最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第456號上 訴 人 陳有政訴訟代理人 趙建和 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 鍾毓理 律師上列當事人間地上物拆遷補償事件，上訴人對於中華民國100年11月8日臺北高等行政法院100年度訴字第845號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人配合交通部公路總局興建臺北縣（現改制為新北市○○○○道路即新莊市（現改制○○○區○○○○路○○○路段工程辦理用地取得，於96年10月30日以徵收取得臺北縣新莊市○○段○○○○號土地（下稱786地號土地）及改良物，並以協議價購取得新莊市○○段530、785、789及531地號等4筆土地（下稱系爭土地）。上訴人承租系爭土地作為園藝花卉栽培及觀賞魚培育處所，被上訴人依行為時臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例（下稱拆遷補償自治條例）、臺北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估標準（下稱補償遷移查估基準）、臺北縣辦理公共工程地上物查估拆遷補償、救濟基準（已於100年2月10日廢止，下稱救濟基準）辦理786地號土地及系爭土地之土地改良物（包括建築改良物、農林作物改良物）補償費及救濟金查估，共計補償費新臺幣（下同）192萬6,118元及救濟金878萬2,878元，其中關於徵收之786地號土地改良物補償費為21萬8,445元，協議價購之新莊市○○段530、78
5、789地號等3筆土地改良物補償費為170萬7,673元及救濟金878萬2,878元，上訴人並於97年9月17日領取190萬9,715元，分別係徵收補償部分之土地改良物補償費21萬8,445元及協議價購部分之土地改良物補償費169萬1,270元。（至於自動拆除獎勵金1萬6,403元，因未配合搬遷，故未領取）。
上訴人不服上開查估金額，向被上訴人提出異議，被上訴人所屬地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）於97年12月17日以97年度第5次會議決議：「……補償金額合計21萬8,445元，查無違誤，建請維持原補償價格。另價購區土地非屬地價評議委員會權責，仍請縣府研議處理。」嗣被上訴人以99年6月29日北府工規字第0990507357號函及99年8月18日北府工規字第0990789549號函通知上訴人領取救濟金並配合搬遷，嗣又以99年9月7日北府工規字第09908646771號公告及99年9月10日北府工規字第09908794921號公告（下稱被上訴人99年9月10日公告），辦理上述工程修築計畫及用地障礙物拆遷補償計畫，以99年9月28日北府工規字第0990876394號函（下稱被上訴人99年9月28日函）通知上訴人配合於99年12月30日前自行遷移系爭土地內之地上物以利後續施工，逾期未遷移者視同廢棄物處理，將依法執行強制清除作業，並請交通部公路總局重大橋樑工程處進場強制施工。上訴人不服提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分對上訴人不利之部分；被上訴人對於坐落系爭土地上之國蘭、國蘭無菌瓶，溫室等園藝設施、熱帶魚箱設施與設備、觀賞石、花卉展示台、園藝設備等遷移費、圍籬、招牌及三座大鐵門等設施之補償，應再作成補償上訴人1,500萬5,298元之行政處分。經原審法院駁回其訴，上訴人仍不服，提起本件上訴。（嗣上訴人於100年3月23日領取新莊市○○段530、785、789地號等3筆土地之地上物農林作物特別救濟金704萬4,800元、地上物自動拆除獎勵金1萬6,403元、上開土地農業設施特別救濟金173萬8,078元。）
二、上訴人起訴主張：國蘭、國蘭無菌瓶自被上訴人98年6月23日會勘迄今，已延宕2年，上訴人之國蘭、國蘭無菌瓶幾乎均遭感染，被上訴人應再補償上訴人國蘭搬遷損害費用253萬4,800元、國蘭無菌瓶之損害324萬2,000元。又上訴人搭建之溫室等園藝設施，係無固定基礎之農業設施，此由原臺北縣新莊市公所（現改制為新北市新莊區公所）96年8月7日北縣莊建字第0960047160號函附之「86年臺灣地區盆花生產調查表」（下稱86年臺灣地區盆花生產調查表）所載關於上訴人之設施栽培0.25公頃，網室栽培0.10公頃等內容可稽，依行為時農業發展條例第8條之1之規定，無需申請建造執照，且上訴人之花房溫室面積共有1千餘坪，並非如臺北縣建築師公會（現改制為新北市建築師公會）於98年10月13日（原審判決誤載為96年10月13日）及98年12月16日先後以北縣建師字第267號函、及北縣建師字第348號函所附鑑估報告書（下稱臺北縣建築師公會2份鑑估報告書）所載之僅有694坪。詎被上訴人認定上訴人之溫室係「無申請建照或容許使用」，依拆遷補償自治條例第12條規定，依起造年限折減率計算發給救濟金，實有違誤，是關於溫室等園藝設施部分被上訴人應再補償上訴人499萬2,580元。又被上訴人將熱帶魚及養殖魚箱比照草魚及魚塭之養殖面積核算遷移補償費，已屬可議，且養殖熱帶魚並無法令規定應經政府核准，關於熱帶魚箱設施與設備，被上訴人僅以不符拆遷補償自治條例相關規定為由，未予補償，對於拆遷對魚箱之損害未予查估，顯有違誤。又關於觀賞石、花卉展示台、園藝設備等遷移費，被上訴人以上開物品非屬上訴人之經營項目，且無營業登記為由不予查估補償。然按廢止前救濟基準第23條規定，僅明文排除未經合法設立或登記之工廠其設備本身不予補償，並未排除該設備之拆遷補償，是被上訴人應補償上訴人觀賞石、花卉展示台、園藝設備等遷移費用共99萬6,800元。又被上訴人以圍籬、招牌及三座大鐵門均屬納入建築管理之工作物，且皆未申請建照，而不予補償。然被上訴人就上訴人之溫室等園藝設施，亦認定屬未申請建造或許可使用之建物，惟仍依拆遷補償自治條例第12條規定發給救濟金，其法規之適用顯然自相矛盾。是被上訴人應就圍籬、招牌及三座大鐵門部分，給予上訴人補償金187萬5,000元。又上訴人已陸續將地上物自動遷移，則被上訴人應再給付上訴人自動遷移獎勵金，依全部請求補償之金額1成計算，共136萬4,118元云云。
三、被上訴人則以：依內政部77年2月11日台（77）內地字第572840號函釋意旨，獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給。故拆遷補償費之查估及救濟金是否發放，係屬被上訴人自治事務，若自治法規規定不予發放補償費，或被上訴人斟酌財力狀況及實際情形認為不為發給救濟金時，自無違背法令規定之虞。本件上訴人對於補償金及特別救濟金已全部領取完竣，上訴人雖對於特別救濟金內容仍有不服，惟未於法定期間內提出訴願，該處分已告確定。關於上訴人主張國蘭及國蘭無菌瓶之拆遷補償費，上訴人於訴願程序皆未提及，此部分既未經訴願程序，自不得提起行政訴訟。且國蘭及國蘭無菌瓶均在上訴人實力支配下，可由上訴人自行移植，況上訴人亦肯認被上訴人關於國蘭、國蘭無菌瓶核定之救濟金，今再請求被上訴人支付額外救濟金，顯無理由。又臺北縣建築師公會2份鑑估報告書，皆載明上訴人溫室等園藝設施之基礎已達2,293.6平方公尺，非250平方公尺以下，依農業發展條例第8條之1之規定，興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並申請建築執照。上訴人並無申請建照或容許使用，故被上訴人依拆遷補償自治條例第12條規定，依起造年限折減率計算發給特別救濟金，並無違失。又熱帶魚箱與設備、觀賞石、花卉展示台、園藝設備等均不符合拆遷補償自治條例相關規定，本應不予補償，被上訴人並無違失。且觀賞石並非農業發展條例第3條規定之農民或農地法定經營項目，上訴人亦未辦理營業登記，而無法發給營業損失補償金。又圍籬、招牌及三座大鐵門亦不符合拆遷補償自治條例相關規定，自不予補償。況圍籬、鐵門、招牌等屬納入建築管理之工作物，上訴人並未申請建照，依拆遷補償自治條例第12條規定，非合法建物之附屬建物不計列補償費，是被上訴人亦不予以補償等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果：㈠行政法院在撤銷（課予義務）訴訟中之審查範圍為「原處分之作成是否合法性」，上訴人以被上訴人99年9月10日公告後發生之「國蘭、無菌瓶苗於處分後繼續耗損」之新事實，主張上開公告處分不合法，訴請撤銷，尚有誤會，被上訴人99年9月10日公告未包含公告後迄今2年之國蘭、國蘭無菌瓶之耗損，並無違誤。㈡系爭溫室等園藝設施，依勘估標的物現況照片顯示，為鐵架花房、Ｃ型鋼造花房、橫樑架花房，設有灑水管路及噴頭、木造展示台、摺疊式鐵門及落地鋁門窗，並設有水泥柱，上訴人亦於訴願書陳稱「訴願人設施內之地板均有水泥灌漿而成」，可知其並非「無固定基礎」，亦非「臨時性」設備，與行為時農業發展條例第8條之1所規定免申請建築執照之要件不合，被上訴人以系爭溫室等園藝設施，並非「無固定基礎之農業設施」，仍應申請建造執照，自無違誤。另依「86年臺灣地區盆花生產調查表」所載：「設施栽培0.25公頃，網室栽培0.10公頃等」，可知系爭溫室等園藝設施，於86年間已經存在，依行為時拆遷補償自治條例第12條規定，為81年1月10日至88年5月26日前建造完成，被上訴人依上開規定以合法建物補償費3折發給救濟金，尚無違誤。又依臺北縣建築師公會2份鑑估報告書，鑑估之建築物面積共2,293.6平方公尺（694坪），而「86年臺灣地區盆花生產調查表」上所載之面積，僅係粗估，其精準度顯無法與臺北縣建築師公會鑑估報告書相比，上訴人主張實際興建之花房溫室共有1千餘坪，不足採信，被上訴人認定系爭溫室等園藝設施補償面積為694坪，尚無違誤。㈢按司法院釋字第425號、第440號及第516號等解釋意旨，國家因舉辦公共事業之需要，剝奪人民之財產權，係採「相當補償原則」，而非「全額填補原則」。被上訴人查訪農作物之價格，審酌地上物存在之合法、非法狀態，訂定補償遷移查估基準，並明定補償之「項目」、「價格」，以期公平補償，補償遷移查估基準未規範之情形，若情況特殊（例如國蘭、國蘭無菌瓶之遷移耗損），固非不得專案查估，但若情況並非特殊，為取得相當補償與公平補償之平衡，亦無法要求被上訴人逐一專案查估，而僅得比照相類似之項目予以補償。關於熱帶魚部分，補償遷移查估基準已就「觀賞魚類」設有遷移補償之標準，依該查估基準七、水產養殖物部分之規定，計算系爭熱帶魚之遷移補償費，養殖總面積為21.5392平方公尺（約0.002154公頃），集約式單位面積放養量為每公頃5萬尾，每尾魚單價以1公斤草魚計價（當時市價約48.4元），遷移補償率為40％，因本案未領有養殖漁業登記證，其遷移補償率折半計價，故核給1,042元，並無不合。上開查估基準雖未就「魚箱養殖」方式，另設遷移補償標準，惟「觀賞魚類」集約式單位面積放養量為每公頃5萬尾，相較於「一般淡水魚」集約式單位面積放養量為每公頃8,000尾，已然慮及觀賞魚類之養殖密度較高，且觀賞魚類之遷移補償率40％亦屬最高等級，難謂被上訴人仍應就「觀賞魚類」之「魚箱養殖」方式，另設遷移補償標準，或另為專案查估補償。又依行為時農業用地容許作農業設施使用審查辦法第15條、16條規定，就室內水產養殖仍應申請容許，上訴人未經申請許可，且未經被上訴人核發養殖漁業登記證，被上訴人按遷移補償率折半計算補償費，尚無違誤。關於魚箱（含設備）部分，系爭魚箱設施與設備部分，依拆遷補償自治條例第2條規定，並非地上物之工廠設備，而補償遷移查估基準亦未就「魚箱」列為補償項目，可知魚箱非屬上開自治條例第2條所稱之「農業機具」，且利用該魚箱進行之室內養殖業未領有許可證，仍難謂被上訴人應就拆遷補償自治條例、補償遷移查估基準所未規範之魚箱（生產工具），另設遷移補償標準，或另為專案查估補償。至「國蘭、無菌瓶苗之耗損」乃農作改良物之耗損，魚箱只是生產設備，並非農作物本身，自不具有「國蘭、無菌瓶遷移耗損」之特性，上訴人主張應比照辦理，尚不足採。㈣系爭觀賞石並非拆遷補償自治條例第2條所稱之地上物，至雅石花卉展示台、貨櫃屋、挖土機、輸送帶、定型機、切割機、拋光機、帶鋸機、雕花機、鑽床、無菌高壓機、電焊機、工業電扇、磨砂機、封口機、空壓機等，並非農業機具，而係工廠設備，上訴人主張為園藝設備云云，尚不足採。而依廢止前救濟基準第23條規定，系爭觀賞石、雅石花卉展示台、工廠設備，既非農業發展條例第3條規定之農民或農地法定經營項目，且上訴人並未辦理營業登記，亦無法發給營業損失補償金，被上訴人未予補償，尚無違誤。另上訴人雖主張工廠未經合法設立或登記者，僅設備不予補償，並未排除該設備之拆遷補償云云，惟所謂設備不予補償，亦包含設備之拆遷補償不予補償，上訴人主張尚不足採。㈤系爭圍籬、招牌及三座大鐵門，屬工作物，但未申請建照，為非合法建物，且上訴人並未舉證係於81年1月10日至88年5月26日前建造完成，又「86年臺灣地區盆花生產調查表」並未提及系爭圍籬、招牌及三座大鐵門，尚難認定上開工作物於86年亦已完成，依拆遷補償自治條例第12條規定，被上訴人因而不予補償，尚無違誤。㈥上訴人主張應補償部分，既無理由，被上訴人自無庸再核給補償金額1成計算之自動遷移獎勵金，上訴人此部分主張亦無可採等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠關於國蘭、國蘭無菌瓶部分：被上訴人就上訴人所有之國蘭、國蘭無菌瓶係於98年6月23日即已查估完畢，迄99年9月10日始公告其處分，歷經1年3個月，此段期間並非處分後所繼續之損耗，依拆遷補償自治條例第17條及廢止前救濟基準第29條規定，自應再由被上訴人重新查估補償。原審判決徒以補償處分後發生之新事實，不影響該補償處分之合法性為由，否准上訴人之請求，自非適法。㈡關於溫室等園藝設施部分：系爭土地上訴外人羅錦堂所有之溫室等園藝設施，被上訴人完全依照財團法人中國生產力中心查估報告核定之金額發放救濟金。反之對於上訴人於系爭土地上相同條件之溫室等園藝設施，卻以3折之價額核定，顯然違反平等原則。又上訴人之溫室等園藝設施係自63年起即陸續興建，行政院農業委員會林務局農林航空測量所84年11月9日空照圖，亦可證上開溫室等園藝設施之存在，足證系爭溫室等園藝設施係於89年1月26日訂頒農業發展條例第8條之1，明定自92年1月13日修正施行前所建造設置，乃係無固定基礎之農業設施。又「86年臺灣地區盆花生產調查表」所載關於上訴人之設施栽培0.25公頃，網室栽培0.10公頃等內容，亦證系爭溫室等園藝設施係無固定基礎之農業設施。且被上訴人98年1月12日召開之臺北縣特二號道路工程用地取得查估後續補償方案審核認定會議決議，亦載稱由農業局協助確認花房（網室）是否需要辦理農業設施設置之申請，然被上訴人未向臺北縣新莊市公所或被上訴人所屬農業局勘查認定，即認定系爭溫室等園藝設施「無申請建照或容許使用」，況上訴人實際興建之花房溫室共有1千餘坪，並非臺北縣建築師公會2份鑑估報告書所載之694坪，被上訴人據此逕依農業發展條例第8條之1及拆遷補償自治條例第12條規定，依起造年限折減率計算發給救濟金，原審判決不察，其認事用法即有違誤。㈢關於熱帶魚箱設施與設備部分：被上訴人將系爭熱帶魚箱及養殖魚箱比照草魚及魚塭養殖面積核算補償金額，已屬可議，又養殖熱帶魚並無法令規定應經政府核准，原審判決以行為時農業用地容許作農業設施許可辦法第15條、第16條規定，認上訴人未領有養殖登記證，而按遷移補償率折半計算補償費，顯為違背法令。又依財團法人中國生產力中心之統計，上訴人於系爭土地上設置之魚箱達538箱之多，遽原審判決僅認定32只。且上訴人建請被上訴人比照國蘭之查估模式，請中華民國水族協會辦理查估系爭熱帶魚箱設施與設備，詎被上訴人置若罔聞，原審判決仍以被上訴人之主張為據，未為調查審認，又未說明何以未予調查之理由，顯有理由不備之違背法令。又被上訴人對於魚箱遷移可能造成之損害未予查估，上訴人亦請求原審法院函請中華民國水族協會辦理查估，詎原審法院亦怠於調查審認，又未於理由中說明何以無庸調查，亦有理由不備之處。㈣關於觀賞石、花卉展示臺、園藝設備等遷移費部分：原審判決逕認雅石花卉展示臺、貨櫃屋等非屬農業機具，而係工廠設備，然並未說明其認定標準，實有理由不備之違背法令。又縱認上訴人上開設備非農民或農地法定營業項目，且未辦理營業登記，亦應依廢止前救濟基準第23條規定，核算該設備遷移費用之補償。原審判決未審認此節，亦非無違誤。㈤關於圍籬、招牌及三座大鐵門部分：系爭圍籬、招牌及三座大鐵門，早在溫室等園藝設施興建前即已完成，原審判決認定上訴人未舉證證明上開圍籬等於86年即已完成，洵屬無據。另上訴人業配合施工進度陸續遷移地上物，被上訴人應再給付上訴人自動遷移獎勵金云云。
六、本院按：㈠依土地徵收條例徵收應補償者，為地價補償、土地改良物補償、土地改良費用補償、合法營業損失補償及遷移費，非此法定範圍者，即無依土地徵收條例補償之義務。至於非法定補償範圍之獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，應由各需用土地人自行斟酌財力狀況及實際情形，決定發給與否。行為時拆遷補償自治條例（89年10月17日公布）第2條、第12條、第15條規定：「本自治條例所稱地上物，包括合法建築改良物（以下簡稱合法建築物）、其他建築物、農作改良物、農業機具、工廠設備、水井及墳墓。」「（第1項）拆除其他建築物，不發給補償費。但得依下列標準發給救濟金：一、中華民國81年1月10日前建造完成者：合法建築物補償費之百分之70。二、中華民國81年1月10日至88年5月26日前建造完成者：合法建築物補償費之百分之30。中華民國88年5月26日後建造完成之其他建築物，一律不發給救濟金，並應即報即拆。（第2項）第一項各款之補償費，均不計列附屬建物之補償費。」「本縣公共工程用地之農作改良物、農業機具、已辦妥水權登記領有水權狀或免水權登記證明之地下水井及墳墓之拆遷，得發給補償金。」行為時農業發展條例（92年2月7日修正）第8條之1規定：「（第1項）農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。……（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」㈡經查，上訴人因不服被上訴人地上物查估補償金額提出異議，經被上訴人查處在案，嗣上訴人並提出陳情，被上訴人就上訴人之國蘭計12,674盆、無菌瓶16,213盆，平均每盆國蘭搬遷損害費用為300元，國蘭無菌瓶遷移耗損每瓶200元，而核定此部分之農林作物救濟金704萬4,800元等情，為原審所確定之事實，而觀之卷附上訴人提出之訴願書及訴願補充理由，並未見上訴人對被上訴人就此部分之核定為不服之表示，上訴人既未就此部分提出訴願，則此部分之請求即告確定。至於上訴人主張自98年6月23日起至起訴時止，已延宕2年，依前揭基準，被上訴人應再給付國蘭搬遷損害費用253萬4,800元及國蘭無菌瓶之損害324萬2,000元，乃訴請被上訴人給付云云。惟查，上訴人上該請求，需先經被上訴人核定，上訴人未先向被上訴人請求，遽起訴請求被上訴人給付，於法自有未合。㈢又按判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。經查，原審判決就系爭溫室等園藝設施，與行為時農業發展條例第8條之1所規定免申請建築執照之「以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施」要件不合，並非「無固定基礎之農業設施」，應申請建造執照，因上訴人未申請建造執照，為不合法建物，且為81年1月10日至88年5月26日前建造完成，而非81年1月10日前建造完成，被上訴人依合法建物3折發給救濟金，並參酌臺北縣建築師公會2份鑑估報告書所載興建之花房溫室為694坪予以補償。另因上訴人未領有養殖漁業登記證，遂依規定核給系爭熱帶魚之補償1,042元，至於魚箱部分，則認為是漁業養殖生產設備，並非工廠生產設備，亦非自治條例所稱之「農業機具」，而未給予補償；並駁回上訴人主張應給付系爭觀賞石、雅石花卉展示台、工廠設備及系爭圍籬、招牌及三座大鐵門部分之救濟金，與自動遷移獎勵金等情，業於判決理由內詳為論述，核無判決不備理由情事，上訴人主張原審有判決不備理由之違誤云云，仍不足採。㈣綜上所述，原審判決駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴人仍執原審判決所不採之事由再為爭執，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 胡 國 棟法官 江 幸 垠法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 5 月 18 日
書記官 葛 雅 慎