之。且上訴人已經另有生涯規劃，無法針對本件提供醫療服務，雖然上訴人於服役期間在三軍總醫院澎湖分院附設民眾診療服務處服務，但那不是分發的結果，是上訴人自願申請而前往。上訴人認為於上開已提供醫療服務的時間仍應扣除，約可扣除181,000元左右等語，資為抗辯。
四、原審為上訴人先位之訴勝訴之判決，係以：（一）系爭公費生契約之訂立，在於養成臺灣省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務之行政上目標，由前臺灣省政府提供公費待遇及藥師養成過程中之各種便利，公費學生則負畢業後分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，是系爭契約為行政契約。（二）臺灣省政府於83年9月2日特訂定「臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫」及「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」，以培育原住民、離島醫護人員，分配至原住民居住地區及離島服務，該計畫實施進度：自79會計年度（即78年7月起）開始實施至94年會計年度完成，並以行為時之「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」（按上開管理要點已於97年12月9日廢止，改由被上訴人「公費生服務管理要點」規範）作為處理是項業務之依據，則此些計畫及管理要點為接受公費教育學生與臺灣省政府間訂立系爭契約之準據，成為入學公費生與臺灣省政府間行政契約之內容，又前臺灣省政府依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（施行期間自87年12月21日起，至89年12月31日止）進行功能業務及組織調整，公費生分配業務已經移轉於被上訴人。（三）另由「臺灣省醫護人員養成第三期計畫」內容及「行政院衛生署公費生服務管理要點」諸規定整體觀之，被上訴人與上訴人訂定系爭公費生服務契約之目標，乃在於充實離島地區醫事人力，經由上開契約之締結，公費生藉由領取公部門之公費補助，以減輕就學經濟壓力，被上訴人之義務，在於提供公費，俾上訴人完成醫護人員養成計畫於畢業完成訓練後，自行覓妥離島地區服務機構，並向被上訴人申請分發之醫療服務；上訴人之義務，則在完成養成計畫後，依被上訴人之指派，提供一定期間之醫護服務。又被上訴人因原臺灣省政府精省後，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（施行期間自87年12月21日起，至89年12月31日止）進行功能業務及組織調整結果，上開公費生分配業務已移轉於被上訴人，被上訴人依上開規定及系爭公費生服務契約，自得請求上訴人履行。（四）上訴人自認其與被上訴人前身臺灣省政府訂有系爭公費生服務契約，尚有部分服務義務未履行。是故依被上訴人「公費生服務管理要點」第9點規定及系爭公費生服務契約約定，上訴人於完成學業後，有義務向簽約時戶籍所在地之衛生局辦理報到，並自行洽妥醫療衛生機構，申請被上訴人分發服務。被上訴人先位請求其自行洽妥離島地區服務醫療機構，向被上訴人申請辦理分發，並前往服務，自無不合。被上訴人之先位訴訟已經原審為勝訴之判決，原審自毋庸再就其備位訴訟為審判等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131條第1項及第2項所明定。行政程序法係於90年1月1日施行，是行政程序法第131條關於公法上請求權5年之時效期間規定，就於82年間本於行政契約約定成立之請求權，應無適用之餘地；而就此類之公法上請求權，因當時相關法律並無時效之規定，故依其性質係應類推適用民法第125條關於一般請求權15年之時效期間規定。此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。另參諸司法院釋字第474號解釋，就行政程序法施行前，發生之公費返還請求權，關於時效中斷及不完成部分，因相關法律並無規定，亦應類推適用民法之相關規定。惟關於時效完成之法律效果，基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，民法第144條關於時效完成後，債務人僅得拒絕給付之規定，於公法上請求權應不得予以類推適用，而應採權利消滅主義，即公法上請求權因時效完成即當然歸於消滅（本院95年8月份庭長法官聯席會議㈡決議參照），故無待當事人主張，法院即應依職權調查有無消滅時效完成之事實。原判決認依被上訴人訂定之「公費生服務管理要點」第9點規定及系爭公費生服務契約約定，上訴人於完成學業後，有義務向簽約時戶籍所在地之衛生局辦理報到，並自行洽妥醫療衛生機構，申請被上訴人分發服務。被上訴人先位請求上訴人應自行洽妥離島地區服務醫療機構，向被上訴人申請辦理分發，並前往服務，自無不合，而為被上訴人勝訴之判決，固非無見。惟查，上訴人於82年8月13日簽訂系爭公費生服務契約，依契約約定，上訴人於臺北醫學院畢業後，負有前往離島或指定地區之醫療衛生機構服務6年之義務，其自86年畢業後，僅87年1月2日至88年7月28日間曾在三軍總醫院澎湖分院附設民眾診療服務處履行部分之服務義務，便申請歇業，嗣（於91年5月2日）向被上訴人申請前往陽明大學就讀研究所，被上訴人至99年4月26日始對上訴人寄發存證信函催告，請上訴人覓妥服務機關，向被上訴人申請分發服務等情，為原審認定之事實，則被上訴人對上訴人關於本件公法上請求權究於何時即得行使？是否如上訴意旨所述，上訴人已於93年6月完成碩士學位，被上訴人對上訴人請求服務之請求權，至遲應自93年7月1日起算，並於98年6月30日期滿5年而告消滅？其時效是否已完成，並因時效完成致被上訴人本件公法上權利當然消滅？原審法院自應依職權調查，無待當事人主張。原審法院就此應依職權調查之事實，未依職權為調查及審究，即逕為被上訴人先位之訴勝訴之判決，自有判決理由不備之違法，並其違法又與判決結論有影響，故上訴意旨求為廢棄，為有理由；爰將原判決廢棄，發回原審法院，更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 4 月 12 日
書記官 王 史 民