最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第438號上 訴 人 百慕達商湯姆遜消費電子公司代 表 人 Alfred Jean Bernard de LASSENCE上 訴 人 霍禮安（Joseph F.Fogliano）
馬克士（William F.Marx）共 同訴訟代理人 史 馨 律師
郭哲華 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 施顏祥上列當事人間外國人投資條例事件，上訴人對於中華民國100年10月13日臺北高等行政法院100年度訴字第769號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人為外資臺灣美國無線電股份有限公司（下稱RCA公司）股東，上訴人霍禮安及馬克士於民國99年7月2日申請將渠等各4股，合計8股持股轉讓予上訴人百慕達商湯姆遜消費電子公司(下稱湯姆遜公司)，案經經濟部投資審議委員會（下稱投審會）提報99年8月25日第1058次委員會議決議，據以99年8月26日經審一字第09900260630號函（下稱原處分）復上訴人，以本案於投資事業原廠址（RCA公司原廠址）所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決前，所請未便同意。上訴人不服，經提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審以100年度訴字第769號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人申請自RCA公司已發行之股份中，移轉及受讓RCA公司8股股份，惟被上訴人竟以特定問題即RCA公司原廠址之地下水整治工作、前員工所提起現正繫屬中訴訟案件及原廠址買受人權益問題，而否准上訴人之申請，由於被上訴人所持理由係任意專斷且與事實不符，其所為原處分自係裁量權之濫用。因外國人投資條例並未明文或默示規定被上訴人所援引之問題得為否准上訴人申請之法律依據；我國並無法令規定股東因該等問題不得轉讓其股份；被上訴人於本案中所援引之部分問題，僅屬相關訴訟中尚未確定之主張，應不得作為否准實體權利之依據；被上訴人依據之問題不僅與本案件無關，且其部分亦與事實不符，是被上訴人否准外國股東行使其轉讓股份權利之行為，顯屬不法。（二）依外國人投資條例第17條規定，外國人投資事業之法律上權利義務，除法律另有規定外，與中華民國國民所經營之事業同，故當然亦有依法行政原則及股份轉讓自由原則之適用。且參照最高法院43年台上字第771號判例意旨，可知我國對於股份有限公司股份之轉讓，乃係採取股份轉讓自由原則，股東之個性及國籍與公司之存續並無重大關係。
（三）外國人投資條例第10條第2項規定之主要目的在於管理外國投資人依該法所為之投資狀況，因此賦予投審會核准權限，核其目的應非在於限制外國投資人股份之自由轉讓或剝奪股東就股權得享有之權利。詎料投審會竟將「投資事業原廠址所發生之環境保護、勞工、居民健康及廠址買受人權益等問題未解決」，與外國人投資條例第10條第2項規定之核准權限，兩者強為聯結手段目的關係，欠缺實質上之關聯，實有悖禁止不當聯結原則。（四）原處分並未敘明其不予准許之法令依據及理由為何，有違行政程序法第96條第1項第2款之規定，原處分自應有違法或不當。另原處分之函稿原係「本案經提本會99年8月25日第1058次委員會議決議，依『外國人投資條例』之規定，核定如下」，後將「依『外國人投資條例』之規定」等語刪除，足見原處分確實未敘明其不予准許之法令依據及理由為何，且亦足證投審會行使裁量權時，已自知其所為不符外國人投資條例之規定。（五）依外國人投資條例第2條規定，被上訴人為本案主管機關，然被上訴人就投資人申請轉讓投資，似未訂有相關應具備文件、審查項目或基準，則上訴人究係不符何規定而不應為准許？審諸被上訴人所提本案審議資料，僅記載其他機關意見，未見具體記載被上訴人否准申請之意見、理由及法令依據，究上訴人霍禮安及馬克士是否為污染行為人、潛在污染責任人或其他應負擔責任之人？均乏相關說明及資料可稽。是以，以毫無根據之意見或僅依據臺灣若干法律提出股東應予負責之主張，即駁回上訴人之申請，實屬不當。又亦無任何證據可資被上訴人合理判斷上訴人霍禮安及馬克士係屬前RCA廠房環境污染事件之潛在污染責任人，行政院環境保護署（下稱環保署）從未對此予以確認，桃園縣政府環境保護局（下稱桃園縣環保局）亦從未對此予以確認，被上訴人據此駁回上訴人之申請自屬不當。（六）投審會否准上訴人轉讓8股RCA公司股份之申請時，並未敘明其法律依據，且事實上亦應無法律依據。嗣被上訴人引用外國人投資條例第7條第1項及第10條第2項規定，並為錯誤及無關之論述。縱RCA公司所為整治工作之情況與股權是否得以轉讓有關，RCA公司亦已遵守環保署及桃園縣環保局之整治計畫命令，且無尚未清償之罰鍰及罰款。環保署於87年11月9日以(87)環署水字第0075942號函確認RCA公司及奇異公司業依綜合報告中所載完成土壤整治工作，嗣後再以88年2月3日(88)環署水字第0007758號函確認RCA公司及奇異公司業已依綜合報告所載完成廠址內地下水取樣及整治工作之工作量。而較近期之整治活動則係RCA公司於100年5月6日請求延長6個月期限以完成地下水整治計畫，且桃園縣環保局已於100年6月28日同意核備其延長期限之申請，修訂之地下水污染整治計畫書目前亦已公開供大眾陳述意見。有關RCA公司出售原廠址予楊天生、宏億建設開發股份有限公司（下稱宏億公司）及長昌建設開發股份有限公司（下稱長昌公司）之案件，早已以有利於RCA公司之92年6月25日臺灣板橋地方法院（下稱板橋地院）91年度重訴字第253號民事判決終結，且該判決已於同年7月29日確定。目前僅有繫屬於臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）之訴訟尚未終結，然該訴訟與上訴人申請轉讓股份無關，顯示投審會陳稱之主張與事實不符等語，為此，訴請將原處分及訴願決定予以撤銷。
三、被上訴人則以：上訴人霍禮安及馬克士向投審會申請將其持有之RCA公司股份轉讓予上訴人湯姆遜公司承受，案經投審會先行會商各相關機關，再提報投審會第1058次委員會議決議核駁該申請案，其不予准許之法令依據，係外國人投資條例第10條第2項規定所賦予主管機關准駁之權限；至於其核駁之理由條件，該條例雖尚無相關規定，惟屬行政裁量之權限，依該條例第7條第1項第1款「對國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康有不利影響之事業。」之規定予以裁量。鑑於本案涉及我國重大工業污染環境、勞工及居民健康、土地買受人權益等之案件，相關問題尚未釐清解決，故被上訴人參酌行政院勞工委員會（下稱勞委會）、行政院衛生署（下稱衛生署）、環保署等相關機關意見，提交被上訴人由跨部會組成之投資審議委員會議討論後之決議，並據以執行。均屬主管機關依法行政及正當行政裁量範疇，並無違背不當聯結禁止及依法行政原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人之訴，係以：RCA公司係56年核准之外國人投資事業，上訴人湯姆遜公司為RCA公司之法人股東，上訴人霍禮安及馬克士原為湯姆遜公司指派之法人代表，76年6月29日至78年6月28日間為RCA公司董事，霍禮安並為RCA公司董事長，此有RCA公司變更登記事項卡為證。又RCA公司於81年間隱慝土地已遭污染之情形，將桃園廠區土地及建物出售予楊天生、宏億公司、長昌公司，該廠址因土壤及地下水污染致無法變更土地使用編定作商業及住宅使用，並遭禁止回復原來工業使用，致買受人提出損害賠償訴訟；83年間RCA公司桃園廠被立法委員趙少康揭露在台設廠期間違法挖井傾倒有毒廢料，造成當地地下水和土壤嚴重污染，此有板橋地院91年度重訴字第253號民事判決、立法院議案關係文書（立法院第二屆第三會期第27次會議議案關係文書），是RCA公司為造成重大工業生產廢棄物污染事件之事業體，應可認定。又環境污染事件事實、查證費時，化學物質所造成之危害須多年後才會病發，經被上訴人向相關機關函詢結果，分述如次：⒈環保署100年8月2日環署土字第1000065801號函，略以：⑴有關RCA場址業於98年11月6日由桃園縣政府核定整治計畫在案，RCA公司刻正依計畫內容辦理整治相關工作，依土壤及地下水污染整治法第43條第3項規定，應負責任之股東、限於持有超過該公司已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營者，始足當之；反之，如屬該條規定範圍以外之股東，則仍應回歸公司法第154條之規定，亦即股份有限公司之股東就公司債務，僅就其出資負有限之責任。⑵因RCA公司污染案性質屬氯乙烯類化合物之地下水污染，且污染範圍擴及廠區外圍，鑒於地下水污染之情形易因地下水流而擴散，尤其氯乙烯類比水重之污染物質，其污染控制及整治作業於實務上極為困難且難以恢復；另，目前該公司正依土壤及地下水污染整治法規定，依據主管機關核定之整治計畫辦理污染整治作業，原預定100年5月完成整治，惟因尚無法於計畫期程內完成整治，該公司現正依土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點辦理整治計畫變更，預計101年年初完成相關整治作業。⑶綜上，RCA整治廠址目前尚未整治完成且整治進度已有延宕，如於此時容認股東得以將股權轉移，造成主管機關放任污染整治責任人脫免整治責任之負面觀感，因此仍不應逕予同意股份移轉受讓，應待整治工作完成後再行辦理同意股份移轉受讓相關事宜。⒉勞委會100年7月28日勞資3字第1000080046號函，略以：⑴有關本案RCA公司勞工罹患癌症疑似職業疾病案件乙節，該會勞工安全衛生研究所為探討工業污染與勞工罹患癌症之相關性，乃自87年7月1日起著手進行「RCA受僱勞工流行病學調查研究」計畫，檢附91年出版之「RCA受僱勞工流行病學調查研究」供參。⑵另為協助RCA公司勞工於職業災害損害賠償訴訟中順利向法院申請假扣押資方財產，該會亦依法擔任保證人，惟因資方之財產已全部出脫殆盡，故RCA公司勞工認無假扣押之必要，遂撤回假扣押之強制執行，有關保證書乙節檢附永信法律事務所所檢還該會91年3月28日出具林月娥等236人與RCA公司之職業災害損害賠償訴訟案件之保證書等相關資料以供參酌。⒊衛生署100年7月26日署授國字第1000201325號函，略以：⑴有關RCA公司原桃園生產廠房土地疑涉及遭生產廢棄物污染事件，依法應依污染者付費原則辦理後續相關事宜，該署於87年、90年及97年係配合勞委會，提供RCA公司員工辦理健康檢查事宜。⑵環境基本法第4條規定，環境污染者應對其所造成之環境危害或環境風險負責；污染者無法確知時，應由政府負責，另土壤及地下水污染整治法，其界定污染行為人、潛在污染責任人及污染土地關係人，應負相關防治、調查評估、管制及整治復育措施，爰此，本案除應儘速確認RCA公司之污染責任外，建議該公司投資人應就前受害員工及附近居民所造成之健康危害部分，除將前由該署以公帑支應辦理之健檢費用（截至目前合計新臺幣185萬元）提撥繳庫外，尚應依前開環境相關法規，提供附近居民及勞工完善之後續健康照護。⒋板橋地院100年7月25日板院輔民惠91年度重訴字第253號函，略以：該院審理之91年度重訴字第253號案件，業已於92年6月25日宣判，且因兩造當事人提起上訴不合法，故全案已於92年7月29日確定。綜上，RCA公司因原桃園廠址於生產過程中所致嚴重之污染衍生之環境保護問題、勞工、居民健康等問題均未解決，行政院於96年間亦因受害人之陳情召開協調會，有研商「96年6月14日前RCA員工及工作傷害受害人協會等團體訴求事項」會議紀錄可按，上訴人訴訟代理人亦自陳與本件相關之另有臺北地院95年度重訴更一字第4號民事損害賠償訴訟案件進行中，依上開規定，上訴人所應負之相當法律責任，或尚未履行完畢，或尚在訴訟中，並參酌本案渉及多數人權益保障，且事關國家、社會公益，及RCA公司來台投資期間，享受政府給予之獎投條例的種種補貼和優惠，利用臺灣充沛而廉價的土地、勞動力進行生產，以獲取其商業利益，卻未相對給與公司員工應有安全工作環境的保障，直接傾倒有毒廢料、有機溶劑，造成廠址土壤、水源破壞殆盡，致造成土地、員工及當地居民永遠的傷害，上訴人為外國人，為免受害人求償無門，被上訴人依外國人投資條例第10條第2項規定，否准上訴人間股份之轉讓、受讓，於法並無不合等詞，為其判斷之依據。
五、本院按：原判決駁回上訴人之訴，係以RCA公司在臺投資期間，直接傾倒有毒廢料、有機溶劑，造成廠址土壤、水源破壞殆盡，致造成土地、員工及當地居民永遠的傷害，上訴人為外國人，為免受害人求償無門，被上訴人依外國人投資條例第10條第2項規定，否准上訴人間股份之轉讓、受讓，於法無不合為據。原判決並未明確指出上訴人究係應依何法律負有賠償責任，以致於如准上訴人間股份之轉讓、受讓，會使得受害人求償無門。查本件是上訴人霍禮安及馬克士各欲將其持有RCA公司之4股持股轉讓予原本即為RCA公司股東之上訴人湯姆遜公司，是以湯姆遜公司仍屬RCA公司股東，自不因本件股權移轉，而有其原本應負賠償責任，變成受害人對之求償無門情事。至上訴人霍禮安及馬克士部分，雖原判決曾引土壤及地下水污染整治法第43條第3項及第53條。然99年2月3日修正公布之土壤及地下水污染整治法第43條第3項：「污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣（市）主管機關得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納前二項費用；污染行為人或潛在污染責任人因合併、分割或其他事由消滅時，亦同。」依同法第53條規定，本條對於同法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。本件RCA污染事件如係發生於土壤及地下水污染整治法施行前，且依被上訴人於原審之主張，RCA公司股份計153,745股，上訴人霍禮安及馬克士均未持股超過半數以上，則原判決並未認定上訴人霍禮安及馬克士為已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，其二人並無上開土壤及地下水污染整治法第43條第3項之適用，何以如准其二人股權移轉，會導致受害人(即使認得命該條項義務人繳納費用者為受害人)求償無門，原判決未敘明理由，已屬理由不備。另原判決引公司法第8條及第23條規定，並認定上訴人湯姆遜公司為RCA公司之法人股東，上訴人霍禮安及馬克士原為上訴人湯姆遜公司指派之法人代表，76年6月29日至78年6月28日間為RCA公司董事，上訴人霍禮安並為RCA公司董事長，似係認上訴人霍禮安及馬克士於76年6月29日至78年6月28日間為RCA公司董事(上訴人霍禮安並為董事長)，為公司負責人，依公司法第23條應就RCA之污染行為對他人所造成之損害，負賠償責任，為免他人對之求償無門，因而不許其為股權移轉。惟公司法第23條係以公司負責人對於公司業務之執行，違反法令致他人受損害為要件。原判決並未敘明上訴人霍禮安及馬克士於擔任RCA公司董事、董事長期間，有如何對於公司業務之執行，違反法令致他人受損害之行為，而可能應與RCA公司負連帶賠償責任，而且果上訴人霍禮安及馬克士於擔任RCA公司董事、董事長期間，對於公司業務之執行，有違反法令致他人受損害之行為，而應與RCA公司負連帶賠償責任，此賠償責任亦不因其嗣後將股份移轉而免除，何以如准本件股權移轉，會導致受害人求償無門？原判決此部分未敘明理由，亦屬理由不備。再原判決另以臺北地院95年度重訴更一字第4號民事損害賠償訴訟案件尚在進行中，作為上訴人所應負之相當法律責任，或尚未履行完畢，或尚在訴訟中之依據。然依原審卷所附該案受訴法院95年5月16日所作之裁定，被告係美商奇異國際股份有限公司臺灣分公司及RCA公司，並非上訴人霍禮安及馬克士公司(原審卷第64頁)，該案何以可作為上訴人霍禮安及馬克士公司所應負之相當法律責任，或尚未履行完畢，或尚在訴訟中之依據？從而，原判決有判決不備理由之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 17 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 5 月 18 日
書記官 楊 子 鋒