最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第445號上 訴 人 永欣興業有限公司代 表 人 丁紹傑訴訟代理人 郭蕙蘭 律師被 上訴 人 臺北市政府捷運工程局代 表 人 陳椿亮訴訟代理人 廖學興 律師 （兼送達代收人）
林倖如 律師馬惠怡 律師上列當事人間大眾捷運法事件，上訴人對於中華民國99年11月25日臺北高等行政法院99年度訴字第1838號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣大眾捷運系統土城線延伸頂埔地區頂埔站聯合開發用地，基地範圍坐落改制前臺灣省臺北縣土城市○○段81-3、145、146、147地號等4筆土地（下稱系爭土地），其中145、14
6、147等3筆地號土地由上訴人於97年10月17日整合購買取得所有權；同地段81-3地號土地，原為國有土地，由財政部國有財產局（下稱國有財產局）管理。上訴人於98年1月9日向國有財產局臺灣北區辦事處（下稱國有財產局北區辦事處）申請專案讓售前揭81-3地號國有土地，被上訴人依國有財產局北區辦事處98年1月20日台財產北處字第0980000820號函復上訴人應依國有財產法第52條之1第1項及同法施行細則第55條之1第1項第4款、第2項規定，檢具經目的事業主管機關或直轄市主管機關審查結果許可開發、籌設或設置之證明文件，並依國有非公用土地提供開發案件處理要點提出申請。嗣經被上訴人邀集上訴人、國有財產局北區辦事處、改制前臺北縣政府於98年4月14日召開「研商土城線延伸頂埔地區頂埔站聯合開發用地範圍內，土城市○○段○○○○○號國有土地可否辦理專案讓售事宜」會議，會議結論略以：「．．
．請國有財產局就是否同意專案讓售，依程序評估後明確函覆捷運工程局，如無法辦理專案讓售，則由捷運工程局續辦有償撥用作業。」嗣國有財產局北區辦事處以98年6月5日台財產北處字第09800095310號函通知被上訴人表示，若國有土地經核認確有供聯合開發必要，則按國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定核轉財政部續處專案讓售相關事宜，若認確有公務或公共所需，被上訴人亦得循序申請辦理有償撥用。被上訴人再以98年6月29日北市捷聯字第09831818000號函請國有財產局表明立場並決定處理方式，經該局以98年8月3日台財產局管字第0984001866號函復表示，大眾捷運系統主管機關須用本案國有土地得依有償撥用方式取得，本案土地倘大眾捷運系統主管機關不自行辦理開發無撥用之需，並經其認定基於開發基地完整應提供毗鄰私地所有權人得檢具主管機關認定有提供使用必要之證明文件，依國有財產法規定辦理專案讓售。被上訴人因國有財產局未明確表明處理方式，且考量專案讓售予上訴人僅影響開發案主導權歸屬，不影響基地完整性，又本案須於98年12月完成用地取得作業，乃決定依大眾捷運法第7條第4項規定以有償撥用方式取得系爭土地中81-3地號土地所有權，並於99年1月14日辦竣有償撥用，所有權人為臺北市（原判決誤載為臺北市政府）、管理機關為被上訴人。其間，上訴人於98年9月10日與臺北市政府簽訂「臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購協議書」（下稱價購協議書），依價購協議書第1條約定，上訴人移轉系爭土地中其所有3筆土地（即145、146、147等地號土地）之所有權予臺北市政府，並經該府預告登記在案。嗣上訴人分別於98年10月8日、12月28日（被上訴人收文日）以書面向被上訴人請求依大眾捷運系統土地開發辦法（下稱土地開發辦法）第14條及第15條規定，由上訴人取得投資人之優先資格，經被上訴人以98年10月16日北市捷聯字第09833230300號函復略以並不符合單一土地所有人優先申請投資之規定（下稱原處分），並以99年1月11日北市捷聯字第09834162200號函重申其意旨。上訴人不服，提起訴願，遭臺北市政府決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠本件爭議在上訴人對於「臺北都會區大眾捷運系統土城線延伸頂埔地區頂埔站之開發用地」之開發是否具有優先投資之權利，此揭櫫本院95年度判字第1239號判決要旨以觀，縱係非受評定為最優資格之第3人，就評定之決定仍得主張受有「權利及法律上利益之消極損害」，更遑論本件上訴人係直接受評定決定者，因被上訴人之認事用法錯誤，致使上訴人直接失去就「系爭開發用地」優先投資之機會，受有「直接、積極之權利或法律上利益」損害，灼然甚明。㈡本件系爭聯合開發用地縱屬「部分公有及部分私有」，上訴人所有之系爭聯合開發用地應有部分高達76％，已逾全體共有人持有面積之2/3，上訴人依土地開發辦法第14條及第15條第2項規定應有優先投資開發權利。次按「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」（下稱土地開發實施要點）第3點對土地所有人之定義，並無限制所有人所有之開發用地範圍僅及於單一土地地號；復按「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」第5點，關於優先申請投資資格之申請人條件包括有「⑴土地開發辦法第14條規定之本開發基地範圍內之土地所有人。⑵符合優惠辦法第10條規定之原單一土地所有人。」之規定，據此，比較條件⑴、⑵可知，土地開發辦法第14條所指「開發基地範圍之土地所有人」顯無限制必須於單一地號土地內之所有人，與協議價購優惠辦法第10條所限制之「開發基地所有人」須為「單一土地所有人」不同，且衡諸上開要點之規定，同時併列土地開發辦法第14條、協議價購優惠辦法第10條所規定之土地所有人，均具有優先申請投資資格之申請人條件，被上訴人在審酌時自無僅得為「協議價購優惠辦法第10條」之考量，而全面忽略上訴人所一再主張「土地開發辦法第14條」之適用。㈢被上訴人未慮及財政部尚未核准專案讓售運校段81-3地號土地予上訴人之情況下，逕行以98年8月21日北市捷聯字第09832503800號函國有財產局謂「本案貴局管有土地，考量用地取得作業時程及處理之一致性，本局將依大眾捷運法第7條第4項規定，依程序辦理有償撥用後開發。」而辦理有償撥用，卻致使上訴人失去取得運校段81-3地號土地所有權之機會，被上訴人所為係枉顧上訴人優先投資權益，顯有未注意有利上訴人之情形，其行使行政裁量權未符合協議價購優惠辦法中保護優先投資人之法規授權目的，實為不當之行政裁量，故被上訴人違反行政程序法第9條、第10條規定，至理甚明。又上訴人為配合大眾捷運系統土城線延伸頂埔地區頂埔站開發案，自97年10月27日起，即行去函被上訴人及其他相關單位，希望能依法取得本開發案投資人甄選之優先資格，經被上訴人以97年11月4日北市捷聯字第097331036 00號函略以「．．．查本基地另有國有財產局管有之土地，如欲符合單一土地所有人優先申請投資之規定，應請貴公司進行整合，始符規定。」回覆上訴人，上訴人遂即去函國有財產局北區辦事處，表示擬申購運校段81-3地號國有土地，經該處以98年1月20日台財產北處字第0980000820號函覆上訴人，略以「查貴公司尚未依前述規定檢具經各目的事業主管機關或直轄市，縣（市）主管機關審查結果許可開發、籌設或設置之證明文件，爰倘貴公司有意申購旨述土地，仍請依前述規定辦理。」之結果，嗣上訴人依說明函詢改制前臺北縣政府後，再接獲改制前臺北縣政府於98年3月11日以北府城規字第0980178379號函覆上訴人「有關旨案（即本件土地開發案）本府業於98年2月23日北府城規字第0980107305號函公告發布實施在案。」之內容，均在在顯示上訴人為能順利取得系爭聯合開發用地中關於「運校段81-3地號國有土地」之努力，且係基於信賴被上訴人等教示而所為之「信賴表現」行為，殆無疑義。準此，顯見上訴人於前開期間因基於信賴被上訴人及相關單位覆函說明，數次遵照各行政單位之要求，配合相關法規調整申請優先投資開發之步驟，質言之，上訴人即以被上訴人及相關單位之要求為信賴基礎，上訴人之配合辦理為信賴表現，足證上訴人費盡心力，以期有助於本件開發案能順利進行，並達到公、私部門雙贏之目的，上訴人所為對促進公共利益亦有幫助，進而對相關行政單位之信賴即屬值得受保護。然上訴人本得以依國有財產法第52條之1規定取得「運校段81-3地號」土地，俾符合協議價購優惠辦法第10條第1項規定，以「單一土地所有人」身分優先申請投資開發之機會，卻因被上訴人及相關單位違反誠信原則之行政行為而致喪失，上訴人之利益顯遭受損害，被上訴人及相關單位更有違反行政法上禁反言或行政自我拘束之原則之虞，灼然甚明。㈣衡諸土地開發實施要點第1、2、3點之規定，不僅得知對系爭開發用地之土地所有人定義，未限制所有人所有之開發用地範圍僅及於單一土地地號，且不侷限必須全屬公有、或全屬私有之土地，足徵被上訴人就原處分之作成，顯然忽略並未參酌土地開發實施要點，一意孤行僅依據協議價購優惠辦法第10條規定，斷然為不利上訴人之決定。末者，關於「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」乃為被上訴人所自行提供予所有有意就系爭開發用地投資人之文件，及具有對外公示，並使人民發生信賴之法律效果，而其內容關於優先申請投資資格之申請人條件，即已同時載明、併列土地開發辦法第14條、協議價購優惠辦法第10條所規定之土地所有人，均具有優先申請投資資格之申請人條件，是以，被上訴人就系爭開發用地之投資優先資格之審查，實無理由僅以協議價購優惠辦法第10條作為唯一審酌、考量之依據，進而全然忽略上訴人所一再主張「土地開發辦法第14條」之適用，顯見被上訴人就原處分作成之決定，已嚴重違背行政程序法第9條之規定，原處分當然存有重大瑕疵等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分暨被上訴人應依上訴人申請作成上訴人為最優先投資人之處分。
三、被上訴人則以：㈠就頂埔站聯合開發用地，臺北市政府除以有償撥用方式，取得原國有財產局管有之其中1筆國有土地外，業於98年9月10日與上訴人簽訂價購協議書，即以協議價購方式，就其他3筆私有土地，取得辦理所有權移轉登記以及進行開發之權利，從而上訴人仍以原土地所有人身分，於98年10月6日及98年12月25日2次來函，主張其符合協議價購優惠辦法中單一地主要件，應由其取得聯合開發「投資人甄選」之「優先資格」云云，被上訴人以原處分核復其已與臺北市政府簽訂「價購協議書」，且不符合單一土地所有人優先申請投資規定，自無違誤。又行為時土地開發辦法第15條規定，係在主管機關以與私地主聯合開發方式辦理土地開發之架構下，請私地主回覆是否有投資意願之程序規定。本件既非以與私地主聯合開發方式辦理開發，上訴人及臺北市亦分別為145、146、147地號等3筆土地及81-3地號1筆土地之單獨所有人，均無涉共有，顯見本件實與土地開發辦法第15條規定無涉。又上訴人原所有之3筆土地是100％單獨所有，無應有部分76％可言，上訴人主張顯與事實不符。而單獨所有之土地所有人，答覆是否有投資意願，自有獨立處分權，完全不會影響他人權益，縱為鄰地所有人亦無置喙之餘地，此與土地開發辦法性質為公法或私法，毫無關係，於土地之整體利用亦無影響。另上訴人援引「土地開發實施要點」及「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」相關規定，亦均無從為其有利之認定。㈡大眾捷運法於93年5月12日修正第7條，立法理由明載由公地主取得全部開發用地，並變更為公有土地，以主導辦理開發事宜。而原私地主得申請以開發後之公有不動產抵付協議價購土地款，如開發用地屬單一土地所有權人，為利開發後之產品定位符合其需求，乃於94年12月23日修正發布之協議價購優惠辦法第10條第1項增訂上開條文。核此法規修改，均在本件頂埔站聯合開發用地完成都市計畫變更，98年2月23日公告發布實施以前，既然法規已有明文，且嗣後並無變動，上訴人應無由主張信賴保護（司法院釋字第589號解釋參照）。上訴人固曾函請國有財產局將81-3地號土地專案讓售予伊，惟並未得到國有財產局明確回覆同意，亦無由主張有國有財產局同意讓售之信賴基礎存在。尤其，上訴人向相關主管機關提出相關函詢，僅為主觀願望或期待之表達，尚未投入財產或人力等，亦難謂已有信賴之表現，而得主張信賴保護之存續保障。在國有財產局未明確回覆同意將81-3地號土地專案讓售予上訴人之情況下，被上訴人考量用地取得作業時程，依大眾捷運法第7條第4項規定，辦理有償撥用，亦無違反行政程序法第9條兩面俱呈原則或第10條裁量拘束原則之情形等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭大眾捷運系統土城線延伸頂埔地區頂埔站聯合開發用地範圍，包括上訴人所有之改制前臺北縣土城市○○段145、146、147地號等3筆土地及國有之同段81-3地號土地。其中上訴人所有上開3筆土地，業經其於98年9月10日與臺北市政府簽訂「臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購協議書」，並經該府於99年1月5日辦妥保全其土地權利移轉請求權之預告登記在案；依該協議書記載，上訴人乃負有將該等土地所有權先行移轉予臺北市政府之義務，至應取得之協議價購土地款則以開發後之公有不動產抵付；另同段之81-3地號土地原屬國有土地，亦經以有償撥用方式，移轉為臺北市政府（按應為臺北市）所有，並登記由被上訴人為管理機關，是系爭開發用地原屬上訴人及國有，並非單一土地，且經主管機關臺北市政府分別依協議價購及有償撥用方式取得，洵堪認定。
則上訴人自無從據行為時土地開發辦法第14條第1款規定，申請取得第一順位投資人資格；且非系爭開發用地單一土地所有人之上訴人，亦無法依上揭臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議價購優惠辦法第10條第1項規定，優先申請投資開發。從而，被上訴人否准由上訴人取得優先投資資格，於法自無不合。又依修正後土地開發辦法第14條及臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第5點等相關規定，雖可知被上訴人甄選開發投資人，並不以協議價購優惠辦法第10條所稱之單一土地所有人為限，然本件上訴人係向被上訴人申請取得系爭開發優先投資人資格，並非單純投資人資格之確認，是被上訴人以現行法規定，私有土地所有人得取得優先投資人資格，僅上述協議價購優惠辦法第10條規定，因上訴人不符該要件，而否准其申請，自已依行政程序法第9條規定，就有利及不利上訴人情事，一律注意。至土地開發實施要點第1點、第2點、第3點、第6點第1項、第8點規定暨臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第5點內容，則與系爭優先投資人資格之取得無關，要無足為上訴人申請之依據。另按行政法上信賴保護原則之適用，原則上應係指授益行政處分之撤銷或廢止，或行政法規之廢止或變更等情形。而上訴人就系爭聯合開發用地有關「運校段81-3地號土地」專案讓售部分，固多次向國有財產局北區辦事處申請，曾經該處98年7月29日台財產北處字第0980016991號函覆略以：「．．．依上開規定財政部係上述國有財產法規定核定出售之權責機關，卷查臺北市政府捷運工程局雖以98年6月29日北市捷聯字第09831818000號函請財政部國有財產局（以下簡稱本局），就本案土地之處理方式表示意見。惟本處尚未接獲財政部交下陳報本案土地專案讓售事宜。是貴公司所請讓售乙節，將俟本局核復結果，再憑研處。」核其內容僅告知上訴人處理情形，猶待研議，並未為任何授益處分，要非如上訴人所稱，得為其信賴取得上述「運校段81-3地號土地」之「信賴基礎」；而其多次向被上訴人、改制前臺北縣政府等機關洽詢，亦非涉「信賴表現」，要無信賴保護原則之適用。而被上訴人等機關針對當時法令、事實狀況及流程函復說明，尚不足為上訴人指摘被上訴人等機關違反誠信原則、禁反言或行政自我拘束原則之論據；至上訴人與臺北市政府簽立上述價購協議書，亦難認涉及強制情事。再臺北市政府依大眾捷運法第7條第4項規定，考量用地取得作業時程及處理之一致性，就上述81-3地號土地依有償撥用方式取得，原不涉上訴人權利或法律上之利益之侵害，自無違行政程序法第9條規定，更不生裁量怠惰或濫用之違法問題等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠經詳端上訴人申請時之土地開發辦法第11條、第12條及第13條，乃在分別規定大眾捷運系統開發用地屬於私人土地時，主管機關得依據第11條「協議價購」、第12條「市地重劃」及第13條「區段徵收」等方式取得開發用地，進而在第14條明定「除以第12條『市地重劃』、第13條『區段徵收』或開發用地全為公有時，就開發之方式由主管機關自行決定外，其餘取得開發用地之管道（包括第11條『協議價購』），於開發用地之投資人甄選時，土地所有權人具有第一順位投資人資格」，灼然甚明；然為憾者，原判決在綜合審酌土地開發辦法第11條至第14條規定，以認定上訴人是否符合第14條第一順位投資人資格要件時，竟發生曲解土地開發辦法規定之意涵，片面擴大主管機關因協議價購方式取得私人土地時亦有排除土地開發辦法第14條所定「第一順位投資人資格」之適用，甚者，原判決在土地開發辦法第14條於99年修正時，並無明定得溯及上訴人申請時、作成原處分時均可適用，均顯見原判決之審酌乃未盡行政訴訟法第189條規定之要求，裁判時應避免造成有所謂「解釋錯誤、涵攝錯誤及違背論理法則及經驗法則」等「判決適用法規不當」之情事發生，職此，自難謂原判決之認事用法為適當，故上訴人當可依據行政訴訟法第243條第1項，主張原判決有判決法規適用不當之違背法令。㈡原判決針對上訴人就關於「土地開發辦法第14條、優惠辦法第10條所規定之土地所有人，均具有優先申請投資資格之申請人條件」之部分，所援引相關「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」及「臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」之規定，其判決理由略以「又依修正後土地開發辦法第14條及臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第5點等相關規定，雖可知被告甄選開發投資人，並不以協議價購優惠辦法第10條所稱之單一土地所有人為限，然本件原告係向被告申請取得系爭開發優先投資人資格，並非單純投資人資格之確認，．．．至土地開發實施要點第1點、第2點、第3點、第6點第1項、第8點規定．．．；暨臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第5點．．．，則與系爭優先投資人資格之取得無關，要無足為原告申請之依據，爰併此敘明。」之記載，並無細繹何以上訴人所主張之規定僅在規範「投資人資格」，而無關於「開發優先投資人資格」之問題，即為草率速斷之認定，顯然係屬判決不備理由之違背法令，殊難令上訴人信服。㈢經詳端臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第5點，關於申請人資格條件，即載明「優先申請投資資格：⑴土地開發辦法第14條規定之本開發基地範圍內之土地所有人。（以下簡稱土地所有人）⑵符合優惠辦法第10條規定之原單一土地所有人。（以下簡稱原單一土地所有人）」，已顯然明訂關於大眾捷運系統土地開發投資人甄選時，土地開發辦法第14條、優惠辦法第10條所規定之土地所有人，均具有優先申請投資資格之申請人條件，而被上訴人自應併為考量，不得恣意以優惠辦法第10條作為唯一審酌、考量之依據，殆無疑義；然原判決竟無視上開規定之明文，且未載明不利上訴人之具體認定理由，即遽然認定「與系爭優先投資人資格之取得無關，要無足為原告申請之依據」之結論，顯有判決不備理由之違誤。㈣被上訴人不僅在對外公示並使人民發生信賴之法律效果之臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知上並列土地開發辦法第14條、優惠辦法第10條所規定之土地所有人，均具有優先申請投資資格之申請人條件，甚且被上訴人於99年5月13日在機關網頁上所發布「土地開發資訊服務」之訊息，及被上訴人在回覆臺北市民e點關於臺北都會區大眾捷運系統土地開發範圍內土地徵求所有權人申請優先投資案之內容，均可明確顯示土地開發辦法仍為申請之依據，且可證明被上訴人並未排除與土地所有權人為開發之情事，益得彰顯被上訴人在大眾捷運法93年修法後，關於大眾捷運系統土地開發事宜，並非僅得依據優惠辦法第10條規定無訛，惟原判決竟未善盡促使關於本件上訴人主張適用土地開發辦法規定而具有優先投資人資格事實已臻成熟之職權調查義務，即貿然為不利上訴人之認定，顯有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定之違背法令情事。
六、本院查：
（一）按「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。」司法院釋字第385號解釋在案。又「關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律亦得以具體明確之規定授權主管機關以命令為必要之規範。命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」亦經司法院釋字第506號解釋理由書第1段闡釋甚明。
（二）次按：
１、大眾捷運法（93年5月12日修正後條文）第2條、第4條第1項規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條、第7條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。（第2項）有下列情形之一者，為前項所稱之毗鄰地區土地：與捷運設施用地相連接。與捷運設施用地在同一街廓內，且能與捷運設施用地連成同一建築基地。與捷運設施用地相鄰之街廓，而以地下道或陸橋相連通。（第3項）第一項開發用地，主管機關得協調內政部或直轄巿政府調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。（第4項）大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。（第5項）主管機關得會商都巿計畫、地政等有關機關，於路線、場、站及其毗鄰地區劃定開發用地範圍，經區段徵收中央主管機關核定後，先行依○○○區段○○○○○區段徵收公告期滿後一年內，發布實施都巿計畫進行開發，不受都巿計畫法第五十二條規定之限制。（第6項）以區段徵收方式取得開發用地者，應將大眾捷運系統路線、場、站及相關附屬設施用地，於區段徵收計畫書載明無償登記為主管機關所有。（第7項）第一項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。（第8項）主管機關辦理開發之公有土地及因開發所取得之不動產，其處分、設定負擔、租賃或收益，不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條及地方政府公產管理法令之限制。」上開第7條第8項所指土地法第25條規定：
「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。」國有財產法第28條規定：
「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」前揭第7條於93年5月12日修正前原條文為：「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得『自行或與私人、團體聯合』辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。（第2項）有下列情形之一者，為前項所稱之毗鄰地區土地︰與捷運設施用地相連接者。與捷運設施用地在同一街廓內，且能與捷運設施用地連成同一建築基地者。與捷運設施用地相鄰之街廓，而以地下道或陸橋相連通者。（第3項）第一項開發用地，主管機關得協調內政部或直轄市政府調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。（第4項）大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議購買、市○○○○區段徵收方式取得之；其依協議購買方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。（第5項）主管機關得會商都市計畫、地政等有關機關，於路線、場、站及其毗鄰地區劃定開發用地範圍，報經行政院核定後，先行依○○○區段○○○○○區段徵收公告期滿後一年內，發布實施都市計畫進行開發，不受都市計畫法第五十二條之限制。（第6項）前項開發用地，經規劃整理後，除依下列方式處理外，並依區段徵收相關法令規定辦理：路線、場、站及相關附屬設施用地無償登記為主管機關所有。依區段徵收相關法令得讓售及有償撥用以外之可供建築土地讓售與主管機關，其價格以可供讓售及有償撥用土地總面積除開發總費用所得之商數為準。（第7項）第一項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。（第8項）主管機關『自行開發或參與聯合』開發之公有土地及因開發所取得之不動產，其處分、設定負擔、租賃或收益，不受土地法第二十五條及國有財產法第二十八條之限制。」其修正立法理由記載：「基於簡化開發流程及縮短時程等之考量，並落實本條第4項規定，開發用地由主管機關依有償撥用、協議價購、市○○○○區段徵收方式全部取得並變更為公有土地，以主導辦理開發事宜，而未來地主仍可依協議價購優惠辦法優先承購，爰將現行條文第1項所稱『主管機關得自行或與私人、團體聯合辦理．．．土地之開發』等文字修正為『主管機關得辦理．．．土地之開發』。現行條文第4項所稱『協議購買』，配合『土地徵收條例』用語修正為『協議價購』，另依前項說明，主管機關以協議價購私有土地，對土地所有人之權益，則納入第4項授權訂定之『優惠辦法』中予以兼顧。土地所有人將免於簽訂土地開發契約後，於辦理土地開發作業期間，其土地不得再辦理抵押權設定及不易移轉買賣之情形；亦不致產生與其他土地所有人及投資人協議權益分配之困擾或紛爭。並得於該土地開發完成後（除核定由投資人統一經營管理者外），有意願承租或承購該土地開發建築物時，得依『優惠辦法』條件優先辦理之。又修正條文第4項所稱『協議價購』方式取得開發所需土地，應包括公、私有土地，此係考量公營事業單位未來可能斟酌單位本身財務狀況，或可採『讓售』方式提供主管機關以『價購』取得該公有土地，以保留該公營事業未來得享有『承租或承購該土地開發建築物，並依優惠辦法條件優先辦理。』之機制。鑑於現行辦理區段徵收相關作業均須依據『土地徵收條例』相關規定辦理，為求規範一致性，爰參照該條例第4條第2項規定：『．．．開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收．．．』，修正第5項部分文字。有關『讓售與主管機關』之價格部分，應回歸『土地徵收條例』規定辦理，茲參照該條例第44條第1項規定：『區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依前條規定配回原管理機關外，其處理方式如下：．．．前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用。．．．』，爰配合修正第6項。配合行政程序法第150條規定並參考政府採購法精神，依各開發案之特性及保證需求，增訂規範合理之申請保證金及履約保證金事項，爰修正現行條文第7項部分文字。鑑於國有地及地方所有地均屬公有土地，其土地及因開發所取得之不動產性質及限制條件相似，經考量排除之一致性，爰參照『促進民間參與公共建設法』第15條第1項規定，於第8項增訂『不受地方政府公產管理法令之限制』規定；另配合第1項之修正，將該項『自行開發或參與聯合開發』文字修正為『辦理開發』」等語。對照93年5月12日修正前、後大眾捷運法第7條規定及其修正立法理由全文觀之，93年5月12日修正前該第7條第4項「大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、『協議購買』、市○○○○區段徵收方式取得之；其依『協議購買』方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收」，該次修正僅係將原條文所稱「協議購買」配合土地徵收條例用語修正為「協議價購」，其餘部分並未修正。而修正該第7條第1項「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得『自行或與私人、團體聯合』辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發」條文為現行之「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發」，亦即將修正前第7條第1項條文中之「自行或與私人、團體聯合」等字刪除，係基於簡化開發流程及縮短時程等之考量，並落實該條第4項「開發用地由主管機關依有償撥用、協議價購、市○○○○區段徵收方式」全部取得，並變更為公有土地，以主導辦理開發事宜而設。惟修正後該條文並未排除主管機關與私人或團體「合作開發（聯合開發）」開發用地；或限制主管機關僅得自行開發開發用地。倘主管機關以協議價購（包含公、私有土地）方式辦理取得開發用地者，對土地所有人之權益，則於「第7條第4項」授權主管機關【在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府、縣（市）為縣（市）政府】訂定「優惠辦法」，以資兼顧。至「第7條第1項」開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、『開發方式』、容許使用項目（93年5月12日修正時增列「申請保證金、履約保證金」）、獎勵及管理監督之辦法，則授權由「交通部會同內政部」定之-亦即有關第7條第1項開發用地之「開發方式」，93年5月12日修正前、後均於第7條第4項規定授權「交通部會同內政部」訂定之，由此益證修正後大眾捷運法第7條第1項、第4項條文，並未排除主管機關與私人或團體「合作開發（聯合開發）」開發用地；或限制主管機關僅得自行開發開發用地甚明。
２、依據大眾捷運法第7條第7項授權訂定之行為時（99年1月15日修正前條文）「大眾捷運系統土地開發辦法」【原名稱「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」，89年10月2日交通部（89）交路發字第8940號令、內政部（89）台內營字第8984416號令會銜修正發布名稱及全文32條，並自發布日起施行-以下稱土地開發辦法】第一章「總則」第2條規定：「大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發依本辦法之規定；本辦法未規定者，適用其他法令之規定。」本條於95年5月17日修正為：「大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發依本辦法之規定」。」第3條規定：「本辦法用語定義如下：開發用地：係指大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地，經主管機關核定為土地開發之土地。自行開發：係指主管機關自行開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。聯合開發：係指主管機關與私人或團體合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。」第4條規定：「（第1項）大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關或交通部指定之地方主管機關；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。（第2項）前項主管機關辦理本法所規定之土地開發事宜，必要時得委任或委託執行機構為之。」本條於94年5月16日修正為：「（第1項）大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。（第2項）前項主管機關辦理本法所規定之土地開發事宜，必要時得授權或委託執行機構為之。」第三章「土地取得程序、開發方式及投資人甄選程序」第10條至第15條依序規定：「大眾捷運系統開發用地屬公有者，主管機關得依本法第七條第四項規定辦理有償撥用。」「大眾捷運系統開發所需用地屬私有而由主管機關依本法第七條第四項規定以『協議購買』方式辦理者，經執行機構召開會議依優惠辦法協議不成時，得由主管機關依法報請徵收。」「以市地重劃方式取得開發用地時，由主管機關擬定市地重劃計畫書，送請該管市地重劃主管機關依平均地權條例有關規定辦理。」「以區段徵收方式取得土地開發用地時，由主管機關擬定區段徵收計畫及徵收土地計畫書，送請該管區段徵收主管機關依本法第七條第五項、第六項規定辦理。」「以前二條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：土地所有人。公告徵求其他私人、團體。」「（第1項）前條第一款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起二個月內明確答覆，並於『十個月內』提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。（第2項）開發用地為共有者，土地所有人為前項之答覆時，應一併檢附共有人持有面積合計逾三分之二；或共有人過半數及其持有面積合計過半數之同意書，未檢附或檢附不齊者，視為放棄優先投資。（第3項）前條有二以上土地所有人申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高者為優先考慮因素。（第4項）前條第二款公告徵求其他私人團體者準用第一項、第三項規定。」前開第11條、第15條於95年5月17日分別修正為：「大眾捷運系統開發所需用地屬私有而由主管機關依本法第七條第四項規定以『協議價購』方式辦理者，經執行機構召開會議依優惠辦法協議不成時，得由主管機關依法報請徵收。」「（第1項）前條第一款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起二個月內明確答覆，並於『四個月內』提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。（第2項）開發用地為共有者，土地所有人為前項之答覆時，應一併檢附共有人持有面積合計逾三分之二；或共有人過半數及其持有面積合計過半數之同意書，未檢附或檢附不齊者，視為放棄優先投資。（第3項）前條有二以上土地所有人申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高者為優先考慮因素。（第4項）土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第一項提出申請書件時程。（第5項）前條第二款公告徵求其他私人團體者準用第一項、第三項。」上揭土地開發辦法在其授權依據之大眾捷運法93年5月12日修正後，僅先後於94年5月16日修正發布第4條條文；95年5月17日修正第2條條文，及將第11條條文所稱「協議購買」修正為「協議價購」、第15條第1項「10個月內提出投資建議書」修正為「4個月內提出投資建議書」暨「增訂第4項」與「原第4項改列為第5項」，其餘條文如第一章「總則」第3條「本辦法用語定義如下：開發用地．．．。自行開發．．．。聯合開發」，與第三章「土地取得程序、開發方式及投資人甄選程序」第10條至第14條條文等均未修正。揆諸前揭大眾捷運法第7條規定之立法目的及大眾捷運法整體規定之關聯意義綜合判斷，上列土地開發辦法之規定無違大眾捷運法之授權意旨，應予適用。
３、綜觀上開規定可知，大眾捷運系統土地之開發有主管機關自行開發（指主管機關自行開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業）及主管機關與私人或團體「合作開發」之聯合開發（指主管機關與私人或團體「合作開發」開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業；99年1月15日修正土地開發辦法第3條僅將修正前第3條第2款「自行開發」、第3款「聯合開發」併列為第2款規定：
「土地開發：係指主管機關『自行開發』或與投資人『合作開發』開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業」-亦即修正後大眾捷運系統土地之開發仍維持主管機關之「自行開發」及與投資人合作之「合作開發」）二種；其中主管機關以有償撥用、協議價購、市○○○○區段徵收方式取得開發用地者，因開發用地全為公有，且以市地重劃或區段徵收方式取得開發用地者應依計畫實施，興辦事業，其開發方式即應由主管機關自行決定（由主管機關主導辦理開發事宜）。倘聯合開發用地為部分公有、部分私有或全部為私有，開發用地之投資人甄選順序應為：土地所有人；公告徵求其他私人、團體。上開所稱「土地所有人」，條文並未限制僅「私人」為開發用地之所有人者該私人始有第一順序之優先投資權，且由前揭大眾捷運法及土地開發辦法規定整體觀察，該條文規定之「土地所有人」於土地為部分公有、部分私有之情形，該公、私之土地所有人，均平等擁有第一順序之優先投資權。而如二以上土地所有人（含部分公有、部分私有或全部私有之二以上土地所有人）申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高者為優先考慮因素。
（三）末按「下列登記，免繳納登記費：．．．八、限制登記。」「（第1項）聲請保全下列請求權之預告登記，應由請求權人檢附登記名義人之同意書為之：關於土地權利移轉或使其消滅之請求權。土地權利內容或次序變更之請求權。附條件或期限之請求權。（第2項）前項預告登記未塗銷前，登記名義人就其土地所為之處分，對於所登記之請求權有妨礙者無效。（第3項）預告登記，對於因徵收、法院判決或強制執行而為新登記，無排除之效力。」「（第1項）土地法第七十八條第八款所稱限制登記，謂限制登記名義人處分其土地權利所為之登記。（第2項）前項限制登記，包括預告登記、查封、假扣押、假處分或破產登記，及其他依法律所為禁止處分之登記。」土地法第78條第8款、第79條之1及土地登記規則第136條分別定有明文。又「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」為民法第758條第1項所規定。準此，預告登記請求權，係在保全對登記名義人之土地權利移轉、消滅及土地權利內容或次序變更等私法上請求權，旨在阻止原土地權利登記名義人對於該土地有妨害此保全請求權之處分，故屬債權請求權性質，並非一經預告登記，登記請求權人即當然取得所登記保全之權利；倘預告登記者係在保全土地權利之移轉，在未經辦畢所有權移轉登記前，該保全登記請求權人尚非土地所有權人；換言之，該保全登記之義務人，仍為該土地之所有權人，在預告登記未塗銷前，仍得就該土地為處分、收益或行使、主張與土地相關之權利，但在保全登記範圍內，負有不作為之義務。
（四）本件大眾捷運系統土城線延伸頂埔地區頂埔站聯合開發用地，基地範圍坐落改制前臺灣省臺北縣土城市○○段81-3、145、146、147地號等4筆之系爭土地，其中145、146、147等3筆地號土地由上訴人於97年10月17日整合購買取得所有權，並於98年9月10日與臺北市政府簽訂上開價購協議書，依價購協議書第1條約定，上訴人先移轉系爭土地（即145、146、147等地號土地）之所有權予臺北市政府進行開發，並不領取協議價購土地款計新臺幣186,063,489元（以協議當期當地舉辦公共工程徵收補償標準計價），雙方同意以開發後之公有不動產依該協議書第2條計算方式所得抵付，經預告登記（登記事項：預告登記請求權人：臺北市，管理機關：臺北市政府，未辦妥所有權移轉登記前不得移轉他人，義務人：永興欣業有限公司，限制範圍：全部，99年1月5日登記）在案。而系爭81-3地號土地亦於99年1月14日由「臺北市」有償撥用取得（原因發生日期98年10月6日）等情，為原審認定之事實，並有改制前臺北縣政府98年2月23日北府城規字第09801073051號公告、價購協議書及土地登記第二類謄本附原審卷可稽。上訴人分別於98年10月8日、12月28日（被上訴人收文日）以書面向被上訴人請求依上揭土地開發辦法第14條及第15條規定，由上訴人取得投資人之優先資格，經被上訴人以系爭處分函復略以因基地內尚有1筆81-3地號國有土地，並不符合單一土地所有人優先申請投資之規定及以99年1月11日北市捷聯字第09834162200號函重申其意旨予以否准。原判決適用大眾捷運法第7條第1項、第4項、第7項；土地開發辦法第10條至第14條；協議價購優惠辦法第2條、第3條第3項、第5條第1項第1款、第10條規定，以前揭理由，將原處分及訴願決定皆予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：揆諸上開規定與說明，93年5月12日修正後大眾捷運法第7條第1項、第4項條文，並未排除主管機關與私人或團體合作開發（聯合開發）開發用地；或限制主管機關僅得自行開發開發用地。原判決認93年5月12日修正公布後之大眾捷運法已排除主管機關與私人進行「聯合開發」方式開發土地，其適用法律，已嫌違誤。行為時土地開發辦法符合大眾捷運法授權意旨，應予適用；倘聯合開發用地為部分公有、部分私有或全部為私有，開發用地之投資人甄選順序應為：「土地所有人；公告徵求其他私人、團體」，業如上述；原判決認大眾捷運法第7條第1項於93年5月12日修正後原有私有土地所有權人取得第一順位投資人順序之基礎，已不復存在，無土地開發辦法第14條第1款規定之適用，亦嫌未合。上訴人所有系爭土地雖經辦理前揭內容之預告登記，然在辦妥所有權移轉登記前，上訴人仍為該3筆系爭土地之所有人，其主張依據土地開發辦法第14條規定具有投資人之優先順序，於法尚非無據；惟被上訴人於系爭開發案已否進行徵求土地所有人投資意願之程序？上訴人主張是否符合行為時土地開發辦法第15條之規定？又系爭開發用地其中之81-3地號土地，業經「臺北市」以有償撥用方式取得，其登記取得之原因發生日期為「98年10月6日」，該取得原因之「內容」為何？「臺北市」是否亦屬土地開發辦法第14條第1款規定之「土地所有人」？系爭開發案應否適用行為時土地開發辦法第15條第3項「有二以上土地所有人申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高者為優先考慮因素」規定？原審未予調查審認，即將上訴人聲明「被上訴人應依上訴人申請作成上訴人為最優先投資人之處分」併予駁回，同有欠洽。從而，上訴意旨持前揭理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。因本件上訴人所提起者係課予義務訴訟，其主張之相關事實部分尚有未明，爰將原判決廢棄，由原審重為審理後，另為適法之判決，以符法制，並昭折服。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 17 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 陳 秀 媖法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 5 月 17 日
書記官 阮 思 瑩