最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第473號上 訴 人 黃寶祺被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國101年1月12日臺北高等行政法院100年度訴更一字第178號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之父黃祝華生前經前臺灣省警備總司令部配住原臺中縣后里新村圳寮路99巷4弄10號眷舍（下稱系爭眷舍）。黃祝華於民國76年1月18日死亡，被上訴人依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條規定，以87年8月3日（87）祥祉字第09290號令（下稱被上訴人87年8月3日令）同意由上訴人承受原眷戶黃祝華之輔助購宅權益。嗣因遭他人檢舉系爭眷舍違規使用，列管單位國防部後備司令部（下稱後備司令部）經查證後，以95年11月7日徹嚴字第0950002362號文呈請被上訴人註銷該戶之眷舍居住憑證，經被上訴人以95年11月17日昌易字第0950015749號令（下稱被上訴人95年11月17日令）以廢止方式註銷該戶眷舍居住權，且一併註銷上訴人承受之原眷戶權益。上訴人不服提起訴願，經行政院認為尚有法規適用上之疑義存在，於96年11月2日以行政院院臺訴字第0960090711號訴願決定（下稱行政院96年11月2日訴願決定）撤銷被上訴人95年11月17日令，由被上訴人另為適法之處理。被上訴人乃以上訴人於87年申請承受原眷戶輔助購宅權益時，提供不正確資料，且未告知將系爭眷舍頂讓他人之情事，致被上訴人准予承受，該核准之處分係有違誤，以98年1月15日國政眷服字第0980000691號函（下稱原處分），撤銷上開87年8月3日令核定上訴人承受輔助購宅權益之處分。其間，上訴人向訴願機關陳稱其不服被上訴人所屬總政治作戰局（下稱總政戰局）97年8月13日國政眷服字第0970010402號函提起訴願，未收到被上訴人答辯書狀等情，經訴願機關以98年1月20日院臺訴字第0980002083號函移被上訴人辦理，被上訴人為眷改業務主管機關，遂以98年2月11日國政眷服字第0980001673號書函，撤銷總政戰局97年8月13日國政眷服字第0970010402號函。而上訴人對原處分及98年2月11日國政眷服字第0980001673號函均不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分，並駁回上訴人其餘之訴後，被上訴人乃就對其不利部分，提起上訴，經本院100年度判字第1549號判決廢棄發回更審，嗣經原審法院100年度訴更一字第178號判決（下稱原更審判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）原處分空言泛指訴外人黃祝華及黃寶玉分別於75年及79年間有違規事實，並無積極事證證明；上訴人就系爭眷舍提出記載為租賃之調解文件，因一般調解委員不諳法令，要求上訴人填載租賃糾紛之聲請調解狀，致處分機關因而為不利上訴人的違法處分；依本院98年度判字第801號判決意旨及國軍軍眷業務處理作業要點第玖點並未將消極未居住事實，列為據以撤銷眷戶權益之事由，是行政機關不能以該作業要點所未列事由，作為不利上訴人處分之依據。另訴願決定所舉系爭眷舍出租違規事實，係黃寶玉（已拋棄承受原眷戶權益）所為，非上訴人所為，基於租賃債權行為相對性之法理，不能將他人出租行為產生之不利益，責上訴人來承擔，致生對上訴人不利益之法律效果。
（二）臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）93年度沙簡字第596號事件，經上訴人於判決前撤回起訴，受理法院未就被上訴人主張的事實調查審認，自不得以該起訴狀載上訴人主張之使用借貸法律關係及陳述，即認定上訴人有出借系爭眷舍之違規事實，致上訴人承受該不利益。上訴人因不懂法律，才會就系爭眷舍，屢次提起訴訟，並在臺中地院沙鹿簡易庭94年度沙簡字第220號事件為不同的主張，自不能因此即謂上訴人之主張反覆矛盾而不可信。
（三）訴外人米蜀珍係於86年5月23日提出陳情，被上訴人係於87年8月3日始決定由上訴人承受輔助購宅權益，二者時間相差1年3個月之久，被上訴人自不能諉為不知，上訴人承受取得系爭眷戶輔助購宅權益，並無任何瑕疵，是被上訴人推諉係因上訴人提供不實或不正確資料，致其為錯誤之行政處分，顯屬事後規避責任之詞，自與法不合。且被上訴人以95年11月17日令撤銷原輔助購宅處分，已逾行政程序法第117條及第121條所規定2年之除斥期間。
（四）上訴人82年9月1日仍設籍系爭眷舍，對系爭眷舍未失使用權益，惟因特殊因素現由鄰居米繼民、米蜀珍一家所占用，且進出之大門被封閉而無法使用，故現居臺中市○○區○○路○○○巷○號處所（下稱霧峰址），因此申請承受輔助購屋權益及訴願、行政訴訟時所有文件收受處所皆以霧峰址為送達處所，並無所謂對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述之情形等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分（除確定部分外）。
三、被上訴人則以：
（一）上訴人之父黃祝華原雖受權責機關配住於系爭眷舍，但生前即有未居住於系爭眷舍之事實，甚至聽由其長子黃寶玉將之出租予訴外人米濟民；死亡後，復由黃寶玉將之頂讓與米濟民，足見黃祝華及其子女均無居住於系爭眷舍之事實，非眷改條例第3條第2項規定所稱之「老舊眷村住戶」，黃祝華自非具眷改條例第3條第2項規定之原眷戶身分，不能享有依眷改條例第5條第1項規定之承購依眷改條例興建之住宅及給與輔助購宅款之權益，則上訴人自亦無從依同條項規定主張黃祝華為原眷戶而請求於其死亡後承受黃祝華之原眷戶權益。被上訴人誤認黃祝華具有原眷戶身分，而以87年8月3日令核准上訴人承受黃祝華之原眷戶輔助購宅權益，自屬違法行政處分，原處分撤銷被上訴人87年8月3日令並無違誤。
（二）上訴人並不爭執黃祝華及子女均無居住於系爭眷舍之事實，故黃祝華非國軍老舊眷村「住戶」，應屬無疑。又上訴人與米濟民之配偶林雪美就系爭眷舍曾於前臺中縣后里鄉（現改制為臺中市后里區）調解委員會進行調解，最後調解不成立，依該調解不成立證明書上所載之調解案由為房屋租賃，顯見系爭眷舍確有違規出租之事實。
（三）米蜀珍於86年5月3日係向前臺灣軍管區司令部（下稱軍管區司令部）陳情，不足證被上訴人已明知且確實了解黃祝華及其子女均早無居住於系爭眷舍內事實。再者，被上訴人係於接獲所屬後備司令部95年文，始得知黃祝華及其子女均無居住系爭眷舍之事實，並即以95年11月17日令撤銷准由上訴人承受黃祝華原眷戶權益處分，惟就黃祝華依眷改條例第3條規定是否得認定為原眷戶之疑義未為研求論述，行政院因此認為尚有法規適用上之疑義存在，諭知被上訴人於究明法令後再另為適法之處理。被上訴人重新審查後，究明本案應適用眷改條例第3條第2項規定，認定黃祝華領有國軍眷舍居住憑證或公文書可證明曾經獲權責機關核配眷舍之事實，但並未實際居住於系爭眷舍內而不屬老舊眷村軍眷住宅住戶，應不具原眷戶資格，故上訴人自無權依眷改條例第5條第1項規定承受原眷戶輔助購宅權益，此時方可認被上訴人知及確實了解被上訴人87年8月3日令對上訴人有因認定事實瑕疵或適用法規瑕疵而導致行政處分違法應予撤銷之原因，故本件應無上訴人所指撤銷違法行政處分逾越行政程序法第121條所定2年除斥期間之情形存在等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）被上訴人87年8月3日令是否為違法之行政處分部分：眷改條例制定之主要目的，在於加速更新國軍老舊眷村，興建住宅照顧居住於國軍老舊眷村內之原眷戶，改善其居住條件及生活環境，則法律於規定得依眷改條例享有輔助購宅權益之資格要件時，自應審酌其受照顧之必要性。故同條例第3條第2項明定原眷戶之資格要件，除須領有主管機關或其所屬權責機關核發之眷舍居住憑證或公文書以證明其原經合法配住於老舊眷村內之軍眷住宅外，尚須其實際上仍為老舊眷村之住戶，始足當之；如雖領有眷舍居住憑證或公文書，卻早已將該眷村出租或頂讓他人而無居住之事實者，即無受國家更新老舊眷村以興建住宅並給予其輔助購宅款承購方式照顧之必要性，自不能認為係眷改條例第3條第2項所定義之原眷戶，即無法享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。上訴人聲請調解狀足認上訴人或其父黃祝華已同意將系爭眷舍貸予米濟民及林雪美使用；縱謂米濟民及林雪美係無權占有系爭眷舍，惟黃祝華或其子女如確居住於系爭眷舍，米濟民、林雪美何能任意進入居住，故不論系爭眷舍係遭出租、出借或遭米濟民、林雪美無權占有，就黃祝華及其子女並無居住於系爭眷舍之事實，應無二致，是黃祝華並非國軍老舊眷村住戶，應屬無疑。被上訴人在87年間誤認黃祝華具有原眷戶資格，而以87年8月3日令核准上訴人承受黃祝華之原眷戶輔助購宅權益，自屬違法行政處分，原處分將之撤銷，尚非無據。
（二）被上訴人撤銷違法行政處分，是否已逾除斥期間部分：行政程序法第121條第1項所稱「知有撤銷原因」係指明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言，並非以知悉違法原因時，為時效起算之始點。如違法原因發生後，對撤銷處分相對人是否有撤銷處分之原因，尚待進一步確定，自難遽以違法原因發生時，作為除斥期間之起算點，仍應以有權撤銷之機關確實知曉有撤銷處分原因時，作為起算點。上開規定所稱「撤銷原因」乃指行政處分係屬違法而應予撤銷之原因，包括認定事實及適用法規之瑕疵。米蜀珍固於86年5月3日就系爭眷舍提出陳情，惟其陳情對象為前軍管區司令部，並非被上訴人，且核軍管區司令部、海岸巡防司令部政戰部回函時間點，復在被上訴人87年8月3日令准上訴人承受黃祝華原眷戶輔助購宅權益之前，自不足證被上訴人已明知且確實了解黃祝華及其子女早未居住於系爭眷舍內事實。次核上訴人所提之國軍老舊眷村原眷戶及配偶均歿權益承受申請表，固於其上記載以霧峰址為其通訊地址，惟法令無明文規定僅能以實際住所地為通訊地址，殊不得以上訴人通訊地址並非原眷戶址，即謂被上訴人能以此判斷上訴人未實際居住在系爭眷舍，並據為知悉撤銷原因。被上訴人固於95年11月7日得知黃祝華及其子女均無居住系爭眷舍之事實，惟就被上訴人87年8月3日令係屬違法而應予撤銷之原因，包括認定事實及適用法規之瑕疵，實係在收受行政院96年11月2日訴願決定後，是應自96年11月2日起，方可認被上訴人有權決定或審查違法行政處分撤銷之公務員明知及確實了解被上訴人87年8月3日令對上訴人有因認定事實瑕疵或適用法規瑕疵而導致行政處分違法應予撤銷之原因，進而於98年1月15日作成原處分，揆諸首揭說明，本件應無上訴人所指撤銷違法行政處分逾越行政程序法第121條所定2年除斥期間之情形存在等詞。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：
（一）本件關於除斥期間之起算，應自作成撤銷被上訴人87年8月3日令行政處分之公務員知悉時起算。米蜀珍於86年5月3日即已提出陳情，其陳情書並循軍管區司令部軍眷服務處轉眷管單位即總政戰局處理，檢舉內容已指明系爭眷戶為米蜀珍與其父米濟民等所占用，致上訴人未能使用之事實，是被上訴人之處理公務員顯於當時已知悉。嗣後備司令部於94年7月4日以徹嚴字第0940002486號函註銷居住權處分，已逾法定之2年除斥期間。
（二）本件自86年5月3日米蜀珍陳情時起，即已經由總政戰局軍眷服務處承辦人處理中，且上訴人申請承受系爭眷舍輔助購宅權益時，即已載明因工作關係而設之聯絡處與居所為霧峰地址。上訴人並無以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分之信賴不值得保護情形。
（三）上訴人檢具承受申請書等資料報請被上訴人所屬軍管司令部呈轉被上訴人核辦，並經被上訴人准予由上訴人承受原眷戶黃祝華所遺輔助購宅權益，則上訴人承受取得本件眷戶之輔助購宅權益，顯無任何瑕疵。且米蜀珍所提出陳情係於86年5月3日，被上訴人係於87年8月3日始行決定由上訴人承受輔助購宅權益，期間已有1年3個月之久，被上訴人不能諉為不知，而被上訴人於95年11月17日撤銷原輔助購宅處分，已逾行政程序法第121條所規定之2年除斥期間，詎原更審判決未審酌及此，遽為不利於上訴人之判決，顯嫌失當有所違誤等語。
六、本院查：
（一）按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」眷改條例第1條、第3條第1項、第2項及第5條第1項分別定有明文。可知眷改條例制定之主要目的，在於加速更新國軍老舊眷村，興建住宅照顧居住於國軍老舊眷村內之原眷戶，改善其居住條件及生活環境，則法律於規定得依眷改條例享有輔助購宅權益之資格要件時，自應審酌其受照顧之必要性。且原眷戶之資格要件，除須領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書以證明其原經合法配住於國軍老舊眷村內之軍眷住宅外，尚須其實際上仍為國軍老舊眷村之住戶，始足當之；如雖領有國軍眷舍居住憑證或公文書，卻早已將該眷舍出租或頂讓他人而無居住之事實者，即無受國家更新國軍老舊眷村以興建住宅並給予其輔助購宅款承購方式照顧之必要性，自不能認為屬上開眷改條例第3條第2項所定義之原眷戶，即無法享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。此經本院前次發回時闡述甚明。
（二）次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第117條、第118條、第119條及第121條第1項分別定有明文。可知，關於違法之行政處分，原處分機關於法定救濟期間經過後，仍得依職權自為撤銷，僅是其撤銷受有自知有撤銷原因時起2年之除斥期間，暨行政程序法第117條但書2款情形之限制。又該法第121條第1項所稱撤銷原因，係指行政機關因認定事實或適用法規之瑕疵，導致行政處分違法而應予撤銷之原因。
（三）經查，原審業就本院前判決發回指明應調查之事項，詳加調查後，認定：上訴人之父黃祝華生前獲配系爭眷舍，惟於75年間未向軍種單位申請保留，即行搬離，將之租予訴外人米濟民；嗣於76年1月18日死亡，復由上訴人長兄黃寶玉於79年10月間將該眷舍之使用權讓予米濟民，上訴人亦曾於93年5月24日就系爭眷舍房屋租賃事宜，與訴外人林雪美，在前臺中縣后里鄉調解委員會調解，調解不成立後，復以林雪美借用、租用、占用系爭眷舍等關係，向臺中地院及其沙鹿簡易庭分別提起93年度訴字第2332號（未繳裁判費，遭裁定駁回）、93年度沙簡字第596號（判決前撤回）、94年度沙簡字第220號民事事件；另上訴人早已住居霧峰址等處，並未實際住居於系爭眷舍，惟向被上訴人申請承受原眷戶應有權益時，並未據實說明該情，且提出之認證書、協議書、切結書仍記載系爭眷舍所在門牌為其住居所、地址等情，核與卷證相符，尚無不合；原判決進而論以，上訴人之父黃祝華死亡時，已非眷改條例第3條第2項規定所稱之國軍老舊眷村住戶，欠缺同條項規定之原眷戶資格要件，上訴人即不能以係原眷戶子女身分承受黃祝華之原眷戶輔助購宅權益；被上訴人87年8月3日所為核准上訴人承受黃祝華原眷戶輔助購宅權益令之處分，自屬違法；且被上訴人係因上訴人事後遭人檢舉違規使用系爭眷舍，經查證，於96年11月2日後，始釐清並確知原處分應撤銷之原因（含事實瑕疵及適用法規瑕疵），則被上訴人於98年1月15日作成本件處分，將87年8月3日之違法處分予以撤銷，未逾行政程序法第121條所定2年除斥期間；且因上訴人對於未實際住居系爭眷舍事實未為完全陳述，又以不實認證書、協議書、切結書提出承受原眷戶應有權益之申請，顯有提供不正確資料或為不完全陳述，致使被上訴人作成87年8月3日令違法處分之信賴不值得保護情形，系爭原處分自無違誤等項；亦核符上揭規定。
（四）再，以系爭87年8月3日令核准上訴人承受黃祝華原眷戶輔助購宅權益之處分機關為被上訴人，該處分如有違法，依行政程序法第117條規定僅被上訴人及其上級機關有權予以撤銷，且行使撤銷權之2年除斥期間，應以被上訴人或其上級機關知有撤銷原因時起算。原判決就上訴人所為被上訴人於所屬眷管單位總政戰局處理訴外人米蜀珍86年5月3日陳情（終止系爭眷舍轉讓事宜）時，自檢舉內容已能知悉系爭眷戶為他人占用違法事實，其後備司令部於94年7月4日始註銷居住權處分，已逾2年除斥期間；且陳情案至被上訴人作成87年8月3日令，期間有1年3個月，被上訴人應早已知悉撤銷原因，本件處分有逾2年除斥期間之違法乙節，已依其調查證據結果及全辯論意旨，論明86年陳情案陳情對象為前軍管區司令部，並非被上訴人，且前軍管區司令部、海岸巡防司令部政戰部對該陳情所為86年7月17日復函仍謂「經查案內房舍本部列管仍為故備役上尉黃祝華二代子女黃寶玉等4人。」等詞（即尚未認定有遭占用），復在被上訴人87年8月3日令准上訴人承受黃祝華原眷戶輔助購宅權益之前，尚不足證被上訴人有權決定或審查違法行政處分撤銷之公務員已明知且確實了解系爭違法事實等情，尚屬允洽。另就上訴人所為其申請承受系爭眷舍輔助購宅權益時，已載明因工作關係聯絡處與居所在霧峰址，且被上訴人96年間因受理米蜀珍陳情案亦應知悉上訴人未住居系爭眷舍，故上訴人無以詐欺、脅迫或賄賂方法，使被上訴人作成87年8月3日令之信賴不值得保護情形等主張，亦論以：經核上訴人申請表固記載以霧峰址為其通訊地址，惟通訊地址或係戶籍地、住所地、居所地、工作地等，不一而足，復無明文規定僅能以實際住所地為通訊地址，殊不得以此即謂被上訴人已能判斷上訴人未實際居住在系爭眷舍，並據為知悉撤銷原因。被上訴人雖於95年11月7日因所屬後備司令部呈函得知黃祝華及其子女均無居住系爭眷舍之事實，惟就87年8月3日令係屬違法而應予撤銷之原因，包括認定事實及適用法規之瑕疵，則係在收受96年11月2日行政院96年訴願決定後，是應自96年11月2日起，方可認被上訴人有權決定或審查違法行政處分撤銷之公務員明知及確實了解87年8月3日令對上訴人有因認定事實瑕疵或適用法規瑕疵而導致行政處分違法應予撤銷之原因，被上訴人於98年1月15日作成原處分將之撤銷，應無逾越行政程序法第121條所定2年除斥期間之情形存在等節甚詳，經核合於上揭規定且與經驗法則無違，亦無判決不適用法規或適用不當或判決不備理由之違法。第以，被上訴人經其所屬後備司令部95年11月7日呈請廢止87年8月3日令時，固得認已知悉上訴人未實際居住系爭眷舍之事實；然核該呈請函係以上訴人兄長於79年間，將系爭眷舍私下讓售他人居住，經清查屬實，限期上訴人改善復無效果等由，呈請被上訴人將87年8月3日令廢止；顯對上訴人之父死亡時，已非眷改條例第3條第2項規定所稱之國軍老舊眷村住戶，上訴人不能以係原眷戶子女身分承受黃祝華之原眷戶輔助購宅權益，致87年8月3日核准令為違法處分應予撤銷之原因，仍未查明並通報被上訴人知曉。此自被上訴人95年11月17日所為廢止87年8月3日令之行政處分，係以87年8月3日核准令為合法授益處分為前提，尚非認定核准令乃違法處分，亦可認被上訴人此際對87年8月3日核准令乃違法處分應予撤銷之原因，尚未達明知之程度。而上開廢止之處分，經上訴人訴願後，業由行政院作成上述96年訴願決定指明該廢止之處分，所據事實及法律關係尚有未明，將之撤銷，責由被上訴人另為適法處分；被上訴人依其意旨查證後，始明確認知其核發87年8月3日令時，上訴人已有不能以係原眷戶子女身分承受黃祝華之原眷戶輔助購宅權益事由存在，致該核准令屬違法處分，乃以本件原處分將該違法處分予以撤銷，此核原審審認屬實之上述各函文、處分書、訴願決定書可明。是原判決以本件撤銷權除斥期間之起算日，應在行政院96年11月2日訴願決定後，應無違誤。上訴意旨再執陳詞指摘，核均以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。
（五）綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁法官 侯 東 昇法官 陳 國 成法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 5 月 25 日
書記官 邱 彰 德