最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第407號上 訴 人 黃綸綱
遲秀惠朱家慶共 同訴訟代理人 邱基峻 律師
張宗琦 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年9月30日臺北高等行政法院99年度訴字第129號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣臺南市精忠三村為國軍老舊眷村，被上訴人於民國（下同）93年12月17日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）等規定，舉辦說明會，說明精忠三村原眷戶及違占建戶同意遷購者，應於說明會後3個月內，填具臺南市新制國軍老舊眷村遷購大道新城國宅基地申請書（下稱遷購申請書），並經法院或民間公證人認證，該眷村原眷戶有四分之三以上同意遷購，即依相關作業程序辦理遷購事宜，對不同意改建者，被上訴人得逕行註銷原眷戶居住憑證及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。上訴人等未依限完成遷購申請書之認證程序，經陸軍第八軍團指揮部以97年9月1日陸八軍眷字第7968號書函限於97年10月5日前，以書面說明逾期未辦理認證之緣由，逾期未說明者，將依法撤銷其等眷舍居住憑證並收回眷舍。上訴人等於97年9月22日以渠等係因特殊功勳獲配立功眷舍，與精忠三村之其他眷舍不同，不宜一併納入辦理改（遷）建云云，函陸軍第八軍團指揮部。國防部陸軍司令部以98年1月16日國陸政眷字第0980000282號呈被上訴人，被上訴人遂以上訴人等未於法定說明會後3個月期限內繳交同意遷購認證書，且所述理由非屬不可抗力事由，以98年3月17日國政眷服字第0980003303號書函（下稱原處分）註銷上訴人等臺南市精忠三村眷舍居住憑證及原眷戶權益。上訴人等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人獲配之立功眷舍用地，為一獨立基地，與「精忠三村」並無關連，且83年被上訴人委請下轄陸軍總司令部辦理之「精忠三村」改建說明會，亦未將上訴人所屬立功眷舍納為「精忠三村」或改建範圍，何以今日徒將「立功眷舍」視為「精忠三村」，上訴人實感莫名所以。
被上訴人以上訴人之眷舍管理表早在61年7月1日、68年11月22日即將上訴人所屬立功眷舍納入精忠三村。然此項證據除與前述83年精忠三村改建時未將立功眷舍納入之事實矛盾外，該等眷舍管理表填載「建造單位」均為第二軍69師，顯非實情。再者，被上訴人所提上開眷舍管理表該等記載為電腦打字，且均記載上訴人三人居住之房屋坪數為13坪，更與上訴人實際建成之建物面積完全不符。則該等眷舍管理表係何時製作？內容是否實在而具有證明力？均有可疑，應不得引用為對上訴人不利之證據。因此，上訴人所屬立功眷舍區何時、如何納入精忠三村範圍？並有將上訴人所有構造上獨立之建物與連棟式構造之「精忠三村」併同改建必要？應由被上訴人先行說明，以昭信服。㈡原處分是否已經符合眷改條例第22條所定超過四分之三以上眷戶同意改建，亦應由被上訴人先行舉證說明，退步言之，即便得將上訴人所屬立功眷舍納入精忠三村範圍或併與改建，然精忠三村改建案是否有超過原眷戶四分之三以上同意改建，使原處分合乎眷改條例第22條得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之要件，未曾見有被上訴人之公告或說明。是此項原處分合法要件，亦應由被上訴人先行舉證說明。㈢精忠三村改（遷）建認證結果，應於93年3月時即已確定，則眷改條例第22條、行政程序法第123條、第124條准許行政機關廢止先前授予利益行政處分之廢止原因，當於94年3月17日即行發生。從而，系爭行政處分竟遲至98年3月17日始行作成，有逾越行政程序法第124條所定廢止行政處分必須於廢止原因發生後2年內為之情形甚明，自屬違法應予撤銷之行政處分。㈣本案上訴人現所居住建物均屬自力新建，上訴人當屬民法原始取得建物所有權而受有財產權相關規定之保障，該新建之建物已經非被上訴人所得處分之財產，並無疑義。乃系爭行政處分完全未顧慮及此，作成處分同時未依法予相對人即上訴人補償，其強行註銷上訴人原眷戶權益並命其遷出之結果，反使被上訴人獲有上訴人所有新建建物之不當得利，自屬本院83年判字第1223號判例、本院91年度判字第1429號判決及行政程序法第123條、第126條所指行政處分違法情形，當應予撤銷無容續存，始為適法。㈤眷改條例於第22條立法「嚴懲」不同意改建之原眷戶，剝奪其可得享有之權益，其立法設計本身已有前後矛盾之處，並以嚴苛之方式達成眷村改建之政策目的，同時造成未辦理改建認證原眷戶一無所有之結果，難謂無違憲法比例原則要求。再者，採行差別待遇又僅以原眷戶是否辦理認證此項原因為區別，未見任何可資支持此項差別待遇之理由，亦未區分何以原眷戶不肯辦理認證原因，益顯眷改條例違反憲法平等原則之情形。眷改條例復予同意改建原眷戶諸多權益照顧，不區分與不同意改建眷戶之關係，亦不區分「與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性為妥善之分配」，未採「關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給與明顯過度之照顧」（司法院釋字第485號解釋文參照），如此濫用給付行政資源，已為司法院釋字第485號解釋所具體指摘等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠上訴人等均未於94年3月17日以前提出經法院或民間公證人認證之遷購申請書，為上訴人等所不爭執，是被上訴人依據眷改條例第22條、眷改條例施行細則第20條第1項、辦理改建注意事項伍之二之規定，認定上訴人等為不同意改建眷戶，以原處分註銷上訴人等之原眷戶權益，應屬依法有據，並無違誤。上訴人等辯稱其係因奉命作戰立有功勳而獲政府於58、59年間規劃立功眷舍區，並出具土地使用同意書與上訴人，自費興建眷舍，與精忠三村並無關聯，自不應將上訴人所屬立功眷舍區納入精忠三村範圍併同改建云云。惟按57年5月27日被上訴人（57）規成字第10133號令修正公布國軍在台軍眷業務處理辦法（下稱業務處理辦法）第73條、第74條規定可知，上訴人等立有功績僅係其得優先撥配眷舍不受各總司令部所定配住原則及優先順序拘束之原因，但絕非其所獲優先撥配之眷舍為一獨立之「立功眷舍」區，國軍眷舍管理法令上亦無立功眷舍區此一名詞存在。
況且，依上訴人所提58年6月22日第二軍團立功人員眷舍用地劃撥紀錄所附之詳細位置圖，該詳細位置圖上已有記載精忠三村，足見該眷舍用地本在精忠三村之眷村土地範圍內，事實上，上訴人等所獲撥之臺南市○區○○段168之1地號土地即重測後臺南市○區○○段○○○○號土地，亦本在國軍老舊眷村改建總冊土地清冊所列臺南市精忠三村之眷村土地範圍內。㈡退步言之，假若真如上訴人所主張其所屬立功眷舍區原乃獨立於精忠三村之外，但依業務處理辦法第70條規定，各產權管理單位之零星散戶，應申請參加鄰近之眷村納入管理。在陸軍第八軍團指揮部（原陸軍第八軍團司令部）就上訴人等眷舍所建立之國軍眷舍管理表上，業將之歸列為精忠三村，則上訴人等所獲配眷舍本即為精忠三村內之國軍眷舍，否則亦係已納入精忠三村管理之零星散戶，是被上訴人以上訴人等為精忠三村之原眷戶與其他全體精忠三村之原眷戶一同辦理臺南市○○○村○○○道新城國宅基地說明會，並發給說明書通知應於說明會後三個月內提出經法院或民間公證人認證之遷購申請書，此核為被上訴人依法令之職權行使並無違誤，尚不得由上訴人片面主張其應獨立於精忠三村之外不能併同辦理改建，而任意指摘被上訴人所為係屬違法。㈢上訴人主張精忠三村改建案是否有原眷戶四分之三以上同意改建，未見被上訴人說明，應先由被上訴人就此舉證，惟精忠三村同意改建之原眷戶確已超過四分之三，並無上訴人所主張精忠三村改建案是否有超過原眷戶四分之三以上同意之疑慮存在。㈣眷改條例所定之原眷戶權益，係國軍老舊眷村改建條例第5條第1項前段規定而生，並非基於被上訴人之行政處分而創設原眷戶權益，至於依據眷改條例第22條規定對不同意改建眷戶作成註銷原眷戶權益之行政處分，亦係依法令獨立對原眷戶作成一不利處分，而並非將被上訴人原已作成之合法授益處分予以廢止，上訴人指摘被上訴人所為註銷原眷戶權益之行政處分逾越除斥期間，自無可取。又被上訴人依據眷改條例第22條註銷上訴人等之原眷戶權益並非屬授益行政處分之廢止，自無上訴人所引行政程序法第123條、第126條有關廢止授予利益合法處分須補償受處分人因信賴該處分而遭受財產上損失之信賴保護原則之適用。上訴人復謂其所居住建物均為其自力新建並原始取得建物所有權，被上訴人所為原處分未同時依法對上訴人補償，即強行註銷上訴人原眷戶權益並命其遷出，反使被上訴人獲有上訴人所有新建建物之不當得利。惟上訴人等上開所陳顯係指鹿為馬，被上訴人所為原處分註銷上訴人等之原眷戶權益（即向被上訴人承購依眷改條例興建之住宅及由政府給予輔助購宅款之權益）及眷舍居住憑證，其內容並非係將上訴人所有之建物徵收或強制取得為國家所有，何來上訴人所稱被上訴人將因此反獲得上訴人所有新建建物之不當得利。㈤眷改條例所賦予具有原眷戶身分者之改建權益，本即係針對同意並欲享有該改建權益者而賦予，至於不同意改建之眷戶本係自己不欲享有、行使眷改條例所賦予之改建權益，則對此等不欲享有、行使改建權益之原眷戶得註銷其原眷戶權益，係基於不同意改建原眷戶自我之選擇而註銷其無意享有之權益，並非上訴人所稱對不同意改建眷戶之制裁，焉有違反比例原則或平等原則可言，上訴人殊不能一方面向被上訴人表示不同意改建，另方面卻主張被上訴人不給予其改建權益而給予其他同意改建眷戶改建權益，乃屬無正當理由故為差別待遇，其如此主張，顯已自相矛盾。況若依上訴人所主張對於不同意改建眷戶既不能註銷其改建權益，亦不能收回其所獲國家配住之眷舍或是獲撥興建眷舍之土地，則眷村改建作業即會因少數不同意改建眷戶，而陷於無以推動之窘境，斷非法之本旨等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠查被上訴人於93年12月17日舉辦臺南市○○○村○○○道新城國宅基地說明會，並發給原眷戶臺南市○○○村○○○道新城國宅基地說明書，輔導該村原眷戶及違占建戶購置臺南市○道新城國宅，或領取輔助購宅款購置民間市場成屋或另外提供之國宅，並且告知原眷戶以及違占建戶如同意遷購，應於說明會後3個月內（即94年3月17日前），填具臺南市新制國軍老舊眷村遷購大道新城國宅基地申請書，並經法院或民間公證人認證，逾期視為不同意遷購。但上訴人等3人均未於94年3月17日以前提出經法院或民間公證人認證之遷購申請書，為渠等所不爭執；上訴人等未依限完成遷購申請書之認證程序，經陸軍第八軍團指揮部以97年9月1日陸八軍眷字第7968號書函限於97年10月5日前，以書面說明逾期未辦理認證之緣由，上訴人等於97年9月22日以渠等係因特殊功勳獲配立功眷舍，與精忠三村之其他眷舍不同，不宜一併納入辦理改（遷）建，請求將眷舍土地產權移轉作戰立功眷戶等，故被上訴人依據眷改條例第22條、國軍老舊眷村改建條例施行細則第20條第1項以及辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二之規定，認定上訴人等3人為不同意改建之原眷戶，以原處分註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，於法有據，並無違誤。㈡上訴人縱因有功而獲配眷舍用地，由渠等自費興建，因係於69年12月31日以前興建完成者軍眷住宅，仍屬眷改條例所稱國軍老舊眷村（眷改條例第3條第1項第3款），而為改建範圍。次按57年5月27日修正之業務處理辦法第73條、第74條規定可知立有功績之軍人獲准優先分配眷舍，其無庸依照前揭規定依照官兵比例分配，惟其所受之分配仍屬於一般之眷舍，在管理上仍與其他眷舍相同。參照上訴人所提出之立功人員土地劃撥紀錄及位置圖可知，立功單戶眷舍旁即有精忠三村之建置；再者，即便立功人員眷舍原本係獨立設置之眷舍，惟參照業務處理辦法第101條、第70條規定此為管理上便宜之規定，亦即便是獨立之眷舍，在管理上仍必須納入鄰近之眷村範圍內統一管理之，又各眷村名稱及其所包含之眷舍，係由眷舍管理機關基於眷舍坐落地域及管理之需要所劃定，尚非眷戶所得置喙；立功人員眷舍僅十餘戶，事實上亦無「立功眷村」存在，故上訴人獲優先撥配土地自建眷舍，仍應納入鄰近之精忠三村之範圍內。且依上訴人等61年7月1日及68年11月22日國軍眷舍管理表，其眷舍名稱均填載為精忠三村，足見上訴人等所獲配眷舍至遲自上開填表日起，即已由眷舍管理機關納入精忠三村管理。又眷舍管理表關於上訴人遲秀惠眷舍門牌載為「1373號」應係「137號」之誤載；另關於上訴人服務單位及級職紀錄縱有誤載，但並不影響系爭眷舍列入精忠眷舍管理之事實認定，再被上訴人依據眷改條例第6條規定，按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，辦理國軍老舊眷村改建，本件立功人員眷舍鄰近精忠三村，且列入精忠三村管理，上訴人以其眷舍外觀、坐落土地地號及取得原因各異，主張分別辦理改建，自無可取。㈢精忠三村原眷戶數為1295戶，同意購置大道新城者為422戶（24坪17戶、26坪405戶）、同意購置臺南市區國宅者有5戶、不願購置國宅而欲購置市場成屋者有610戶、而不願意購置住宅而欲領取補助款項者有258戶，則上開原眷戶均為同意精忠三村改建者，同意比例為百分之99.38，足見精忠三村同意改建之原眷戶已超過四分之三。㈣被上訴人依眷改條例第22條規定註銷上訴人等人原眷戶權益，亦非廢止授益行政處分，自無行政程序法第124條規定之除斥期間適用，又此部分既非屬行政處分之廢止，當無行政程序法第123條或第126條補償規定之適用，故上訴人此部分主張亦無理由。又上訴人因不同意改建而遭註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，雖不得再享有其他權益，但原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積比照公共工程拆遷標準補償（辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍、一）。㈤國軍老舊眷村因改建而給予購宅優惠或者補助款等係屬給付行政之範圍，被上訴人機關為給付行政時本有其裁量之權限，倘該裁量權符合公平、比例與平等原則，則該給付行政之處分並無瑕疵或違法情形，自應予以維持。立法者考量此項給付行政所欲達成之目的，係「加速更新國軍老舊眷村」、「提高土地使用經濟效益」之立法目的，而賦予主管機關註銷反對遷建原眷戶之原眷戶資格以達成上開立法目的，則主管機關即可係針對不欲享有、行使改建權益之原眷戶而註銷其原眷戶權益，此為原眷戶之自我選擇而由被上訴人註銷其無意享有之權益，當非對於不同意改建眷戶之制裁，而係收回原眷戶自動放棄可得之給付利益。況且本案原眷戶即便不同意遷購大道新城國宅，亦有其他購宅管道可供選擇（例如購置市區住宅或者直接領款），並非僅有購置大道新城一途，則可知被上訴人之註銷行為自未逾越比例原則之範圍等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠被上訴人早於83年間即眷改條例施行前，即曾推動「精忠三村」改建案，而當年辦理改建作業時，並未納入上訴人所居「立功眷舍」，業經上訴人於原審陳明在案，被上訴人始終未曾說明先後行政行為不為一致認定理由，原判決復未對之表示意見，卻以上訴人所有之國軍眷舍管理表，早已記載眷舍名稱為「精忠三村」為由，認定上訴人所居「立功眷舍」仍應納入「精忠三村」管理，顯然判決理由認定與精忠三村改建事實經過明顯相悖。又原判決誤引行政處分作成時或推動本件改建案時業經廢止之「國軍軍眷業務處理辦法」作為「立功眷舍」需與「精忠三村」併同改建論理依據，自有判決適用法令錯誤或不當之違法。再原判決僅引用眷改條例第6條第1項「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃」條文，卻未見被上訴人有任何條件相近或整體分區規劃之舉證而為原判決所採認、可認原判決理由忽視司法院釋字第485號解釋（上訴人誤載為第585號）所剴切提出之改建必要性考量，及上訴人所提「立功眷舍」現狀之證據，率然引用被上訴人空口陳詞有併同改建必要之說詞，實與判決不備理由無異。㈡原處分註銷之標的，包括「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」兩項，然原判決理由關於為何原處分作成並未逾越行政程序法第124條所定2年除斥期間理由，竟只論述「原眷戶權益」係基於眷改條例而非行政處分所創設，無行政程序法第124條所定廢止合法授益處分2年除斥期間規定之適用。然即便「原眷戶權益」之發生係如判決理由所述因立法創設而享有，其廢止無除斥期間問題，但就「眷舍居住憑證」之授益處分廢止部分，何以未逾越2年除斥期間，判決理由就此卻無何說明。原判決主文既為駁回上訴人全部起訴，則就此漏未論列理由部分，形同判決不備理由，自屬違法。㈢原判決忽視上訴人所住居之眷舍均為撥地自建之情形，對原授益處分具備長期之信賴利益，且僅藉己力鉅資興建，維持功能事實，竟仍容認被上訴人於作成原處分同時無須附加合理補償之協議或條款，當有容認被上訴人違背法令之違誤。
㈣原審法院無論於審理時及判決理由中，均未釐清此間法律及事實關係，則依據上訴人原起訴主張及被上訴人答辯主張，或諭知列為上訴人起訴備位聲明，並由被上訴人充分答辯，以明兩造間法律關係，否則因上開法律及事實關係之不明確，且「無法藉由撤銷訴訟途徑解消此等不明確狀態」，徒然因原判決為駁回上訴人起訴結果，使法律關係益生複雜甚至兩造間糾紛擴大結果。因此，原判決未能依據眷改條例第22條，審查被上訴人作成之原處分合法性及其效力範圍，實有判決適用法規不當及未盡闡明義務之違誤。㈤原判決執眷改條例第1條認眷村改建有多重目的，因眷村改建工作而給予之各項優惠屬給付行政之範疇，行政機關可有較大裁量空間，可針對「不欲享有、行使改建權益之原眷戶註銷其原眷戶權益」，卻忽略原眷戶自主表達是否同意改建或欲繼續維持現狀意願等，亦屬原眷戶依據眷改條例設計本旨及憲法保障言論自由精神應得享有之權益。從而，原審法院率認眷改條例第22條設計全無違反比例原則與平等原則問題，並引用「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」伍之二規定，認未於主管機關書面通知之日起3個月內提送眷舍改（遷）建申請書者，即屬「不同意改建」原眷戶，而非以上訴人是否有拒不搬遷、延宕工程施作等實際阻礙眷村改建進程之事實行為為認定，顯然過分擴大對眷改條例第22條所定「不同意改建」意義，並漠視原眷戶依據憲法及眷改條例享有之意願表達權限及眷改條例體系設計自我矛盾情形，故有提出本件上訴以謀救濟，或由本院暫停訴訟程序，先行聲請大法官解釋眷改條例第22條及相關條文之必要。
六、本院查：
（一）國軍老舊眷村改建條例第1條（96年12月12日修正前條文、第2條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1項）本條例主管機關為國防部。（第2項）國防部為推動國軍老舊眷村改建，應由國防部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜。」第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：政府興建分配者。中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項、第6條第1項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第20條（100年12月30日修正前條文）、第21條規定：「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」第22條（96年1月3日修正前條文）、第23條（96年1月24日修正前條文）規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」「（第1項）改建、處分之眷村及第四條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。（第2項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。（第3項）前項違占建戶應於主管機關通知搬遷之日起，六個月內搬遷騰空，逾期未搬遷者，由主管機關收回土地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」第26條規定：「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」其施行細則第9條第1項（95年10月20日修正前條文）規定：「改建基金對原眷戶承購依本條例興建之住宅或依第十九條第五項購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第二十八條第一項興建之眷宅而依本條例第二十條第一項、第二項應自行負擔部分，或自願領取輔助購宅款而向主管機關申請核准購置民間興建住宅之差額款，於辦理貸款時，比照中央公教人員輔助購置住宅貸款利率，其貸款總額每戶以新臺幣一百萬元為限，貸款期限三十年，按月平均攤還本息。」第20條（96年5月29日修正前條文）規定：「（第1項）原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。（第2項）原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」準此可知：
１、眷改條例所稱「國軍老舊眷村」，係指於69年12月31日以前興建完成，由：「政府興建分配；中華婦女反共聯合會捐款興建；政府提供土地由眷戶自費興建；其他經主管機關（國防部-下同）認定」之軍眷住宅。所稱「原眷戶」，則指領有國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍「居住憑證」或「公文書」之國軍老舊眷村住戶。
２、原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益；就其應負擔之自備款部分，並得比照中央公教人員輔助購置住宅貸款利率，辦理優惠利率貸款。
３、規劃改建之眷村，應有原眷戶四分之三以上同意，始得辦理改建；對不同意改建之眷戶，主管機關得「逕行『註銷』其『眷舍居住憑證』及『原眷戶權益』，收回該房地」。於本條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。眷改條例第3條第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，亦比照原眷戶規定辦理之。
４、原眷戶依眷改條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。
（二）次按：
１、「為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力」，國防部於45年1月11日訂定發布「國軍在台軍眷業務處理辦法」一種，其間歷經多次修正；迄86年1月22日修正發布名稱「國軍軍眷業務處理辦法」及全文40條，嗣於91年12月30日發布廢止。而依國防部57年5月27日（57）規成字第10133號令修正發布前揭「國軍在台軍眷業務處理辦法」（下稱業務處理辦法）第一章「總則」規定：軍眷業務之政策規劃，由國防部負責，其業務之執行，交聯合勤務總司令部留守業務署（以下簡稱聯勤留守署）為之【本辦法（下同）第2條】；而本辦法所稱國軍官、士、兵，係指經人事權責單位核定有案包含「因作戰立功經奉特准結婚之官、士、兵，及特別規定之人員而言（第4條）；軍眷依本辦法之規定享有下列權益：「發給眷補．．．。配住眷舍．．．」（第5條）。第五章「營舍分配管理與眷村組織及福利」第一節「一般規定」第58條、第59條規定：「本辦法關於眷舍管理與眷村組織及福利各項規定，僅適用於軍眷區之自治與管理，至各眷區眷戶及軍眷有涉及地方組織與人民權利義務事項者，依其他法令辦理之。」「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，其產權屬於國有分由本部及各軍種總部管理者（或指定其所屬單位代管者）為限。」第二節「權責區分」第61條至第63條規定：「本部權責如下：總政治作戰部策劃國軍眷舍分配管理與眷村組織管理政策。．．．。」「陸海空軍聯勤警備各總司令部，及本部總務局權責如下：本軍種（本部）眷舍修建、分配、管理、維護。本軍種（本部）眷村之管理（含散戶）。．．．。」「聯勤留守署權責如下：眷村自治及福利工作之協助。．．．負責提供各軍種眷舍管理單位需要之眷戶資料。」第67條規定：「眷村住戶義務如下：配住眷舍之保養、維護及清潔衛生之保持。協助美化眷村環境。按月繳納水電費、眷舍租金，並遵守上級規定事項。眷舍因不可抗力或因超過保固年限致有損壞者，應依規定程序報請修繕恢復完整。」第70條規定：「各產權管理單位之零星散戶，應申請參加鄰近之眷村，納入管理。」第三節「眷舍分配管理及房租補助費」第73條、第74條、第77條規定：
「眷舍分配，由本部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各種司令部（含本部總務局），各總部得參照本辦法第77條所定原則視本軍種實際情形，依據需要，訂定配住原則及優先順序。」「立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前條之限制。」「眷舍配住原則如下：．．．。」第四節「眷村組織」第101條規定：「軍眷集居眷戶五十戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，下設若干鄰（以十五戶至二十戶編為一鄰），實施自治管理，其他散戶軍眷得按下列規定辦理之：散戶軍眷，得向其鄰近之眷村申請參加眷村自治會，受申請之眷村，不得藉故拒絕。各軍種總部於眷村建成後，應冠以名稱，其名稱由軍眷管理單位定之，並呈報本部備查，副知聯勤留守署登記。」
２、89年6月23日國防部（89）祥祉字第07351號令訂定發布「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」規定：「壹、國軍老舊眷村改建條例第三條部分：第二項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。．．．原眷戶遺失居住憑證、相關公文書，由列管權責單位審查認定。．．．眷戶所領有之居住憑證或公文書載明係因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，非屬本條例所稱之原眷戶。．．．。肆、國軍老舊眷村改建條例第21條部分：．．．原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願．．．。伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：因不同意改建而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益。但原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積，比照拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準補償之。上述費用若未於主管機關所通知之期限內具領者，應將款額向法院提存之。眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。．．．。」
３、依據上開規定可知：
（１）「軍眷」享有配住眷舍之權益；眷舍分配，由國防部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各種司令部，立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前開業務處理辦法第73條配住原則及優先順序之限制。各軍種眷舍均應由各該軍種聯勤警備總司令列入管理；「各產權管理單位之『零星散戶』，『應申請』參加鄰近之眷村，納入管理」。軍眷集居眷戶50戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，實施自治管理；散戶軍眷，「得」向其鄰近之眷村「申請參加『眷村自治會』」，受申請之眷村，不得藉故拒絕。而各軍種總部於眷村建成後，均應冠以名稱，其名稱由軍眷管理單位定之。
（２）因不同意改建經主管機關依據眷改條例第22條規定註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益；惟原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積，比照拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準補償之。如眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。
（三）末按「（第1項）行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。（第2項）以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。」「（第1項）行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．主旨、事實、理由及其法令依據。．．．表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。（第2項）前項規定於依前條第二項作成之書面，準用之。」「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰未限制人民之權益者。處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。．．．依法律規定無須記明理由者。」分別為行政程序法第95條、第96條及第97條所規定。
（四）本件被上訴人於93年12月17日舉辦臺南市○○○○村○○○○○道新城」國宅基地說明會，並發給原眷戶臺南市○○○村○○○道新城國宅基地說明書，輔導該村原眷戶及違占建戶購置臺南市○道新城國宅，或領取輔助購宅款購置民間市場成屋或另外提供之國宅，並且告知原眷戶以及違占建戶如同意遷購，應於說明會後3個月內（原審判決書記載為94年3月17日前-按系爭說明書係記載94年3月16日前繳交），填具臺南市新制國軍老舊眷村遷購大道新城國宅基地申請書，並經法院或民間公證人認證，逾期視為不同意遷購；上訴人等3人均未於94年3月17日以前提出經法院或民間公證人認證之遷購申請書，經陸軍第八軍團指揮部以97年9月1日陸八軍眷字第7968號書函限於97年10月5日前，以書面說明逾期未辦理認證之緣由，上訴人等於97年9月22日以渠等係因特殊功勳獲配立功眷舍，與精忠三村之其他眷舍不同，不宜一併納入辦理改（遷）建，請求將眷舍土地產權移轉作戰立功眷戶等，被上訴人審查後依據眷改條例第22條及其施行細則第20條第1項、辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二之規定，認定上訴人等3人為不同意改建之原眷戶，以原處分註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以前揭理由將原處分及訴願決定均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：上訴人等以97年9月22日函復被上訴人所屬陸軍第八軍團指揮部97年9月1日陸八軍眷字第7968號書函時，已表明「作戰立功眷舍與一般眷舍不同」、「臺南市○○段168之地籍圖號，早已劃定為作戰立功特准結婚之眷舍用地，與『精忠三村』土地字號不同、門牌號碼亦不屬於『精忠三村』，並有道路區隔，不宜納入一併改（遷）建案處理」，並提出陸軍第三營產管理所59年3月25日（59）工侏字第0631號函第二軍司令部上載：
「主旨：檢發貴部航空隊飛行官．．．朱家慶二員土地使用證明書一份，敬請查照。說明：⒈該二員奉陸總部59徒揚字第07252號令核准在臺南市『立功眷村』內撥地各40坪在案。⒉請向當地政府辦妥合法手續後興建。」陸軍第三營產管理所58年7月3日（58）民治字第1376號函工兵署稱：「主旨：檢呈臺南市○○段立功人員黃綸綱、．．．二員土地劃撥紀錄及位置圖各乙份，恭請鑒核」，該劃撥紀錄詳載：「第二軍團『立功人員眷舍』用地劃撥紀錄。．．．劃撥結果：黃綸綱中校、．．．奉陸總部58侶甫字第1321號令核准．．．各在臺南後甲『立功預定用地』各撥40坪興建，詳細位置如圖」，該附圖畫明函文內所稱「立功眷舍」東、北二邊各隔一道路與系爭「精忠三村」相鄰，圖內附註並記載：「⒈原有『立功眷舍』乙棟兩戶。⒉核定40坪已建『立功單戶眷舍』。．．．⒌核定40坪已撥未建『立功眷舍』」各等語（以上見原審卷第27至第30頁）。陸軍第三營產管理所59年6月15日（59）工侏字第1208號函載稱：【主旨：定於6月25日上午9時在本所臺南市辦事處會齊後現地．．．遲秀惠少校「立功眷舍」用地，恭請鑒核。說明：准第二軍團司令部6月9日（59）戊生字1314號函：「函請貴所在臺南地區『立功眷舍』用地內劃撥本部六十九師遲秀惠少校立功眷舍興建用地40坪，敬請惠復說明：．．．」等語（訴願卷第8頁）。徵諸上開業務處理辦法第101條「各軍種總部於眷村建成後，應冠以名稱，其名稱由軍眷管理單位定之，並呈報國防部備查，副知聯勤留守署登記」規定，上訴人主張「立功眷舍」（立功眷村）與系爭「精忠三村」不同，尚非無據。是上訴人未依前舉被上訴人「臺南市○○○○村○○○○○道新城』國宅基地說明書」所載期限提出經法院或民間公證人認證之遷購申請書，與屬「精忠三村」之原眷戶，而明確表明不同意改建，或未於規定期限內提出上開認證書視為不同意改建者有間。原處分予以註銷上訴人等「眷舍居住憑證」暨「原眷戶權益」，且未說明「立功眷舍」（立功眷村）係屬「精忠三村」，同在改建範圍之理由；又未載明其註銷之上訴人「眷舍居住憑證」為何？已有未合。上開業務處理辦法第70條規定「各產權管理單位之『零星散戶』，應申請參加鄰近之眷村，納入管理」，惟「零星散戶」之標準為何？其申請參加鄰近眷村者為眷舍管理機關抑或眷戶自行申請？上訴人所屬「立功眷舍」（立功眷村）確否「申請」參加系爭「精忠三村」管理？原審未詳予調查，並將調查結果命當事人辯論，以明真實，而僅憑被上訴人提出之61年7月1日及68年11月22日國軍眷舍管理表，即據以認定「立功眷舍」已納入「精忠三村」管理，屬系爭眷村改建之列，尚嫌速斷。況若確有系爭「立功眷舍」（立功眷村）存在，則其申請參加鄰近眷村管理，是否即等同該被參加之眷村，亦非無推究之餘地。原眷戶按眷改條例第5條第1項前段規定固享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，然該條文乃眷改條例對於符合規定之原眷戶權益所為之抽象規定，必待被上訴人及具體、確定之原眷戶雙方踐行該條例及相關之行政程序規定，該具體、確定之原眷戶始能取得眷改條例規定之「原眷戶權益」。本件被上訴人前開「臺南市○○○○村○○○○○道新城』國宅基地說明書」已列明：依據、目的、對象、計價基準及遷購位置、遷購意願、遷購住宅、原眷戶權益、違占建戶權益、原眷戶領取輔助購宅款購置民間市場成屋、房地產權禁止處分暨一般規定等有關被上訴人與原眷戶間相關權利義務事項甚詳，該「一般規定」並明載：「申請書經法院（民間公證人）認證後，應於94年3月16日以前繳交，至列管單位按程序審查後，層報國防部辦理」等語，故被上訴人與原眷戶間之權利義務因被上訴人之審查核定而確定，揆諸前述行政程序法第95條第1項、第97條第2款規定，上開「說明書」有關原眷戶享有之權益部分，即為被上訴人所為之授益處分；原判決以原眷戶之上揭權益，係基於眷改條例第5條第1項前段直接立法創設，並非由被上訴人作成行政處分而授予原眷戶權益，無授予利益合法行政處分之廢止問題，尚非有據。是被上訴人註銷上訴人「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」，有無行政程序法第124條除斥期間之適用？如應適用，其註銷該項權益之起算日期為何？係自上揭「說明書」規定繳交「認證書」之期限-94年3月16日或被上訴人核定之日起算註銷日期，原審未予調查審認，亦嫌欠合。
（五）綜上所述，原判決核有違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。因本件事實尚有未明，爰將原判決廢棄，由原審法院重為審理後，另為適法之判決，以符法制，並昭折服。又眷改條例第22條規定，參酌司法院釋字第485號解釋意旨，與憲法平等原則及比例原則並無違背，上訴意旨請求本院暫停訴訟程序，聲請大法官解釋，核無必要，併予敘明。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
書記官 阮 思 瑩