最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第311號上 訴 人即原審原告 尹得勝
送達代收人 尹吳嬌兼被上訴人即原審參加人 林傳南兼被上訴人即原審被告 臺南市官田區公所代 表 人 陳成文被 上訴 人即原審原告 張土葛
送達代收人 張家誠陳景純
送達代收人 黃麗束上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國100年10月31日高雄高等行政法院100年度訴字第256號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定及原處分關於准予林傳南收回被上訴人即原審原告陳景純所承租臺南市○○區○○段155（被上訴人陳景純承租部分為1/2）、155-5、155-6、155-7、155-8地號土地，及該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。
其餘上訴均駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用分別由上訴人尹得勝及上訴人林傳南負擔。
理 由
一、上訴人即原審參加人林傳南所有臺南市○○區○○段（下稱角秀段）140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9、311、72、72-9地號等9筆土地，出租予被上訴人即原審原告張土葛、張福陣及訴外人張黃香等3人共同耕作（渠等承租部分均分別為1/2、1/4及1/4），並訂有臺南縣官田鄉官他方件字第002號耕地三七五租約；角秀段155（上訴人即原審原告尹得勝、被上訴人即原審原告陳景純承租部分各1/2）、155-1、155-2、155-3、155-4（此4筆為上訴人尹得勝承租）、155-5、155-6、155-7、155-8（此4筆為被上訴人陳景純承租）地號等9筆土地，分別出租予上訴人尹得勝、被上訴人陳景純等2人共同或單獨耕作，並訂有臺南縣官田鄉官民字第540號耕地三七五租約，該兩租約之租期均至民國97年12月31日屆滿。嗣林傳南於98年2月9日檢具申請書，以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向被上訴人即原審被告臺南市官田區公所申請收回上開土地自耕，臺南市官田區公所依內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋（下稱內政部97年7月1日函釋）規定，以林傳南所提供之自耕地（即改制前臺南縣○○鎮○○○段○○○○○○號土地，下稱系爭自耕地）係特定專用區之農牧用地，不符合農業發展條例第3條第11款「耕地」之規定為由，否准其申請，並准由張土葛、張福陣、尹得勝、陳景純續訂租約6年。林傳南不服，循序提起行政訴訟，案經原審法院98年度訴字第529號判決，將訴願決定及原處分均撤銷。並命臺南市官田區公所應依上開判決之法律見解作成決定。臺南市官田區公所依原審法院上開判決之法律見解，再進行實體審查後，以99年8月24日所民字第0990009605號函及所民字第0990009606號函（以下合稱原處分）核定，林傳南得收回張土葛、張福陣所承租角秀段
140、140-4、140-5、140-6、140-9、311地號等7筆土地，及尹得勝、陳景純所承租角秀段155、155-1、155-2、155-3、155-4、155-5、155-6、155-7、155-8地號等9筆土地（上開16筆土地，下稱系爭出租耕地）。張土葛、張福陣、尹得勝、陳景純不服，循序提起行政訴訟，為原審判決訴願決定及原處分關於准予林傳南收回張土葛所承租之土地、及關於准予林傳南收回陳景純所承租之土地部分均撤銷、張福陣及尹得勝之訴駁回。林傳南、尹得勝就其不利部分不服，提起本件上訴，張福陣部分，因未上訴，業已確定。
二、上訴人尹得勝起訴主張：（一）系爭土地除角秀段311地號土地外，其餘15筆均已規劃為都市規劃重建土地，如以擴大家庭農場為由收回其非耕地，並不符內政部97年7月1日函釋意旨。（二）本件林傳南係以「擴大家庭農場經營」為由收回，惟其為藥劑師，並無家庭農場經營之實，依農業發展條例第3條第4項、減租條例第19條並非自耕農，不能自任其耕作。然臺南市官田區公所未就林傳南是否已有經營家庭農場之事實為實質審查，即逕認定其得以擴大家庭農場為由收回系爭出租土地。林傳南既無行家庭農場之經營，何來擴大家庭農場經營。（三）原處分及訴願決定引用內政部89年8月3日台內地字第8908828號函，所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里。但此15公里限制僅為函釋，法律位階不如減租條例。此函釋擴張出租人與承租人土地「鄰近」之目的性解釋，亦不當限制減租條例照顧承租農民之立法意旨，而擴張土地出租人收回出租耕地之權限，是否合憲尚有疑問。故尚未以修法方式解決此項爭議前，所謂「鄰近」概念應回歸文字解釋。按司法院釋字第422號解釋意旨，原處分及訴願決定所論述之理由顯不符減租條例保障農民之立法精神等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、兼被上訴人臺南市官田區公所則以：（一）臺南市官田區公所查核承租人是否因出租人收回耕地，而失其家庭生活依據，向稅捐稽徵機關查調承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親之財稅所得資料，審核承租人之收益，並由承租人詳填96年全年生活費用明細表。計算出收支相減後之數據，表示足以維持一家生活。（二）另實際勘查測量，尹得勝所承租之耕地與林傳南所提出之自耕地其間距離未超過15公里，因林傳南狀況均符合上述兩要件，故准由林傳南收回系爭出租耕地。又現行法令及相關函釋，並未規範出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請出租耕地收回，所提供之自耕地，目前必須有農業耕作之事實，臺南市官田區公所自不得加以法令所無之限制。（三）內政部89年8月3日台內地字第8908828號函釋為闡明減租條例第19條第2項「鄰近地段」所作之解釋，為內政部本於主管機關之職權，其「鄰近地段」之認定所為釋示，應屬有權解釋，臺南市官田區公所自得援引適用。（四）出租耕地與自耕地之距離應如何衡量，因現行法令無規範，產生臺南市官田區公所與訴願機關見解不同。臺南市官田區公所認為因兩地於航照圖上之直線距離，非交通工具可到達之最短距離，恐未符擴大農場之立法意旨，故採實際會勘方式。依實測距離應大於兩地間採直線距離依「比例尺」計算結果之距離，足認系爭出租耕地與系爭自耕地之距離未超過15公里等語，資為抗辯，求為判決駁回尹得勝等承租人之訴。
四、原審駁回上訴人尹得勝在第一審之訴及撤銷關於准予上訴人林傳南(即原審參加人)收回被上訴人張土葛、陳景純所承租土地訴願決定及原處分部分，係以：（一）尹得勝部分：依尹得勝戶籍謄本所載，尚有共同生活之直系血親即其母尹吳嬌，尹得勝於96年度雖無所得資料，但其為00年出生，臺南市官田區公所將其視為無固定職業或無固定收入，全年收入不足全年基本工資新臺幣(下同)198,720元，而以198,720元計算；其母尹吳嬌為00年出生，其96年度有利息所得80,903元，尹得勝及其母尹吳嬌96年度之收入合計至少應為279,623元。就支出部分觀之，渠等2人96年度之支出應為235,104元。由上可知，尹得勝與其母尹吳嬌等2人96年度之收入扣除支出後，至少尚有餘額44,519元，故臺南市官田區公所認定尹得勝96年度之收支合併計算既仍有盈餘，則其承租耕地被收回當不致使其失去家庭生活依據，依法核無不合。（二）張土葛部分：臺南市官田區公所依張土葛之戶籍資料所載，其本人及其配偶與同一戶內之直系血親為張土葛、其配偶張翁根及長子張家誠等3人，張土葛與其配偶張翁根於96年度有利息所得44,877元；其長子張家誠該年度則有薪資、利息、股利與其他收入計840,339元，渠等3人於96年度之支出為364,006元。是渠等3人96年度收入至少應為885,216元，扣除支出364,006元後，至少尚有餘額521,210元，而認張土葛之收支合併計算既仍有盈餘，則耕地被收回不致使其失去家庭生活依據，固非無據。惟查，張土葛之長子張家誠雖與其父母同一戶籍，但實際上並未與其父母共同生活，其已結婚生子，在臺中工作及購屋居住，足認張土葛及其配偶張翁根雖與長子張家誠同戶籍，但於96年間未實際共同生活而同居一家。自應將設籍於張土葛戶籍內，但未共同生活之長子張家誠之收入及支出排除認列。從而，林傳南收回張土葛承租耕地，將使張土葛失其家庭生活依據。臺南市官田區公所以原處分准予林傳南收回張土葛承租之上開耕地，即有違誤。（三）陳景純部分：臺南市官田區公所以陳景純之戶籍資料所載，僅陳景純本人設籍於「臺南市官田區二鎮104號之1」，是臺南市官田區公所以陳景純於96年度之收入至少應為749,520元，扣除支出131,268元後，至少尚有餘額618,252元，而認陳景純之收支合併計算既仍有盈餘，則耕地被收回當不致使其失去家庭生活依據，固非無據。惟查，陳景純於原審法院言詞辯論程序時陳稱，其配偶與2個小孩均由其扶養，且有共同生活。另參諸陳景純配偶黃麗束之戶籍謄本所載，黃麗束戶籍設於「臺南市官田區二鎮104號之2」，與同一戶內之直系血親計有長子及次女，與陳景純設籍之住處相鄰，且陳景純於提起本件行政訴訟時，亦係指定籍設於「臺南市官田區二鎮104號之1」之配偶黃麗束為送達代收人，由此足見，陳景純主張其與配偶黃麗束及長子、次女同居並為共同生活，顯非無據，揆諸減租條例第19條第1項第3款規定及本院100年度判字第916號判決意旨，尚不能僅以陳景純及其配偶黃麗束與長子、次女非設籍同一戶籍，即遽認渠等非以永久共同生活為目的而同居一家。從而，臺南市官田區公所准予林傳南收回陳景純所承租之土地部分即有違誤等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：1、承租人死亡而無繼承人時。2、承租人放棄耕作權時。3、地租積欠達兩年之總額時。4、非因不可抗力繼續1年不為耕作時。5、經依法編定或變更為非耕地使用時。依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：1、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。2、尚未收穫農作物之價額。3、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1。」「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1、出租人不能自任耕作者。2、出租人所有收益足以維持一家生活者。3、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第17條、第19條及第20條分別定有明文。準此，耕地租約屆滿時，如出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，且依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約。次按，司法院釋字第580號解釋闡明：「耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。」準此，為擴大家庭農場經營規模，出租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，本即是放寬對於出租人財產權（即耕地三七五減租耕地）之限制；且出租人收回耕地後，承租人並不會因此失其家庭生活依據者，始符合上開減租條例擴大家庭農場經營規模之收回耕地之規定。再按，減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，其所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。內政部97年函頒之工作手冊固謂：「‧‧‧同條（指耕地三七五減租條例第19條）第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」其就「承租人失其家庭生活依據」以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合，因其性質係屬內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定。經查：
(一)、有關上訴人尹得勝部分：本件原判決業已敘明依司法院釋字第580號解釋意旨認依耕地三七五減租條例72年12月23日增訂第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。從而可知，出租人倘符合上開規定，自得回自耕，尚與出租人其收益能否維持一家生活無涉。另再依上訴人尹得勝與其共同生活之母親尹吳嬌合併計算其所得扣除其支出，上訴人尹得勝96年度尚有餘額，因而認定上訴人尹得勝其承租耕地被收回當不致使其失去家庭生活依據，因而駁回上訴人請求續租之請求，依法自無違誤，上訴意旨主張被上訴人林傳南收入甚豐，而上訴人尹得勝收入有限且母親患有眼疾，不應准許被上訴人林傳南收回自耕云云，即無足採憑。再者，系爭出租耕地之地目均為田，自38年6月18日起即分別訂立耕地三七五租約予承租人；又系爭自耕地之地目為旱，使用地類別為農牧用地，面積640平方公尺，足資作為擴大家庭農場經營規模之基礎，是系爭出租耕地係農業發展條例於89年1月4日修正施行前，即依減租條例規定之訂定租約，依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規定。自無農業發展條例於92年2月7日修正後，限縮「耕地」範圍，而將系爭原已依耕地三七五減租條例出租之耕地，改為「非耕地」，再適用於減租條例第19條第2項，不許出租人收回自耕之理等情，復經原判決詳敘其理由。上訴意旨另主張，系爭土地已非耕地，自不得由出租人收回自耕云云，亦無可採。從而上訴人尹得勝此部分之上訴，為無理由，應予駁回。(二)、有關上訴人林傳南上訴部分：
⒈被上訴人張土葛部分：經查本件原判決撤銷原處分及訴願決定關於准許上訴人林傳南收回出租予被上訴人張土葛、陳景純耕地部分，乃係以被上訴人張土葛雖與其子張家誠同一戶籍，惟其子並未與其父母共同生活，且已結婚生子，在臺中漢翔航空公司工作及居住，因認張家誠固與被上訴人張土葛雖同一戶籍，惟並未與被上訴人張土葛共同生活，尚與民法所謂之「家」之規定不符，揆諸前述，因而將張家誠之收入、支出排除認列，而以被上訴人張土葛與其配偶2人收入減除支出計算，並無餘額，而認上訴人林傳南收回自耕，將使被張土葛失其家庭生活依據，爰撤銷上訴人林傳南收回自耕之處分及訴願決定，經核依法並無違誤。至上訴意旨固主張張家誠假日亦返家協助其父母耕作，且於本件訴訟時，復以被上訴人張土葛住所為送達代收處及代收人，且為該訴訟之輔佐人，另復將被上訴人張土葛夫妻，列為撫養親屬免稅額，可證張家誠與被上訴人張土葛係共同生活云云。惟查張家誠究否與被上訴人張土葛共同生活，本即應以客觀事實為認定，張家誠既遠在臺中工作，且於該處置產居住，自難謂與在臺南之被上訴人張土葛實際共同生活，自不因其偶返家協助被上訴人張土葛耕作，或因為年邁之父親張土葛(00年0月00日生)處理本件訴訟事件，即可認定與被上訴人張土葛共同生活，再張家誠將其父母列為撫養親屬免稅額之扣除額，乃係符稅法上「同一戶籍」之規定，至其間究否有無共同生活，則屬稅法得否列報減除免稅額之問題，尚與本件無涉，亦難依此即得證明張家誠確與被上訴人張土葛共同生活。
綜上，上訴人林傳南此部分之上訴即為無理由，應予駁回。⒉被上訴人陳景純部分：本件原判決撤銷原處分及訴願決定有關上訴人林傳南收回出租予被上訴人陳景純耕地部分，無非以原處分未將亦與被上訴人陳景純共同生活之配偶與長子、次女，合併計算其等收入與支出，即認被上訴人陳景純並未因林傳南收回自耕，而失其家庭生活依據為由，固非無見。惟查減租條例第19條第1項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。經查，本件原處分漏未將與被上訴人陳景純共同生活之配偶及子、女計算其收入及支出，固有未當，惟基於訴訟經濟原則，原審尚非不得本於職權調查被上訴人陳景純其配偶及其子、女之收入及支出，資以勾稽被上訴人陳景純等人於收入減除出租人申請收回耕地部分之所得額及支出，尚有無餘額，是否因出租人收回自耕，致承租人失其家庭生活依據之程度，詎原審未為此調查即遽以撤銷原處分及訴願決定，似嫌率斷，上訴意旨指摘原判決有判決不備理由之違法，即有理由，自應將原判決此部分廢棄，又本件事實尚未臻明確，自應發回原審再為調查後，另為適當之裁判。
六、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 4 月 12 日
書記官 黃 淑 櫻