最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第421號上 訴 人 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳訴訟代理人 洪榮彬律師
陳麗玲律師被 上訴 人 鍾展祥上列當事人間有關林業事務事件，上訴人對於中華民國100年12月30日臺北高等行政法院99年度簡更一字第10號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人以其所有新竹縣○○鄉○○○段○○○○段第506-11號土地（下稱系爭土地），於民國93年向新竹縣寶山鄉公所（下稱寶山鄉公所）申准參加全民造林計畫，造林面積
0.11公頃。被上訴人於93年種植茄冬，成活率80％；94年補植印度紫檀，成活率資料不慎遺失；95年種植樟樹、相思樹、桂竹及雜木，成活率70％；96年種植非獎勵樹種之檳榔，成活率0％，致96年勘查檢測不合格，寶山鄉公所以97年5月16日寶農字第0973000844號函通知被上訴人，並詢問是否選擇補植續領獎勵金或繳回已領取之獎勵金，被上訴人選擇放棄造林並於97年6月3日簽立終止造林申請書，寶山鄉公所乃函請上訴人准予同意放棄造林並更正造林資訊系統之資料。上訴人乃依獎勵造林實施要點第7點規定，以97年6月30日府農森字第0970084617號函（下稱原處分）命被上訴人繳回造林獎勵金及利息計新臺幣（下同）18,712元。被上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟，原法院以98年度簡字第35號為「訴願決定及原處分均撤銷。」之判決，經本院以99年度判字第1216號判決廢棄發回，原判決仍將訴願決定及原處分予以撤銷，上訴人復行上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人於系爭土地上申請造林並領取造林獎勵金，然因近年氣候異常、變化多端，且苗木受細菌性癌腫病感染。即使投入時間、人力及肥料等費用，期間歷經兩次補植樹苗，加上山區竊賊猖狂，仍無法使林木順利生長，現場雜草生長快速，並非任意荒廢。㈡被上訴人係依獎勵造林實施要點第7點規定，於97年6月簽署終止造林申請書，該申請書主要內容係要求被上訴人同意接受指導、善加經營管理、不任其荒廢或自行毀損等行為，不包括申請自行終止情形。上訴人事後要求被上訴人簽署切結書，超出法規授權範圍，違反行政程序法第4條依法行政原則。縱上訴人有裁量空間，亦應考量實際造林可能情形，如病蟲害、天然災害等不可抗力情形。故上訴人雖得要求被上訴人放棄往後造林獎勵金，但不應追索已經領取且用於管理經營造林之費用，此與法規授權目的不符，有違行政程序法第10條裁量原則。原處分未考慮周全，有違信賴保護原則。㈢被上訴人非屬專業林農，無造林知識與技術，即使花費許多時間、人力及肥料費用，亦於95年及96年申請補植，面對乾涸大地，加上變化無常氣候，考量自身能力實無法勝任使林木順利生長重責，其間未見上訴人主動規劃及輔導，樹木相繼枯死，迫於現實，始簽署終止造林申請書。然被上訴人前3年依法檢測合格，已將獎勵金全數使用在造林工作，第4年檢測不合格，係因被上訴人所種樹木遭竊屬不可抗力因素，未違反造林獎勵目的，中途放棄造林，係因病蟲害、天然災害及竊盜等不可抗力因素所致，既未收取獎勵金，無不當獲利，上訴人於終止造林後要求加計利息追回獎勵金，並不合理，違反誠實信用與信賴保護原則等語，求為「撤銷訴願決定及原處分」之判決。
三、上訴人則以：造林獎勵目的在於使林木長大成林，若中途放棄或任其荒廢及擅自拔除毀損，致無法繼續撫育，有違造林獎勵目的，自應加計利息賠償已領取之獎勵金。被上訴人93年間申請造林時，即已明白獎勵造林實施要點第7點之內容；又被上訴人申請造林面積為0.11公頃，93年造林樹種為茄苳（新植），成活率80％，94年申請補植，樹種為印度紫檀（94年成活率資料寶山鄉公所遺失），95年樹種樟樹、相思樹、桂竹及雜木，成活率70％，96年樹種檳榔，成活率0％，而檳榔非獎勵造林樹種。被上訴人未善加管理經營造林木竹，使長大成林，有違獎勵目的。上訴人依獎勵造林實施要點之規定及行政院農業委員會（下稱農委會）林務局96年8月27日林造字第0961741145號會議紀錄函，廢止按年核發獎勵金之授益處分，並依被上訴人簽立同意加計利息賠償已領取獎勵金之切結書，作成之原處分，請被上訴人繳回，並無不當等語，資為抗辯。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠農委會為號召全國民眾推行造林而訂定「獎勵造林實施要點」，且為落實造林成果，農委會對經林業管理機關核准無償配撥或自備種苗，符合該要點規定之造林人則發給造林獎勵金，該項行為核屬授益行政處分。而造林人領取造林獎勵金時，書立「同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金」之切結書，則屬準負擔之附款，若領取人未履行該負擔時，原行政處分機關得依職權為全部或一部之廢止。又依獎勵造林實施要點第7點第1項規定，可知造林獎勵金係屬補貼林農支出新植撫育費及造林管理費之性質，林農提供公、私有土地配合政府達成政策目標，土地利用即受到相當之政策限制；林農支出勞力、時間、費用，用以撫育、管理林木之行為，既已依該要點之規定落實，且經林業管理機關造林檢查認定合格，即已完成該年度之計畫行為，該年度之造林獎勵金自應發給，林農所領取獎勵金亦經認定全數用於實施造林管理工作所支付之成本及必要費用。而該要點第7點第2項關於「應加利息賠償已領取之獎勵金」之規定，僅限造林獎勵金領取人有「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形，作為廢止核發造林獎勵金處分並追繳該獎勵金要件；如造林獎勵金領取人係因其他原因，請求停止參與獎勵造林，並放棄領取往後年度之獎勵金，主管機關不得再依該規定追繳之，俾免參與獎勵造林之人民既得權利受損。㈡依寶山鄉公所登載之造林登記卡、檢查紀錄卡，固顯示被上訴人自93年造林時起至96年10月檢查時止，系爭土地所種植林木逐年成活率分別為80％、70％、0％。然特定範圍林木成活率，病蟲害、天然災害、遭竊、任意荒廢、自行拔除毀損，甚至林農本身專業造林知識與技術，都可能影響林木成活率高低。依本件全部卷證資料，未見被上訴人有何任林木荒廢或擅自拔除毀損的情節，上訴人就此部分亦未舉證證明，與獎勵造林實施要點第7點第2項「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形有間。又獎勵造林實施要點並未規定參與獎勵造林之個人或團體，必須繼續造林20年，且不得中途放棄，否則應加計利息賠償已領取獎勵金。且該要點第7點第2項關於「應加利息賠償已領取之獎勵金」事由中，並未包括造林獎勵金領取人「中途放棄」之情形，則上訴人主張得依該要點第7點第2項規定追繳被上訴人已領取之造林獎勵金，亦屬無據。㈢林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範係農委會所屬林務局為執行農委會訂定之獎勵造林實施要點，於95年5月18日以林造字第0951740654號函發布，供各林業管理經營機關審核及處理林農停止獎勵造林申請之作業規範，該規範第2點第4款「…如林農欲中途退出，放棄參與獎勵造林，應依規加計利息繳還已領取之獎勵金…。」之規定，已逾越獎勵造林實施要點第7點第2項之規定，增加該要點所無之限制，且基於法律不溯及既往原則及信賴利益之保護，該規範更不得適用於之前已依獎勵造林實施要點參與獎勵造林之團體或個人。基於該規定所作成之林務局96年8月27日林造字第0961741145號函「95年度獎勵造林（全民造林暨平地景觀造林）計畫暨公私有林經營輔導計畫期中檢討會議紀錄」決議，重申該規定亦屬無效。㈣被上訴人放棄造林所提出之終止造林申請書，係寶山鄉公所要求凡事後終止造林之林農均應簽署之制式文件，若未簽署該申請書即無法獲准終止造林，且其內容除被上訴人姓名、系爭土地地號及終止造林原因外，均係寶山鄉公所要求之定型化條款，則被上訴人是否應受該申請書內容拘束，已非無疑。況該申請書係被上訴人為事後不願再繼續參與造林計畫而提出，與獎勵造林實施要點第7點第2項規定無涉，亦非上訴人得作成原處分之依據等詞，為其判斷基礎。
五、本院查：㈠對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，
且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。又所謂訴訟事件涉及之法律見解具有原則性，係指該訴訟事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要而言。例如原裁判所適用之行政命令是否牴觸法律，或高等行政法院就同類事件所表示之法律見解存在有歧異，或與本院向來之法律見解互相牴觸，有由本院確認或統一法律上意見之必要等情形屬之。查，原判決以獎勵金之發給，為授益行政處分，而獎勵金領取人所書立切結書性質係準負擔附款之性質等，核無違誤。惟，獎勵造林實施要點第7點第2項「造林獎勵金領取人，於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。」規定之「任其荒廢或擅自拔除毀損」是否為列舉規定？造林獎勵金領取人如無正當理由，中途放棄參與獎勵造林者，主管機關可否依上揭規定追繳已領取之造林獎勵金，涉及之法律見解具有原則性，應許可上訴人對原判決提起上訴，合先敍明。
㈡按「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合左列各款
規定者，發給造林獎勵金：所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。造林成活率達70％以上。
自造林第7年起，每年造林成活率扣除自然枯死率2％，每3年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發；不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」「（第1項）造林獎勵金之發給方式為：前6年每公頃發給新植撫育費新臺幣25萬元，即第1年新臺幣10萬元，第2年至第6年，每年新臺幣3萬元，第7年起至第20年止，每年每公頃發給造林管理費新臺幣2萬元。在同一地點已接受其他機關發給造林獎勵金者，不得重覆申請，事後發現者，應追回已發獎勵金。（第2項）造林獎勵金領取人於領取獎勵金時，應立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺灣銀行牌告基本放款利率為準。（第3項）將既有未達輪伐期之林木砍除，重新申請造林者，不得發給造林獎勵金，但因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素，須砍除重新造林經報准者，不在此限。」獎勵造林實施要點第6點及第7點分別定有明文。足見，農委會造林獎勵之期間為20年，其目的在使所植樹種長大成林，以達獎勵目的，故須逐年檢測，且規定造林獎勵金之領取人於領取造林獎勵金時，應簽立書面切結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損，如有違背，應加利息賠償已領取之獎勵金。而造林獎勵金領取人於20年之獎勵期間內，無正當理由中途任意停止造林，不負擔妥善經營管理林木之責，必然使林木荒蕪，自與獎勵造林之意旨不合，因此，造林獎勵金領取人如中途任意停止造林，除有正當理由外，即該當於「任其荒廢」，主管機關即得要求造林獎勵金領取人應加利息賠償已領取之獎勵金。原判決遽認「中途放棄造林」與獎勵造林實施要點第7點第2項所謂「任其荒廢或擅自拔除毀損」之情形有間，且獎勵造林實施要點亦無參與獎勵造林之個人或團體，必須繼續造林20年，且不得中途放棄，否則應加計利息賠償已領取獎勵金的規定，自有適用法令錯誤之情事。
㈢次查，被上訴人於系爭土地申請參與造林獎勵，自93年造林
時起至96年10月檢查時止，所種植林木逐年之存活率分別為80％、70％、0％；嗣被上訴人於97年6月3日以「中途放棄造林」為由申請終止造林，然被上訴人並未舉證證明其有何正當理由中途停止造林，乃原判決所認定之事實。被上訴人雖於原審審理時陳稱之所以於97年6月簽署終止造林申請書，係因全球氣候異常，95年全民造林配撥之苗木受細菌性癌腫病感染，被上訴人並非專業，亦無造林知識與技術，即使花費許多時間、人力及肥料費用，面對乾涸大地及變化無常之氣候，考量自身能力後，實無法勝任使林木順利生長重責，樹木相繼枯死；且被上訴人96年間所種樹木亦遭竊取，故中途放棄造林，係因病蟲害、天然災害及竊盜等不可抗力因素所致乙節，然被上訴人就其上開主張並未舉證證實，依前揭說明，自已該當於「獎勵造林實施要點」第7點第2項之「任其荒廢」事由。從而，上訴人基於「獎勵造林實施要點」第7點第2項之規定，以原處分通知被上訴人繳回系爭獎勵金及利息，尚無不合。原判決以被上訴人僅放棄參與造林，並無「獎勵造林實施要點」第7點第2項所定「任其荒廢」或「擅自拔除毀損」之情形，而撤銷原處分及訴願決定，自有違誤，上訴意旨據以指摘，為有理由。應由本院本於原審審認確定之事實將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 5 月 10 日
書記官 賀 瑞 鸞