最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第496號上 訴 人 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 范植谷訴訟代理人 翁祖立 律師
徐克銘 律師林芳如 律師被 上訴 人 宏領企業股份有限公司代 表 人 黃麗琍訴訟代理人 莊國明 律師
蕭弘毅 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國100年12月8日臺北高等行政法院100年度訴字第1465號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人辦理「UCIE卡16個」財物採購案（下稱系爭採購案一）、接觸器等5項（EMU1200，400型用）財物採購案（下稱系爭採購案二）及電樞總成8PC（EMU1200型牽引馬達用）財物採購案（下稱系爭採購案三），先後於民國97年7月31日、98年1月22日及98年4月14日分別以新臺幣（下同）551萬400元、453萬元及1,870萬元決標予被上訴人，再先後於97年8月6日、98年2月4日及98年4月29日分別與被上訴人簽訂編號L03-97LM0091號契約（下稱系爭契約一）、編號L03-98LC0002號契約（下稱系爭契約二）及編號L03-98LC0016號契約（下稱系爭契約三），履約期限分別為「自決標次日起15個月內至多3批交清」、「自決標次日起一年內至多分5批交清」及「自決標次日起一年內至多分2批交清」，亦即被上訴人應分別「自97年8月1日起至98年10月31日止最多分3批」、「自98年1月23日起至99年1月22日止最多分5批」及「自98年4月15日起至99年4月14日止最多分2批」交貨。惟因原材料供應廠商Alstom Transport UK公司（下稱Alstom公司）拒絕供貨，致被上訴人未能於履約期限內交貨，被上訴人乃先後函請上訴人展延交貨期限，並經上訴人同意，然表明仍應依約計罰逾期罰款。另被上訴人雖先後於99年11月23日及99年12月23日函請上訴人同意解除系爭契約一、二、三並免除其契約責任，惟未獲上訴人同意。因被上訴人無法如期履約交貨，上訴人遂於100年3月2日以鐵材財字第1000005912號函、第0000000000號函及第0000000000號函就被上訴人未能履行系爭契約一、二及三之義務，表示解除契約及不予發還履約保證金55萬1,040元、45萬3,000元及187萬元，並通知被上訴人有政府採購法第101條第1項第12款之情形，擬將其刊登於政府採購公報（下稱原處分一、二、三）。被上訴人不服上開函示，向上訴人提出異議，經上訴人以100年4月7日鐵材財字第1000009588號函、100年4月8日鐵材財字第1000007747號函及100年4月8日鐵材財字第1000007751號函維持原處分一、二及三（下稱異議處理結果一、二、三），被上訴人不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，經工程會分別以工程訴字第10000265120號（訴0000000號）針對原處分一作成「有關政府採購法第101條第1項第12款部分，申訴駁回；其餘申訴不受理」之申訴審議判斷、以工程訴字第10000267080號（訴0000000號）就原處分二作成駁回之申訴審議判斷（被上訴人於預審會議時撤回關於解除契約及不予發還履約保證金部分之申訴）及以工程訴字第10000237240號（訴0000000號）就原處分三作成「有關政府採購法第101條第1項第12款部分，申訴駁回；其餘申訴不受理」之申訴審議判斷（下稱申訴審議判斷一、二及三）。被上訴人仍不服，向原審法院提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷申訴審議判斷一、二、三、異議處理結果一、
二、三及原處分一、二、三關於將被上訴人刊登政府採購公報部分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：本件為限制性招標案件，依「投標廠商報價單」備註條款所載：「……2.原供應廠商：
Alstom Transport UK。3.得標商交貨時需檢附原供應廠商檢驗證明。……」是被上訴人僅得提供Alstom公司之產品始符合約定。惟因Alstom公司以被上訴人之總經理林乾祥涉嫌貪污案，為避免Alstom公司可能觸法或損及信譽，Alstom公司遂片面終止與被上訴人之契約關係，然被上訴人之總經理所涉嫌之貪污案係其個人行為與被上訴人無關，且該案業經最高法院發回更審，尚未確定。而被上訴人為求圓滿履行契約，已盡力與Alstom公司進行協調仍未成功，被上訴人不得已乃於99年11月23日函請上訴人同意解約並免除契約責任，故系爭契約一、二、三之解除係屬不可歸責於被上訴人之事由，符合系爭契約一、二、三第10條第10.5.1節免除契約責任之要件。又依政府採購法第101條之立法意旨，列名不良廠商對廠商之影響極大，基於例外從嚴之解釋原則，僅有廠商有違法或重大違約情形時，始得列名為不良廠商。惟被上訴人已盡力與Alstom公司進行協商而未果，甚至提議由上訴人直接向Alstom公司進行採購，亦不為上訴人所接受，此一不可歸責於被上訴人之情形，與政府採購法第101條之立法意旨不合，是上訴人認被上訴人有違反政府採購法第101條第1項第12款之事由，顯有違法等語，為此請求判決撤銷原處分一、二、三、異議處理結果一、二、三及申訴審議判斷
一、二、三關於將被上訴人刊登政府採購公報部分。
三、上訴人答辯意旨略謂：依系爭契約一、二、三之第13條第13.1.1節約定：「立約商履約，有下列過失或違約情形之一，本局不須催告，得以書面通知立約商終止或解除契約。終止或解除契約，得為一部或全部。…6.因可歸責於立約商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」被上訴人延誤履約期限，上訴人雖曾同意被上訴人延後交貨期限，惟仍表示以原定履約期限計罰逾期違約金，嗣後被上訴人於99年11月23日來函通知上訴人無法履行系爭契約一、二、三，是本件乃係因可歸責於被上訴人之事由，致延誤履約期限，上訴人依契約約定解除系爭契約一、二、三及不予發還履約保證金，並以原處分一、二、三通知被上訴人有政府採購法第101條第1項第12款將刊登政府採購公報之事由，實屬有據。又因被上訴人不能履行系爭契約一、二、三，係可歸責於己之事由所致，不符系爭契約一、二、三第10條第10.5.1節之約定，自無須限縮政府採購法第101條規定之適用等語。
四、原判決撤銷申訴審議判斷一、二、三、異議處理結果一、二、三及原處分一、二、三關於將被上訴人刊登政府採購公報部分，其理由略謂：㈠依系爭契約一、二、三第13條第13.1.1節第6款約定內容，上訴人如欲依上開約定解除契約，須係被上訴人因可歸責於己之事由，致延誤履約期限，且情節重大者為限。而被上訴人應分別「自97年8月1日起至98年10月31日止最多分3批」、「自98年1月23日起至99年1月22日止最多分5批」及「自98年4月15日起至99年4月14日止最多分2批」交貨，且因系爭採購案一、二、三係採限制性招標，系爭契約一、二、三要求被上訴人必須提供Alstom公司之產品，並於交貨時檢附原供應廠商檢驗證明。是被上訴人故應依上開履約期限交貨，且必須提供原供應廠商Alstom公司之產品，始符合系爭契約一、二、三所約定之本旨。㈡被上訴人於系爭採購案一、二及三得標後，即向Alstom公司下單訂購履約所需之貨品，並經Alstom公司先後於97年7月31日、98年1月22日及98年4月16日確認接受被上訴人之訂單（o-rder confirmation），且分別預訂於98年7月20日、98年7月10日及98年12月30日交貨（均在履約期限內），顯見被上訴人已善盡履約之責。㈢Alstom公司嗣於98年9月1日通知被上訴人略以「因被上訴人之總經理涉嫌貪污案，而為免Als-tom公司可能觸法，並避免傷害Alstom公司之商譽」為由，決定終止與被上訴人間之契約關係，並拒絕供貨予被上訴人。被上訴人為履行系爭契約一、二、三之交貨義務，自98年6月5日起至99年5月26日止，先後29次以電子郵件催告Alst-om公司履約交貨；此外，被上訴人亦於98年9月16日向Alst-om公司提出3項建議解決方案，更於99年4月中旬以其完成內部股東結構之重整為由，促請Alstom公司履約交貨，惟Als-tom公司仍拒絕供貨予被上訴人，致被上訴人延誤履約期限。被上訴人甚至為配合Alstom公司之要求，於99年5月24日偕同Alstom公司兩位經理親赴上訴人材料處，提出由Alstom公司直接交付採購標的物予上訴人之建議，亦遭上訴人拒絕，嗣於99年7月6日函請上訴人協助發函促請Alstom公司儘速供貨予被上訴人，仍遭上訴人所拒，被上訴人不得已乃先後於99年11月23日及99年12月23日主動函請上訴人同意解除系爭契約一、二、三並免除其契約責任，惟未獲上訴人同意。可知被上訴人為履行系爭契約一、二、三之交貨義務，業已善盡一切努力，惟Alstom公司仍拒絕供貨予被上訴人，致被上訴人遲遲無法交貨予上訴人，又因限制性招標而無法以其他產品替代。㈣被上訴人之總經理林乾祥因涉及貪污罪嫌遭檢察官提起公訴，雖先後經臺灣臺北地方法院97年9月18日96年度訴字第1490號刑事判決、臺灣高等法院98年10月7日97年度上訴字第5423號刑事判決有罪，惟業經最高法院100年3月10日100年度臺上字第1175號刑事判決撤銷發回更審，可知上開罪行係林乾祥於另案之個人行為，與被上訴人、Alstom公司及系爭採購案一、二、三無涉，且林乾祥既未經判決有罪確定，更難認其確犯貪污罪行。㈤Alstom公司係以被上訴人公司總經理「個人」因另件採購案涉及貪污罪嫌為由，並基於其本身商譽之考量，而終止與被上訴人間之契約關係，顯非因被上訴人對其有何債務不履行或侵權行為等情事，且Alstom公司所考量之事由亦非被上訴人所得預期、掌控或左右，況被上訴人業已善盡履約之責及一切努力，仍無法獲得Alstom公司之供貨，自難認被上訴人無法依約交貨，係因就契約之履行有何故意或過失等可歸責與己之事由所致。上訴人以被上訴人因可歸責於己之事由，致延誤履約期限，且情節重大為由，而依系爭契約一、二、三第13條第13.1.1節第6款約定，以100年3月2日以鐵材財字第0000000000、0000000000及0000000000號函解除系爭契約一、二、三，洵屬無據，並有違誠信原則。㈥被上訴人與Alstom公司間為買賣契約關係，Alstom公司既非被上訴人之代理人，亦非受被上訴人選任、監督或指揮而為被上訴人履行債務之使用人。上訴人所舉本院95年度判字第23號判決意旨，則係針對標得工程採購案之「承攬人」將工程交由「履行輔助人」代為履行所為之闡釋，與標得本件「財物採購」之被上訴人，並未將債務交由Alstom公司代為履行之情形，顯不相同，自不得據以比附援引。㈦按不可歸責於契約當事人之事由，尚非僅以系爭契約一、二、三第10條第10.5.1節約定所列之事由為限，亦即如因約定以外之不可歸責於被上訴人之事由，致被上訴人延誤履約期限，依民法第230條規定，被上訴人本即不負遲延責任，上訴人自不得依系爭契約之財物採購契約第13條第13.1.1節第6款之約定解除或終止契約，且無待契約明文，而為契約當事人行使權利、履行義務應遵守誠信原則之當然法理。是上訴人以系爭採購案一、二、三所指定之原供應廠商Alstom公司拒絕供貨予被上訴人，純屬被上訴人與Alstom公司間之商業糾紛，而非屬上開約定所列得免除契約責任之事由，並據以推論被上訴人無法依約交貨，係因可歸責與己之事由所致云云，亦不足採。㈧依政府採購法第101條第1項第12款規定，機關辦理採購，如欲對廠商為停權處分，應以因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約為限。本件被上訴人無法依約交貨，係因系爭採購案一、二、三所指定之原供應廠商Alstom公司拒絕供貨予被上訴人所致，係屬非可歸責於被上訴人之事由，上訴人不得以被上訴人因可歸責於己之事由，致延誤履約期限，且情節重大為由，而依系爭契約一、二、三第13條第13.1.1節第6款規定解除契約，則上訴人依政府採購法第101條第1項第12款規定，以原處分一、二、三對被上訴人為停權處分，亦屬無據等語。
五、上訴意旨略謂：依民法第98條及最高法院17年上字第1118號判例意旨，解釋契約應探求當事人雙方當時立約之真意，從系爭契約一、二、三第10條第10.5.1節「不可抗力或不可歸責」在契約條款上並列可知，不可歸責與不可抗力需具有相當性，是被上訴人需符合系爭契約一、二、三第10條第10.5.1節規定所列舉之不可抗力或不可歸責於契約當事人之13款事由，始得免除契約責任，原判決未探求上開條文真意，而逕認「不可歸責於契約當事人事由，不以系爭契約一、二、三第10條第10.5.1節所列13款為限」，構成判決不適用法規或適用不當之違背法令。且被上訴人之總經理林乾祥已於貪污案件中自承其為被上訴人之實質負責人，原判決反認林乾祥個人所涉刑案與系爭採購案一、二、三無關，顯未依行政訴訟法第189條第1項規定調查證據結果認定事實，構成判決不適用法規之違背法令等語，為此請求廢棄原判決，並駁回被上訴人再第一審之訴。
六、本院查：㈠政府採購法第101 條第1 項第12款規定：「機關辦理採購
，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。……」準此，機關辦理採購，如欲依上開條款通知廠商將刊登政府採購公報者，應以因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約為限，如無可歸責於廠商之事由，或其他由單方解除或終止契約之事由尚未成立者，既不生解除或終止契約之效力，即難謂該當於上開條款之通知要件。
㈡原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：Alstom公司係
以被上訴人公司總經理「個人」因另件採購案涉及貪污罪嫌為由，並基於其本身商譽之考量，而終止與被上訴人間之契約關係，顯非因被上訴人對其有何債務不履行或侵權行為等情事，且Alstom公司所考量之事由亦非被上訴人所得預期、掌控或左右，況被上訴人業已善盡履約之責及一切努力，仍無法獲得Alstom公司之供貨，自難認被上訴人無法依約交貨，係因就契約之履行有何故意或過失等可歸責與己之事由所致；上訴人以被上訴人因可歸責於己之事由，致延誤履約期限，且情節重大為由，而依系爭契約一、二、三之財物採購契約第13條第13.1.1節第6款約定，於100年3月2日以鐵材財字第0000000000、0000000000及0000000000號函解除系爭契約一、二、三，洵屬無據，並有違誠信原則；按不可歸責於契約當事人之事由，尚非僅以系爭契約一、二、三第10條第
10.5.1節約定所列之事由為限，亦即如因約定以外之不可歸責於被上訴人之事由，致被上訴人延誤履約期限，依民法第230條規定，被上訴人本即不負遲延責任，上訴人自不得依系爭契約之財物採購契約第13條第13.1.1節第6款之約定解除或終止契約；本件被上訴人無法依約交貨，係因系爭採購案一、二、三所指定之原供應廠商Alstom公司拒絕供貨予被上訴人所致，係屬非可歸責於被上訴人之事由，上訴人不得以被上訴人因可歸責於己之事由，致延誤履約期限，且情節重大為由，而依系爭契約一、二、三第13條第13.1.1節第6款規定解除契約，則上訴人依政府採購法第101條第1項第12款規定，以原處分一、二、三對被上訴人為停權處分，亦屬無據等語為由，將申訴審議判斷一、二、三、異議處理結果
一、二、三及原處分一、二、三關於將被上訴人刊登政府採購公報部分均撤銷，經核其認事用法均無不合。
㈢上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按系爭契約一、二、三之財物
採購契約條款第13條第13.1.1節第6款係約定：「立約商履約，有下列過失或違約情形之一，本局不須催告，得以書面通知立約商終止或解除契約。終止或解除契約，得為一部或全部。……6.因可歸責於立約商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。……」（原審卷第262頁）。是上訴人如欲依上開約定條款單方解除契約，須以因可歸責於被上訴人之事由，致延誤履約期限，且情節重大者為限。系爭採購案一、
二、三係採限制性招標，系爭契約一、二、三要求被上訴人必須提供Alstom公司之產品，並於交貨時檢附原供應廠商檢驗證明；本件被上訴人於系爭採購案一、二及三得標後，即向Alstom公司下單訂購履約所需之貨品，並經Alstom公司先後於97年7月31日、98年1月22日及98年4月16日確認接受被上訴人之訂單（order confirmation），且分別預訂於98年7月20日、98年7月10日及98年12月30日交貨（均在上開履約期限內）；被上訴人為履行系爭契約一、二、三之交貨義務，自98年6月5日起至99年5月26日止，先後29次以電子郵件催告Alstom公司履約交貨；此外，被上訴人亦於98年9月16日向Alstom公司提出3項建議解決方案，更於99年4月中旬以其完成內部股東結構之重整為由，促請Alstom公司履約交貨，惟Alstom公司仍拒絕供貨予被上訴人，致被上訴人延誤履約期限；被上訴人甚至為配合Alstom公司之要求，於99年5月24日偕同Alstom公司兩位經理親赴上訴人材料處，提出由Alstom公司直接交付採購標的物予上訴人之建議，亦遭上訴人拒絕，嗣於99年7月6日函請上訴人協助發函促請Alstom公司儘速供貨予被上訴人，仍遭上訴人所拒，被上訴人不得已乃先後於99年11月23日及99年12月23日主動函請上訴人同意解除系爭契約一、二、三並免除其契約責任，惟未獲上訴人同意；況被上訴人與Alstom公司間履約糾紛之產生，乃因被上訴人之總經理林乾祥，涉嫌為協助第三人青島歐特美交通設備公司及美國T&T國際集團公司負責人蔡亦文，將上訴人原未列入之「凱德6200板材」列為復興號列車車廂改裝之工程說明書採購規範中，並於採購工程說明書定案公告前先予洩漏內容，乃向時任上訴人機務處客貨車股股長高村德先期約行賄80萬元，嗣後實際交付賄款40萬元，經檢察官以涉及貪污罪嫌提起公訴，雖先後經臺灣臺北地方法院97年9月18日96年度訴字第1490號刑事判決、臺灣高等法院98年10月7日97年度上訴字第5423號刑事判決有罪，惟業經最高法院100年3月10日100年度臺上字第1175號刑事判決撤銷發回更審等情，為原判決依據相關證據合法確認之事實，並為上訴人所不爭，足見被上訴人為履行系爭契約一、二、三之交貨義務，業已善盡一切努力，惟Alstom公司仍拒絕供貨予被上訴人，致被上訴人遲遲無法交貨予上訴人，又因限制性招標而無法以其他產品替代；至於林乾祥在另案之個人行為，與被上訴人、Alstom公司及系爭採購案一、二、三無涉；Alstom公司係以被上訴人公司總經理「個人」因另件採購案涉及貪污罪嫌為由，並基於其本身商譽之考量，而終止與被上訴人間之契約關係，顯非因被上訴人對其有何債務不履行或侵權行為等情事，且Alstom公司所考量之事由亦非被上訴人所得預期、掌控或左右。故被上訴人無法獲得Alstom公司之供貨，致無法依約交貨，並無故意或過失等可歸責與己之事由，則縱使前揭情形不符合系爭契約一、二、三之財物採購契約條款第10條第10.5.1節列舉的天災或事變等不可抗力或不可歸責於契約當事人之事由，致被上訴人不得請求展延履約期限或免除契約責任，亦難謂其情節重大，而得由上訴人援引系爭契約一、二、三第13條第13.1.1節第6款規定單方通知解除契約。上訴人逕依此約定條款單方解除契約，容有未洽，尚無從發生解除契約之效力，自難謂該當於政府採購法第101條第1項第12款規定通知廠商將刊登政府採購公報之要件。原判決予以撤銷，並無判決不適用法規或適用不當之情形，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 7 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 6 月 8 日
書記官 邱 彰 德