最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第460號上 訴 人 騰昌企業股份有限公司代 表 人 史碩仁訴訟代理人 陳鼎正 律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚上列當事人間有關營建事務事件，上訴人對於中華民國100年12月22日臺北高等行政法院100年度訴字第1166號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人下列第2、3項之訴及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人對於上訴人申請設置營建混合物資源分類處理場，應依本判決之法律見解另為處分。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國99年9月17日，依據內政部公告之「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」，檢附申請設置計畫書，向被上訴人申請設置「騰昌營建混合物資源分類處理場」，被上訴人於同年10月8日以府工建字0000000000號函（下稱系爭函文）檢還該申請設置計畫書，並回覆上訴人：欲申請收容處理營建混合物（係指營建廢棄物）部分，請依「營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法」相關規定申請辦理等語。上訴人對於系爭函文不服，向內政部提起訴願，經內政部以系爭函文之性質為行政程序法第165條規定之行政指導，並非行政處分，上訴人對之提起訴願並非合法為由，決定不受理。上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：（一）系爭函文既表明上訴人僅得申請設置營建廢棄物共同清除處理機構，不得申請設置營建混合物資源分類處理場，已影響上訴人經營申報收容處理土資場代碼B8類營建混合廢棄物業務之營業權，依司法院釋字第423號解釋意旨，系爭函文顯非單純事實敘述及理由說明，而係行政機關對公法上具體事件所為之決定，且對外直接發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，自屬獨立之行政處分，訴願決定以系爭函文為行政指導，非行政處分為由，為不受理之決定，認事用法誠有違誤。（二）依廢棄物清理法第39條及內政部公告之營建事業廢棄物再利用種類及管理方式「再利用種類」編號七「營建混合物」之第3點規定，上訴人申請設置之「騰昌營建混合物資源分類處理場」完全符合營建事業廢棄物再利用種類及管理方式「再利用種類」編號七第3點㈡之規定，且被上訴人曾以92年9月9日府工建字第0920154910號函，核准上訴人於92年7月4日申報收容處理土資代碼B8「營建混合廢棄物」之申請，是被上訴人自應准許。（三）依被上訴人93年6月29日以府工建字第09301469661號函公告之「桃園縣營建混合物處理管理要點」、被上訴人所屬環境保護局95年5月30日桃環廢字第0950028821號函、被上訴人所發95年1月23日府工建字第0950024411號函、95年5月4日府工建字第0950124032號函暨95年4月10日府工建字第0950099822號函，均足證被上訴人對於上訴人申請設置之營建混合物分類處理場，可依桃園縣營建混合物處理管理要點，作為審查依據。是被上訴人抗辯目前無相關自治法規可受理上訴人對於設置營建混合物資源分類處理場之申請，顯與事實不符。（四）系爭函文未表明其為行政處分之意旨，亦未記明理由與法令依據，更未為教示，既違反行政程序法第5條所定明確性原則，亦與同法第96條第1項規定有違，具有程序上瑕疵，自應予以撤銷。且系爭函文既屬限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，即應依行政程序法第102條規定，踐行通知受處分人陳述意見之程序，方符正當行政程序之立法本旨。惟被上訴人作成系爭函文，未通知上訴人就權益被限制部分陳述意見在先，復未告知上訴人應有之救濟程序在後（教示瑕疵），全然剝奪上訴人陳述意見之機會，恣意限制人民權利，既侵害人民基本權利，亦有違背正當行政程序之違法性瑕疵，自屬違法。（五）又即便被上訴人現無地方自治法規可核准上訴人營建混合物分類處理場設置之申請，然廢棄物清理法及其相關規定為中央法規，在地方無自治法規情況下，中央法規之效力當然及於地方政府而應一體適用，且營建混合物分類處理場設置並非當然專屬於地方自治事項之範疇，故地方政府若無地方自治法規，自應適用中央法規為准駁之依據等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分；被上訴人應依起訴狀附件申請書內容，作成准許上訴人設置騰昌營建混合物資源分類處理場之決定。
三、被上訴人答辯意旨略謂：（一）營建事業廢棄物再利用種類及管理方式乃內政部依據營建事業廢棄物再利用管理辦法第2條第1項第3款所作之公告，其再利用種類編號七營建混合物部分之第3點規定，欲檢核取得營建事業廢棄物再利用機構之身分，以從事營建事業廢棄物之再利用者，其前提必須先符合資格。然上訴人之「騰昌土石方資源堆置處理場」（下稱原土資場）營運期間自92年3月26日起至99年3月25日止，故其營運許可已因期限屆滿而自然失效，其再利用登記檢核期限，亦核定至99年3月25日為止。況被上訴人前僅核准上訴人以原土資場收容土資場代碼B1-B5類之營建剩餘土石方，至被上訴人92年9月9日府工建字第0920154910號函，乃核准上訴人於原土資場土質處理種類增加代碼B8類之營建混合物，故該函並非單獨核准上訴人另一土資場之許可，並經本院100年度判字第1691號確定判決所肯認。又上訴人雖於99年9月17日，另以起訴狀附件之申請書，申請設置編號七、3、㈡之營建混合物資源分類處理場，然因桃園縣截至目前尚未訂定相關營建混合物資源分類處理場之自治法規，故無從受理憑辦。是以，被上訴人以系爭函文，建議上訴人另依營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法相關規定，申請設立編號七、3、㈢之營建廢棄物共同清除處理機構，為行政程序法第165條所定行政指導，僅屬建議性質，不具法律上之強制力，上訴人對系爭函文提起訴願及行政訴訟，自有違誤。（二）桃園縣營建混合物管理要點業於95年5月25日廢止，且依該要點「壹、總則」部分第3條㈤規定，營建混合物資源分類處理場之設置，必須另依地方自治法規許可設立。況上述要點僅為管理要點，內容並無許可設立營建混合物資源分類處理場之相關規定，自非編號七、3、㈡所稱地方自治法規甚明。故被上訴人目前尚無訂定相關營建混合物資源分類處理場之自治法規，確實無從核准編號七、3、㈡所定營建混合物資源分類處理場之申請，上訴人請求被上訴人應依起訴狀附件申請書內容，作成准許上訴人設置騰昌營建混合物資源分類處理場之決定，亦屬無據等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：（一）依廢棄物清理法第39條、營建事業廢棄物再利用管理辦法第2條第3款、營建事業廢棄物再利用種類及管理方式「再利用種類」編號七「營建混合物」第3點及司法院釋字第423號解釋意旨可知，行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函覆，究係駁回而為行政處分，或係為實現一定行政目的所為行政指導，應以該函覆實質上是否拒絕人民之申請而對外發生法律上效果為認定之標準，非以形式上有無駁回之諭示而判斷。如該函覆內容並未許可申請人之申請，卻建議申請人得依據其他法規提出不同事項之申請者，無異拒絕申請人之申請，而應屬行政處分。從而，被上訴人以系爭函文將申請設置計畫書退還上訴人，另以該函文說明二所載：如欲申報收容處理營建混合物，請依營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法相關規定申請辦理等語，建議上訴人可申請設立編號七、
3、㈢所定之營建廢棄物共同清除處理機構。故系爭函文並未許可上訴人所為設立編號七、3、㈡所定再利用機構之申請，至其建議上訴人得另依編號七、3、㈢規定申設之營建廢棄物共同清除處理機構，並非上訴人所欲設立之再利用機構，實質上已發生否准上訴人申請之法律上效果，應屬行政處分。是以，系爭函文為被上訴人否准上訴人申請之行政處分，上訴人對之提起訴願後，依行政訴訟法第5條第2項規定提起本件訴訟，係屬合法。（二）依營建事業廢棄物再利用種類及管理方式編號七、3、㈡營建混合物資源分類處理場，必須經直轄市、縣（市）政府依地方自治法規許可，始得設立。而觀諸桃園縣營建混合物處理管理要點之內容，無非係就營建混合物之分類、處理計畫之擬訂、運送與收容之程序及處理紀錄之報驗等有關營建混合物之處理與管理事項所作規範，其中並未就申請設立營建混合物處理場所須具備條件及應遵循之程序加以規定，故上訴人執桃園縣營建混合物處理管理要點壹總則三、㈤規定，主張其得申設營建混合物資源分類處理場，難認有據。（三）又被上訴人95年1月23日府工建字第0950024411號函及95年5月4日府工建字第0950124032號函對於桃園縣營建混合物處理管理要點均隻字未提，而依被上訴人95年4月10日府工建字第0950099822號函說明二記載內容暨被上訴人所屬環境保護局95年5月30日桃環廢字第0950028821號函說明三所載內容，均僅能證明被上訴人係依據桃園縣營建混合物處理管理要點，對其轄區內營建混合物之處理進行管制，無從遽以認定被上訴人曾以該管理要點作為核准營建混合物再利用機構設立之根據。（四）依被上訴人以93年12月27日府工建字第0930322145號函檢送內政部核定之桃園縣營建剩餘土石方暨營建混合物處理管理自治條例、內政部營建署94年1月24日營署綜字第0942901168號函、94年8月31日營署綜字第0942915344號函及行政院環境保護署94年2月22日環署廢字第0940005836號函暨本院100年度判字第1691號及第1693號確定判決，可知被上訴人依地方制度法第19條及第26條規定，將業經桃園縣議會議決通過，並報經中央主管機關核定後發布之桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例，其中並無關於營建混合物管理事項之規定，其所辯目前並無自治條例可資受理上訴人營建混合物資源分類處理場之設立申請，尚非無據。（五）上訴人於92年7月間，係向被上訴人申請依營建事業廢棄物再利用種類及管理方式編號七、3、㈠規定，在原土資場兼收容處理營建混合物，並非申請設立編號七、3、㈡所定營建混合物資源分類處理場，則被上訴人於92年9月9日核准上訴人在原土資場兼收容處理營建混合廢棄物，並不表示上訴人亦符合設立營建混合物資源分類處理場之資格。則上訴人以其曾經被上訴人於92年9月9日核准設立編號七、3、㈠之再利用機構為由，主張被上訴人就其在相距7年後之99年9月17日，另依編號七、3、㈡規定所為再利用機構之設立申請，亦應予以准許，委無足取。且無論廢棄物清理法本身，或主管機關依據該法律授權而制定之營建事業廢棄物再利用管理辦法、營建事業廢棄物再利用種類及管理方式等法規命令，其內容均未就營建混合物資源分類處理場之申請設立事項為具體規定，而責由地方政府訂定地方自治法規以為規範，故在被上訴人未訂定自治法規前，上訴人申請設立營建混合物資源分類處理場，即欠缺依據；至被上訴人迄未依營建事業廢棄物再利用種類及管理方式編號七、3、㈡之規定，對於營建混合物資源分類處理場之申設及管理，訂定自治法規後，送請桃園縣議會審議，有無上訴人所指行政怠惰之情事，事涉被上訴人機關之行政效率問題，非法院所得審酌。（六）依行政程序法第97條第2款及第103條第5款規定，上訴人在99年9月17日向被上訴人申設編號七、3、㈡之營建混合物資源分類處理場前，即經被上訴人於99年6月9日以府工建字第0990219715號函告知：其在原土資場之營運許可被撤銷後，僅得申請設立編號七、3、㈢所定營建廢棄物共同清除處理機構，故對於被上訴人認其不具備編號七、3、㈡所定再利用機構資格一事，顯已有所知悉。況上訴人引用之桃園縣營建混合物處理管理要點及桃園縣營建剩餘土石方處理管理自治條例，分別經被上訴人於93年及95年間依法發布，則上訴人在提出本件申請前，即可閱覽上開管理要點及自治條例內容，進而得知其中並無與營建混合物再利用機構申請設立相關之規定，而無從作為被上訴人核准上訴人設立編號七、3、㈡所定營建混合物資源分類處理場之法規依據。是以，被上訴人雖未於系爭函文中將理由記明，依行政程序法第97條第2款規定，尚難認為違法。另被上訴人未制定許可設立營建混合物資源分類處理場之自治法規，可資審核上訴人申請設立該項再利用機構應否准許，乃客觀上足以明白確認之事實，揆諸行政程序法第103條第5款規定，被上訴人據此以系爭函文否准上訴人之申請前，並無通知上訴人陳述意見之必要；又被上訴人雖未依行政程序法第96條第1項第6款規定，於系爭函文表明其為行政處分之意旨及教示救濟方法，惟同法第98條及第99條就此定有法律效果及補救方式，故系爭函文之效力並不因未記載上開事項而受影響，上訴人據此指稱系爭函文有程序上重大瑕疵，應予撤銷，仍非可採等語。
五、上訴意旨略謂：（一）原判決僅審酌桃園縣營建混合物處理管理要點之內容並引為判決理由之基礎，而桃園縣營建混合物處理管理要點是否仍有效而得為引用之基礎，在上訴人與被上訴人於原審有爭執情狀下，原審自應詳加調查後方得引用並載於判決理由，然原判決未詳查該要點是否有效，有應調查證據未詳加調查，構成判決不備理由及違背論理法則之違背法令。（二）又桃園縣營建混合物處理管理要點總則第3條第5項顯已載明得收容處理營建混合物之場所資格，故被上訴人依上開管理要點顯有核准之權，原判決僅以內政部訂頒「營建事業廢棄物再利用種類及管理辦法」另有規定為由，即認上開管理要點不能作為被上訴人核准「營建混合物處理場申設之依據，容有違誤。（三）地方制度法第26條第4項並未賦予被上訴人自行修改之權，原判決認可被上訴人未經桃園縣議會審議即自行刪除營建混合物相關規定，構成判決適用法規不當及違背論理法則；又桃園縣營建剩餘土石方暨營建混合物處理管理自治條例是否存有營建混合物管理規定，為上訴人主張之重要證據，原判決遽採被上訴人之辯解，而否准上訴人函查之聲請，構成判決不備理由。（四）系爭函文從未就申請人之申請事項為具體說明准駁之依據及有無准駁，上訴人無從知悉申請事項未獲答覆之具體理由為何，且未給予上訴人陳述意見之機會，遽為不利上訴人之處分，應有行政程序法第97條第2款及第103條第5款之適用，原判決認上訴人已知悉或可知悉作成處理之理由，顯與事實不符，構成判決違背法令。（五）在中央就營建混合物資源分類處理及其場所有廢棄物清理法及相關規定下，倘被上訴人未制定許可設立營建混合物資源分類處理場之地方自治法規，則被上訴人應否依據中央全國適用之中央法規為准駁之依據？中央法規效力是否及於地方？此部分亦未見原審載於其判決理由詳加論述，顯有判決不備理由之違法等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定；被上訴人應依附件申請書內容作成准許上訴人設置「騰昌營建混合物資源分類處理場」之決定。
六、本院查：㈠按廢棄物清理法第39條規定：「事業廢棄物之再利用，應依
中央目的事業主管機關規定辦理，不受第二十八條、第四十一條之限制。前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。」內政部依該條第2項規定之授權，訂定營建事業廢棄物再利用管理辦法，並依該管理辦法第2條第3款：「三、公告再利用：指事業廢棄物之再利用技術成熟且廣為應用，經本部公告其種類及管理方式者。」之規定，公告「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」，而於其中「再利用種類」編號七「營建混合物」第3點規定：「再利用機構應具備下列資格之一：㈠經直轄市、縣（市）政府所核准設立可兼收容處理營建混合物之土資場。㈡經直轄市、縣（市）政府依地方自治法規許可設立之營建混合物資源分類處理場。㈢依營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法許可並核發登記證之機構。」；又依內政部發布之「營建剩餘土石方處理方案」規定：「貳、適用範圍…一、土石方資源堆置處理場（下稱土資場）係指經直轄市、縣（市）政府或公共工程主辦（管）機關審查同意，供營建工程剩餘土石方資源暫屯、堆置、填埋、轉運、回收、分類、加工、煆燒、再利用等處理功能及其機具設備之場所。」；次按被上訴人於93年6月29日以府工建字第09301469661號函公告之「桃園縣營建混合物處理管理要點」壹總則三、㈢規定：「營建混合物：指營建剩餘土石方與營建廢棄物在尚未分離處理前之物狀；同要點壹總則三、㈤規定：「收容處理場所：指具回收、分類、加工再利用等多元化處理機具設備或功能，經核准得兼收容處理營建混合物之收容處理場、或經許可從事營建事業廢棄物回收再利用之公民營廢棄物清除處理機構（事業廢棄物代碼：R-0503；一般事業廢棄物代碼：D-0599）、或依營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法許可並核發登記證之共同清除處理機構。」又依廢棄物清理法第41條第1項前段規定，公民營廢棄物清除處理機構許可文件之核發機關係直轄市、縣(市)主管機關【按即直轄市、縣(市)政府】或中央主管機關委託之機關；而依廢棄物清理法第28條第3項規定訂定之營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法第4條規定，共同清除處理機構的設置許可與營運登記證核發機關亦係直轄市、縣(市)政府。準此，申請設置收容處理營建混合物場所者，可以是具回收、分類、加工再利用等多元化處理機具設備或功能之事業（例如土資場）申請許可兼收容處理營建混合物；公民營廢棄物清除處理機構申請許可從事營建事業廢棄物回收再利用；依營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法申請許可設置營建廢棄物共同清除處理機構；或依地方自治法規申請許可設立營建混合物資源分類處理場。且均由其申請設置之處理機構所在地之直轄市、縣(市)政府受理，受理機關自應本諸職權審酌申請者之既有條件，並探求其申請之真意，依適合其設置之收容處理機構類型加以審核。
㈡原判決以被上訴人既未依內政部公告之營建事業廢棄物再利
用種類及管理方式編號七、3、㈡規定，訂定有關營建混合物資源分類處理場之自治法規，上訴人向被上訴人申請設立該項營建混合物再利用處理機構，自屬無從准許。是被上訴人以系爭函文否准上訴人之申請，尚無違誤；訴願決定以系爭函文僅係行政指導，而非行政處分為由，就上訴人所提訴願決定不受理，理由雖屬不當，但認上訴人申請不應准許之結論，與本院並無二致，故無撤銷之必要等語為由，因將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。㈢惟上訴人主張依「桃園縣營建混合物處理管理要點」壹總則
三、㈤規定：「收容處理場所：指具回收、分類、加工再利用等多元化處理機具設備或功能，經核准得兼收容處理營建混合物之收容處理場」，顯已就核准得收容處理營建混合物之場所資格明載「具回收、分類、加工再利用等多元處理機具設備或功能」，故被上訴人就營建混合物分類處理場所之申設案，即非無地方自治法規可為依循。參以上訴人於99年9月17日申請書上已陳明其於89年11月間檢送設置計畫書向桃園縣政府申請其所有坐落於桃園縣八德市○○段○○○○號等14筆土地，設置「騰昌土石方資源堆置處理場」（即土資場），嗣經被上訴人於90年7月10日以90府工建字第132635號函同意設置許可，並以92年3月26日府工建字第0920065345號函同意上訴人啟用；嗣再以92年9月9日府工建字第0920154910號函，核准上訴人於92年7月4日申報收容處理土資代碼B8「營建混合廢棄物」之申請；被上訴人於99年6月9日以府工建字第0990219715號函，表示上訴人經營之原土資場營運期限，業於99年3月25日到期而停止營運，應僅指上訴人於92年3月26日經被上訴人准許申報收容處理營建剩餘土石方部分，不包括上訴人其後向被上訴人申請獲准收容處理營建混合廢棄物部分，並無法源依據可撤銷上訴人之營運許可。故上訴人之土資場資格及核准執照既仍存在，為顧念兩造間之和諧，乃重新提出本件設置營建混合物資源分類處理場之申請。且上訴人並非「共同清除處理機構」，蓋所謂共同清除處理機構只能收受原始股東所產生之營建混合物，不能對外招攬生意，與原土資場已取得營建混合物資源分類處理場之資格，顯不相同等情（原審卷第25-32頁），足見上訴人係因其原土資場之營運期限到期，未及時辦理展延手續，，致遭撤銷原土資場之營運許可後，以其土資場之設置許可仍為有效，而重新申請許可收容處理營建混合物，被上訴人本應依前揭規定審核該土資場是否具回收、分類、加工再利用等多元化處理機具設備或功能，是否仍適合收容處理營建混合物。詎被上訴人卻以系爭函文檢還其申請設置計畫書，並回覆上訴人：欲申請收容處理營建混合物（係指營建廢棄物）部分，請依「營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法」相關規定申請辦理等語，即未附理由而默示否准上訴人之申請，並建議上訴人另申請設置其已明示不欲成立的收容處理機構類型，容有未洽；訴願機關誤以系爭函文僅係行政指導，而非行政處分，決定不受理，亦有未洽，上訴人訴請將之一併撤銷，本應加以准許。惟上訴人之土資場是否仍適合收容處理營建混合物，尚未經被上訴人審查，上訴人請求判命被上訴人應就其申請設置營建混合物資源分類處理場（即營建混合物收容處理場）作成核准之處分，並未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，上訴人僅在請求命被上訴人遵照本院判決之法律見解對上訴人作成處分範圍內為有理由，超過部分尚難准許。原審未予詳察，亦未探求上訴人申請設置營建混合物資源分類處理場之真意，係以其既有之土資場，申請許可供作收容處理營建混合物之使用，徒以被上訴人雖曾擬訂「桃園縣『營建剩餘土石方』暨『營建混合物』處理管理自治條例」，送請桃園縣議會於93年12月3日審議通過，但嗣後已依內政部營建署所提意見，將該自治條例關於營建混合物部分之規定刪除，保留原自治條例關於「營建剩餘土石方」部分之條文，並修正名稱為「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」，並於報經內政部核定後，由被上訴人以95年1月18日府法一字第0950018216號函公布施行，其中並無關於營建混合物管理事項之規定；另被上訴人於93年6月29日以府工建字第09301469661號函公告之「桃園縣營建混合物處理管理要點」之內容，係就營建混合物之分類、處理計畫之擬訂、運送與收容之程序及處理紀錄之報驗等有關營建混合物之處理與管理事項所作規範，其中並未就申請設立營建混合物處理場所須具備條件及應遵循之程序加以規定等語，遽予駁回上訴人在原審全部之訴訟，尚嫌速斷。從而，原審就前述應予准許部分為上訴人敗訴判決，既有未合，上訴人就此部分上訴即為有理由，應由本院將原判決此部分廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，暨命被上訴人對於系爭營建混合物收容處理場申請案，應依本判決之法律見解另為處分。至於超過部分，原審為上訴人敗訴判決，核無不合，上訴人求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 5 月 23 日
書記官 邱 彰 德