最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第474號上 訴 人 黃思源被 上訴 人 內政部警政署刑事警察局代 表 人 林德華上列當事人間賠償進修費用事件，上訴人對於中華民國101年1月5日臺北高等行政法院100年度訴字第878號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原就讀中央警察大學（下稱警大）四年制正科67期法律系，民國91年7月1日畢業後分發在宜蘭縣警察局服務，92年12月5日調任被上訴人機關擔任司法科偵查員，服務期間之94年8月29日起至96年6月14日於警大行政警察研究所（下稱警政研究所）法學組帶職帶薪全時進修。嗣為參加98年公務人員特種考試第二次司法人員考試三等考試司法官類科考試錄取人員訓練（下稱司法官訓練），於99年7月28日簽具辭職報告擬自99年9月5日辭職，經內政部警政署以99年8月27日警署人字第0990130439號令核定自99年9月5日辭職生效。被上訴人嗣以上訴人服務至99年1月15日雖已滿警大四年制學士班之6年服務期限，惟上訴人自94年8月29日至96年6月14日計507日於警大研究所帶職帶薪全時進修，應回被上訴人機關繼續服務之法定服務期間為1,014日，扣除99年1月16日至99年9月4日實際服務日數232日，未履行法定服務期間計782日（1,014－232＝782），違反公務人員訓練進修法第15條第1項規定，依該法第16條第1項第3款規定，應按未履行義務之期間比例，賠償進修期間所領俸（薪）給及補助。遂於99年11月9日以刑人字第0990157300號函核定上訴人帶職帶薪全時進修期滿，任職未滿規定履行義務期間，應按未履行義務期間比例，賠償進修期間所領俸（薪）給及補助計新臺幣（下同）77萬1,327元（下稱原處分，94年8月29日至96年6月14日警大全時進修期間所領薪給，扣除返回機關服務日數應領薪給後，金額計1,000,165元，1,000,165元×782÷1,014＝771,327元）。上訴人不服，提起復審，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：
（一）程序方面，被上訴人違反行政程序法第102條規定。警察人員之教育、進練與進修，應依警察教育條例及法規命令，警大研究所教育亦為警察幹部養成教育一環，本件並無公務人員訓練進修法之適用。故被上訴人不能以公務人員訓練進修法規定，對上訴人請求或主張。且被上訴人未依公務人員訓練進修法第13條規定訂定選送進修計畫，上訴人未依公務人員訓練進修法與被上訴人訂有書面選送全時進修契約，亦非受機關選送全時進修人員，上訴人固曾依警大94年度研究所碩士班入學考試招生簡章（下稱警大94年招生簡章）規定出具切結書，該切結書係上訴人與警大間受養成教育的行政契約。本件兩造未依公務人員訓練進修法訂有行政契約，被上訴人請求權應不存在。縱認本件有公務人員訓練進修法之適用，上訴人已履行契約完畢。
（二）本件是薪資賠償事件，原處分基礎係公務人員訓練進修法第16條第1項第3款，全文無準用警大畢業學生服務年限及費用賠償辦法（下稱服務年限及費用賠償辦法）相關規定，解釋上得否類推適用服務年限及費用賠償辦法相關規定不無疑義。警大94年招生簡章相關規定，均係規範教育費部分，無必要亦無可能規範兩造間法律關係，而簡章的內容構成上訴人與警大間行政契約內容一部，服務年限及費用賠償辦法第5條規定的賠償費用項目未包含薪資。上訴人既非警察教育條例所稱受深造教育人員，本無警察人員進修及深造教育實施辦法第9條適用，難認為行政機關准予帶職帶薪之法令依據。被上訴人的計算方法非當然之解釋方式，縱上訴人勝訴，亦不會有判決欠缺衡平之狀況產生等語，求為判決撤銷復審決定及原處分。
三、被上訴人則以：
（一）依服務年限及費用賠償辦法第2條第2項規定及內政部警政署98年10月23日警署教字第0980156930號函釋，上訴人法定服務期間合計為3,205日，經扣除實際服務日數2,423日，未履行研究所畢業應服務期間計782日。上訴人於警大研究所進修期間計領俸給100萬165元，按未履行義務期間比例核算，應賠償77萬1,327元。
（二）94年4月15日被上訴人召開人事甄審委員會第5屆第2次會議，審議上訴人等選送參加警大94學年度研究所碩士班入學考試人員資格條件案，經被上訴人同意選送上訴人參加警大全時進修考試。上訴人係經被上訴人選送進修人員，為公務人員訓練進修法第16條規範對象。警大94年招生簡章規定未排除公務人員訓練進修法之適用，上訴人仍有公務人員訓練進修法之適用。
（三）本件事證客觀上已明白並足以確認，未予上訴人陳述意見，尚符行政程序法第103條規定。且內政部警政署99年8月27日警署人字第0990130439號辭職令及被上訴人99年9月1日轉發通知書，均載明全時進修應服務年限未滿部分，其相關薪給費用賠償依相關規定辦理，即給予上訴人陳述意見機會。
（四）警察人員進修固應優先適用警察教育條例及其所授權訂定之警察人員進修及深造教育實施辦法、服務年限及費用賠償辦法等特別規定，惟如上開特別規定未規定事項，如帶職帶薪全時進修接受深造教育之現職警察人員未達法定服務年限，應否及如何賠償進修期間受領之俸給與補助等事項，自仍應適用屬普通法性質之公務人員訓練進修法。又公務人員訓練進修法第15條第1項前段文義未限於機關選送進修始有適用，是公務人員帶職帶薪全時進修，無論係經服務機關選送或自行申請進修，其帶職帶薪全時進修之本質均無不同，均有上開規定適用。另上訴人係依法行使公務人員辭職權利，非經被上訴人同意商調至他機關服務，亦非經被上訴人行使裁量權後同意轉任司法官，與公務人員訓練進修法第15條第2項規定情形，無類似基礎等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）依公務人員訓練進修法第15條第1項、第16條第1項、服務年限及費用賠償辦法第2條第1項、第2項、第3項規定，警大各學系養成教育的畢業學生，服務年限為6年，其服務年限之計算，應自到職日起算，服兵役期間並予扣除而不予計入。而如其養成教育之服務年限尚未屆滿，又以帶職帶薪全時進修方式，至警大研究所進修，除應於進修期滿即研究所畢業後，補足養成教育之服務年限外，應另依公務人員訓練進修法第15條第1項前段規定，加計實際進修期間2倍之服務期間。在未依規定履行服務年限情形下，應按未履行義務期間比例，賠償進修期間所領俸（薪）給及補助。再者，由公務人員訓練進修法第16條第1項第3款規定可知，對於同法第15條第1項所定帶職帶薪全時進修期滿之人員，如未依規定回服務機關繼續服務進修期間之2倍，明定由服務機關以下命處分方式，限期命該全時進修人員繳納所應賠償之金額。
（二）上訴人係91年7月1日自警大四年制法律學系畢業分發任職，91年7月3日至91年8月27日入營接受預備軍官訓練。服務期間之94年8月29日至96年6月14日於警大警政研究所法學組帶職帶薪全時進修，99年9月5日辭職生效。警大四年制服務年限為6年，上訴人在警大研究所帶職帶薪全時進修實際日數為507日，全時進修期間所領薪給，扣除返回機關服務日數應領薪給後之金額為100萬165元。上訴人法定應服務期間計為3,205日，扣除已含寒暑假返回機關上班日數之實際服務日數2,423日，未履行法定服務期間為782日。是被上訴人按未履行義務期間比例核算，以原處分命上訴人賠償771,327元，自屬有據。
（三）對於現職警察人員進修事宜，固應優先適用警察教育條例及其所授權訂定之警察人員進修及深造教育實施辦法、賠償辦法等特別規定，但如上開特別規定所未規定之事項，如帶職帶薪全時進修接受進修深造教育之現職警察人員，服務未達法定年限，應否及如何賠償進修期間所受領俸給與補助等事項，自仍應適用屬普通法性質之公務人員訓練進修法，且與服務機關有無踐行公務人員訓練進修法第9條、第13條所規定程序無涉，此亦為特別法優先適用於普通法之當然法理。公務人員訓練進修法第15條第1項前段有關服務年限之規範對象為帶職帶薪全時進修期滿之公務人員，其立法目的在於要求接受國家栽培，並兼領國家俸祿甚至補助進修之公務人員，於進修期滿後應返回機關服務一定年限，以貢獻所學、回饋國家。該規定文義未限於機關選送進修始能適用，是公務人員帶職帶薪全時進修，無論係經服務機關選送或自行申請，其帶職帶薪全時進修的本質並無不同，應均有上開規定之適用。
（四）另服務年限及費用賠償辦法第2條第2項就入學前為警大畢業生而服務年限未滿，畢業後除依同條第1項服務年限規定服務外，應另補足其服務年限之規定，即除原服務年限外，尚應加計依公務人員訓練進修法所規定之服務年限。是上訴人主張服務年限應同時併計，或應先計算帶職帶薪全時進修應服務的年限，則上訴人已服務達2倍進修期間之服務年限等語，實不足採。
（五）被上訴人核算上訴人應賠償未履行義務期間之俸給，係依上訴人之退役證明書、人事簡歷表、請假紀錄表、在職進修返回原單位清冊、全時進修期間支薪情形表、各年度辦公日曆表等資料，原處分所根據之事實既屬客觀上明白並足以確認，亦無相關證據調查不完備情形，被上訴人未給予上訴人陳述意見機會，於法並無違誤等詞。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：
（一）本件被上訴人所請求者，為引入公務人員訓練進修法作為契約條款之有關薪俸費用之行政契約，與服務年限及費用賠償辦法第2條第2項應補足養成教育服務年限規定無涉。
公務人員訓練進修法又未有須先補足養成教育服務年限之法律明文，是上訴人之服務期間，若同時符合不同行政契約之履約條件，自得同時計算服務年限，原判決錯誤解釋公務人員訓練進修法第15條第1項規定，認本件有關「薪俸費用」行政契約之服務年限，亦應補足標的為「教育費用」之行政契約之養成教育服務年限，違反公務人員訓練進修法之明文規定，已脫逸法律文義之範圍，有適用法規不當之違誤。
（二）原判決一方面承認警察教育之相關法規並無規定選擇進修人員之相關流程，則此部分應均回歸公務人員訓練進修法之規定，方為特別法與普通法適用之原則。惟依原判決意旨，只有在被上訴人向上訴人請求薪俸時有公務人員訓練進修法之規定，其他公務人員訓練進修法之規範要件均可漠而視之，得以警察教育之何等法規排除公務人員訓練進修法第9條、第13條之規定，原判決均未說明，無異承認行政機關可違法律明定之要件而為行政處分，有判決不備理由之違法。
（三）依警察教育條例第2條第1項、第5條第2款、第6條、警大臺灣警察專科學校養成教育學生公費待遇及津貼辦法第5條、警大推廣教育訓練實施要點第2點規定可知，警大研究生非警察教育中之深造教育，原判決認上訴人係屬深造教育人員，非但違背法規，更未調查涉及本案重要之事實，且未於判決中附認定之理由，有判決不備理由之違法。
（四）本件法律上爭點與事實上爭點甚多，如認被上訴人符合無庸給予受處分人陳述意見之機會即可請求上訴人給付高額費用，顯不足提升被上訴人行政處分作成之品質，而使此等違法行為於未來不斷發生。
（五）縱如原審所述，系爭請求權非基於行政契約，則上訴人有關進修事宜之義務本應適用特別法之警察人員相關教育法制，就特別法未規定之事項，自應適用普通法性質之公務人員訓練進修法第14條、第15條及第16條規定。然原審所引據之服務年限及費用賠償辦法並非本件公法上請求權，，原審又未適用應適用之公務人員訓練進修法第14條、第15條及第16條規定，誠有判決理由矛盾之違法。
（六）原判決未將上訴人與被上訴人間法律關係予以釐清，否則，上訴人與警大之兩個行政契約，本質均相同，為何與警大之第二個行政契約能與上訴人與被上訴人間之公務人員訓練進修法之行為義務併算履行時期，而與警大之第一個行政契約不能併算履行期間，原判決就此有理由不備之違法等語。
六、本院經核原判決結果並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
（一）按公務人員訓練進修法第1條：「公務人員之訓練及進修，依本法行之。但其他法律另有規定者，從其規定。」明定該法為公務人員訓練及進修之普通法，其他法律就特定事項有具體規定者，為特別法，應優先適用。次按警察教育條例第2條第1項：「警察教育，分養成教育、進修教育、深造教育；分別由警察學校、警察專科學校、警察大學辦理。」第5條第1項：「警察大學設下列系、所：一、學系：㈠四年制各學系：修業年限4年，成績及格者，依法授予學士學位。……二、研究所：修業年限碩士班1至4年，博士班2至7年，成績及格，符合學位授予法者，分別授予碩士或博士學位。」第6條：「警察大學得設警佐班、專業班等，辦理現職人員進修教育；得設警正班、警監班、研究班等，辦理現職人員深造教育；其實施辦法，由內政部定之。」第9條：「（第1項）警察專科學校、警察大學受養成教育之學生，得享受公費待遇及津貼；其辦法，由內政部定之。（第2項）警察專科學校、警察大學畢業學生，依法任警察官人員，應依規定服務滿一定年限，服務年限未滿者，應賠償在學期間之教育費用；其賠償內容、標準、程序及服務年限期間之辦法，由內政部定之。」可知，警察教育分為養成教育、進修教育及深造教育3類；受養成教育之警察專科學校、警察大學學生，在學期間依法得享受公費待遇及津貼，惟畢業後依法亦應任警察官人員並服務滿一定年限，服務年限未滿者，應賠償在學期間之「教育費用」。其賠償內容、標準、程序及服務年限期間，則有上開條例第9條第2項授權訂定之「服務年限及教育費用賠償辦法」以為規範。受養成教育之學生因尚未具公務人員身分，無公務人員訓練進修法之適用，且為學生與警大之權利義務關係。至警大畢業之現職警察人員係依公務人員任用法任用，具公務人員身分，其任職後再受深造教育屬公務人員進修之一環，關於其方式、條件、補助、服務等權利義務事項，依上開公務人員訓練進修法第1條規定，固應優先適用屬特別法性質之警察教育條例及其授權訂定之「警察人員進修及深造教育實施辦法」「服務年限及費用賠償辦法」等法令，但若該等條例或辦法未規範者，自有公務人員訓練進修法之適用。
（二）再，警察人員進修及深造教育實施辦法第4條：「深造教育除中央警察大學各研究所依教育法令辦理外，其區分及期間如下……。」可見現職警察人員接受警大各研究所之教育係屬深造教育，並非養成教育，更非推廣教育。是上訴人主張依警察教育條例第2條第1項、第5條第1項第2款、第6條、警大臺灣警察專科學校養成教育學生公費待遇及津貼辦法第5條、警大推廣教育訓練實施要點第2點規定，警大研究生非警察教育中之深造教育，指摘原判決認上訴人係屬深造教育人員，非但違背法規，更未調查涉及本案重要之事實，且未於判決中附認定之理由，有判決不備理由之違法云云，核屬其歧異之法律見解，並無可採。
（三）上訴人另指摘「原判決既認警察教育之相關法規並無關於選送進修人員規定，即應回歸公務人員進修訓練法規定，惟原判決就被上訴人向上訴人請求薪俸，認有公務人員訓練進修法之適用，然就警察進修教育何以得排除同法第9條、第13條之適用均未說明，有判決不備理由之違法」云云；惟，就公務人員訓練進修之期間、核定、補助模式等項，公務人員訓練進修法第12條第1項雖規定「選送全時進修」、「選送公餘或部分辦公時間進修」、「自行申請全時進修」、「自行申請以公餘時間或部分辦公時間參加進修」4種情形，然警察人員進修及深造教育實施辦法第9條既已明定「進修或深造教育人員准予帶職帶薪……」，顯見進修或深造教育之現職警察人員，無論係機關選送或自行申請進修，特別法均規定准予帶職帶薪，與公務人員訓練進修法所規定4種進修模式有異。本件上訴人申請報考警大警政研究所帶職帶薪全時進修，係經被上訴人核准始得以報名參加考試並錄取，嗣經奉准給予公假於警大研究所帶職帶薪全時進修深造教育乙節，為原審確定之事實，則被上訴人依警察人員進修及深造教育實施辦法第9條規定，准上訴人帶職帶薪至警大警政研究所全時進修，自於法有據。上訴人雖係自行申請經核准帶職帶薪全時進修，並非被上訴人依公務人員訓練進修法規定選送全時進修人員，惟既係因上開特別法之規定，由被上訴人准予帶職帶薪全時進修，則以上訴人尚具公務員身分，如該特別法未有規定之事宜，仍應適用公務人員訓練進修法。復按公務人員訓練進修法第15條第1項前段有關「服務年限」之規範對象為「帶職帶薪全時進修期滿之公務人員」，其立法目的在於要求接受國家栽培，並兼領國家俸祿甚至補助進修之公務人員，於進修期滿後應返回機關服務一定年限，以貢獻所學，回饋國家，該條文義並無規定必須限於「機關選送」進修始能適用；且由服務年限及教育費用賠償辦法第2條第1項第4款規定：「中央警察大學、臺灣警察專科學校畢業學生服務年限規定如下：……各校『帶職帶薪全時進修人員』畢業後，其服務年限，依『公務人員訓練進修法』規定辦理」益明。是公務人員帶職帶薪全時進修，無論係經服務機關選送或自行申請進修，其帶職帶薪全時進修之本質並無不同，應均有上開規定之適用，如有違反，當然符合公務人員訓練進修法第16條第1項第3款應賠償所領俸給之要件，此為特別法優先適用於普通法之當然法理，核與服務機關有無踐行公務人員訓練進修法第9條、第13條所規定之程序無涉；上訴人上開指摘，乃其對上開法令及特別法優於普通法原則之歧見，並無足取。
（四）另自服務年限及費用賠償辦法第2條規定：「（第1項）中央警察大學、臺灣警察專科學校（以下簡稱各校）畢業學生服務年限規定如下：一、中央警察大學四年制各學系為6年。……四、各校帶職帶薪全時進修人員畢業後，其服務年限，依公務人員訓練進修法規定辦理。（第2項）各校畢業學生於入學前為中央警察大學、中央警官學校或臺灣警察專科學校服務年限未滿之各科、系、班、組畢業學生者，畢業後，除依前項服務年限規定服務外，並應另補足其服務年限。（第3項）前2項服務年限之計算，自到職之日起算。但不包括服兵役期間在內。（第4項）……。」及公務人員訓練進修法第15條第1項前段規定：「公務人員帶職帶薪全時進修期滿，其回原服務機關學校繼續服務之期間，應為進修期間之2倍」以觀，原判決所為警大各學系養成教育之畢業學生，服務年限為6年，其服務年限之計算，應自到職日起算，並扣除服兵役期間不予計入。如其養成教育之服務年限尚未屆滿，又以帶職帶薪全時進修方式，至警大研究所進修，除應於進修期滿（即研究所畢業後），補足養成教育之服務年限外，並應另依公務人員訓練進修法第15條第1項前段規定，加計其實際進修期間2倍之服務期間等項論述，即於法無違。又公務人員訓練進修法第16條規定：「（第1項）各機關學校選送或自行申請全時進修之公務人員，有下列情形之一者，除由服務機關學校依有關規定懲處外，並依下列規定辦理：……三、違反第15條規定者，應按未履行義務之期間比例，賠償進修期間所領俸（薪）給及補助。……（第3項）進修人員依第1項所應負賠償責任，經通知限期繳納應賠償金額，逾期不繳納者，依法移送強制執行。」已明定公務人員若有違反第15條法定義務，即負有按未履行義務之期間比例，賠償進修期間所領俸（薪）給及補助之責任，該機關學校自得以下命處分要求違反義務之公務人員賠償，尚與行政契約關係無涉；且上訴人警大4年養成教育部分，係屬學生與警大之權利義務關係，其服務年限與計算方式，應依主管機關即內政部所定之上揭服務年限及教育費用賠償辦法辦理之；至於擔任警職為公務人員之進修，其權利義務為公務人員訓練法所規範，二者規範內容不同，是其二者之服務年限自應分別計算之；此亦經原判決論述甚詳。上訴人一再主張本件法律關係為引入公務人員訓練進修法作為契約條款之有關薪俸費用之行政契約，與服務年限及費用賠償辦法第2條第2項應補足養成教育服務年限規定無涉，公務人員訓練進修法未有須先補足養成教育服務年限之法律明文，則上訴人之服務期間，若同時符合不同行政契約之履約條件，自得同時計算服務年限云云；據以指摘原判決錯誤解釋公務人員訓練進修法第15條第1項規定，已脫逸法律文義之範圍，有適用法規不當及理由不備之違法云云，同無足取。
（五）本件原判決依其調查證據及全辯論意旨之結果，已論明上訴人因接受警大四年制學士班養成教育，於服務年限期間，再受警大研究所深造教育，畢業後服務期限未滿，即行離職，則其應負警大四年制學士班服務年限6年及帶職帶薪全時進修期間2倍之服務義務期間合計為3,205日，與其實際在職期間相較，其未履行法定服務期間不足782日；被上訴人以上訴人從94年8月29日至96年6月14日進修期間所領俸給1,000,165元，按未履行義務之期間比例核算，計應賠償771,327元，經核無不合。
（六）再所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無上訴人所指判決理由矛盾、理由不備情事。
（七）綜上所述，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違誤，並無所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 胡 國 棟法官 侯 東 昇法官 陳 國 成法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 5 月 25 日
書記官 邱 彰 德