最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第547號上 訴 人 華友成被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國100年12月29日臺北高等行政法院100年度訴字第1685號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人係國軍老舊眷村彰化縣民族新村（下稱民族新村）原眷戶華根培之權益承受人，該村經被上訴人規劃改（遷）建彰化縣太極新村（下稱太極新村）改建基地，業據華根培出具經臺灣彰化地方法院（下稱彰化地方法院）公證處民國90年度認字第08378號認證書認證之改（遷）建申請書，選擇承購改建後住宅，並選擇自費增坪上一階坪型。嗣被上訴人於91年7月29日舉辦太極新村改建基地第2階段（規劃草案）說明會，說明預估房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款等相關事項，原眷戶欲變更原改建需求選項，應於說明會後30日內，逕至法院認證變更原認證選項，並向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。華根培並未於前述期限內變更原認證選項。其後上訴人承受其權益，被上訴人所屬總政治作戰局軍眷服務處（下稱總政治作戰局眷服處）於太極新村改建基地完工後，分別於99年1月12日、99年3月2日及99年4月6日辦理承購原眷戶之交屋作業，上訴人均未辦理交屋手續，且於99年8月31日向被上訴人申請改領輔助購宅款，經被上訴人以99年10月26日國政眷服字第0990014469號函否准所請。列管單位被上訴人所屬陸軍司令部（下稱陸軍司令部）再以99年11月12日國陸政眷第0000000000號函上訴人，以其迄未辦理交屋作業，請於文到後1個月內辦理交屋事宜，逾期將依規定註銷眷舍居住憑證及輔助購宅權益。上訴人仍未依通知辦理，被上訴人乃以上訴人經通知，未於期限內配合辦理交屋，依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第22條規定，於100年3月25日以國政眷服字第1000004343號書函註銷華根培眷舍居住憑證及上訴人承受之輔助購宅權益，並收回眷舍。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟，復經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、被上訴人違反上訴人於90年7月23日辦理法院認證「彰化縣『太極新村』改建基地原眷戶改（遷）建申請書」時，所依據被上訴人第1及第2階段「眷村改建說明會」，有關「房屋工程造價以每坪6萬元為上限」之承諾，延遲發包，致眷村改建案完工後之造價，每坪竟高達新臺幣（下同）7萬5千餘元，額外增加40至50萬餘元之自備款，又未重新調查給予變更選擇之機會，致上訴人無力負擔而無法辦理交屋，自不得依原申請書之選項，強制要求上訴人承購該基地住宅及搬離原眷舍。被上訴人將事後漲價之責歸責於上訴人，進而做出註銷上訴人權益之行政處分，於法不合。上訴人因被上訴人之違法行為致生精神及權益損害，依行政訴訟法第7條規定，應負損害賠償責任。㈡、被上訴人於99年6月14日所提呈法院之答辯狀已自承上訴人可依眷改條例第21條之規定，領取完工後輔助購宅款，嗣竟以上訴人不符合變更之規定，否准上訴人改領取輔助購宅款之申請。隨復逕自註銷上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶權益。惟系爭太極新村改建基地之眷村改建案，早有12之6號孫杏坤（約於99年5月搬遷）及11之11號王少甫遺眷（約於100年4月搬遷），於該眷村改建案完工後，由辦理法院認證時之選擇承購改建後住宅，改選擇領取輔助購宅款並獲被上訴人准許，進而領取該款項後搬遷之先例，非如被上訴人所言，有完全不能變更選擇權之硬性規定等語，爰求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應作成核發上訴人太極新村改建基地完工房地總價之原階28坪輔助購宅款及自99年8月31日起，至清償日止，按年息百分之5計算利息之行政處分。3.被上訴人應給付上訴人慰撫金150萬元。
三、被上訴人則以：㈠、依眷改條例第20條第1項、眷改條例施行細則第18條第1項、被上訴人所製作之太極新村改建基地第2階段說明書第7點及該說明書附表4備註3規定，上訴人對於完工決算後之實際配售房地總價及自備款與第2階段說明書中所預估之房地總價及自備款有產生差異之可能已為知悉，且上訴人應負擔之自備款係以將來完工決算時所依法核定之自備款金額為準，並非事前無法預見，且預估之房地總價及自備款與將來實際配售房地總價及自備款即令有所差異，但貫徹原有法定效果，亦應無顯失公平之情形，故本件應無情事變更原則之適用，上訴人訴請撤銷原處分，並無理由。
㈡、又原眷戶向主管機關以書面表示同意改建並經法院認證表明選擇承購改建後之住宅，眷改條例中並無原眷戶於行使其選擇權後，仍可任意變更其選擇之法令依據存在，是上訴人申請變更原選擇承購改建後住宅而改為領取輔助購宅款，亦屬無據。而無由請求損害賠償等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、上訴人之父華根培係民族新村原眷戶，出具90年7月23日經彰化地方法院公證處認證之改（遷）建申請書，選擇承購改建後住宅，並選擇自費增坪上一階坪型，上訴人於91年間經核准承受輔助購宅權益。嗣太極新村改建基地完工後，迭經總政治作戰局眷服處於99年1月12日、99年3月2日及99年4月6日辦理承購原眷戶之交屋作業，上訴人均未配合辦理交屋手續，復經列管單位陸軍司令部以99年11月12日國陸政眷第0000000000號函通知上訴人補辦交屋作業，仍未據辦理，是被上訴人以上訴人經通知辦理交屋作業，逾期仍未配合辦理，屬不同意改建之眷戶，乃依眷改條例第22條第1項規定，註銷華根培眷舍居住憑證及上訴人承受之輔助購宅權益，於法尚無不合。㈡、關於眷村改建，其房地總價及成本價格，暨原眷戶可獲得之輔助購宅款與自備款負擔金額之計算，乃以眷改條例第20條第1項、第2項及同條例施行細則第18條規定為據。尚未完工決算前所舉辦之改建說明會概估、概算之資料，並非決定房地總價之依據。且91年7月29日太極新村改建基地第2階段（規劃草案）說明書第7點已載明「興建房屋預估之房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款均係預估，依建築師事務所規劃草案報告書內容，房屋工程造價以每坪6萬元為上限，土地成本以90年公告現值為計算基準，並採平均值計算，其數額僅供參考……」等事項，另其附表3太極新村各坪型房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款參考對照表及附表4太極新村各坪型房地總價依建築工程發包預算與土地成本預估參考對照表，其備註欄亦載明「所列數值係依建築師規劃草案報告書內容為計算基準，其數額僅供參考，並採平均值計算；所列工程發包預算均為假設值，實際應以被上訴人核定發包決算價為準」等事項。是被上訴人業已於上開說明書中詳細載明所列房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款等各項金額為預估，實際仍應以將來核定決算價為準，故原眷戶對於第2階段說明書中所預估之房地總價與將來實際完工決算之房地總價會有所差異，應當有所認知，尚無上訴人所稱未經原眷戶同意即自行調高工程發包預算，並追加未列明於改建說明會計價項目之物價指數調整數等情事；亦難謂被上訴人係以該概估金額與原眷戶達成意思表示合致。故上訴人主張未得其同意片面更改約定即屬違約，並無可採，自難以此作為拒絕交屋之正當事由，亦與行政程序法第4條、第7條至第10條之規定無違。㈢、另原眷戶華根培係尉士官階，其原階級配售坪型為28坪型住宅，惟其改（遷）建申請書選擇自費增坪至校階30坪型。依被上訴人91年7月29日彰化縣「太極新村改建基地」第2階段（規劃草案）說明書附表3所示，尉、士官階28坪型之預估房地總價為3,909,500元，原階配售28坪型之自行負擔自付款為781,900元，而自費增坪至校階30坪型之房地總價為4,436,000元，自費增坪30坪型之自付款總額為1,308,400元。嗣被上訴人98年12月30日國政眷服字第0980018969號令（陸軍司令部99年1月8日國陸政眷字第0990000138號令轉發）核定之完工決算分戶房地售價表記載，上訴人之實際完工決算原階28坪型房地總價為5,014,611元，原階配售28坪型之自行負擔自付款為1,002,923元，而自費增坪至校階30坪型之房地總價為5,372,798元，自費增坪30坪型之自付款總額為1,361,110元。其後太極新村改建基地取消第20次變更設計（即戶外增設無障礙電梯不施作），而重新再修正減列完工決算房地總價及完工決算分戶售價表，依被上訴人99年8月2日國政眷服字第0990010253號令修正之完工決算分戶房地售價表所示，上訴人之實際完工決算原階28坪型房地總價為5,000,154元，原階配售28坪型之自行負擔自付款為1,000,031元，而自費增坪至校階30坪型之房地總價為5,357,308元，自費增坪30坪型之自付款總額為1,357,185元。是依原眷戶華根培所選擇承購並自費增坪至30坪型所須給付之自付款總額，預估金額與實際完工金額並無上訴人主張額外增加之40至50萬餘元自備款之情事，上訴人此部分之主張，容有誤會。㈣、89年6月23日國防部（89）祥祉字第07351號令頒之辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項）肆、二之規定於「彰化縣太極新村改建基地第2階段（規劃草案）說明書」四、確定原眷戶認證選項㈡效力及九、一般規定㈢中業已載明「原眷戶（違占建戶）欲變更原改建需求選項者，應於本次說明會後30日內，逕至法院認證變更原認證選項……，向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。」、「本說明書（第2階段）內容係詳述改建基地規劃草案構想報告，預估房地總價與原眷戶（違占建戶）預估各項可獲輔（補）助款、自備款金額，並供作辦理變更原法院認證選項之依據…，後續仍應依本條例第20條第3項規定，於完成細部規劃設計，由國防部以書面向原眷戶說明，並辦理第3階段（細部規劃）說明會，惟不再受理變更法院認證選項作業。」，足證原眷戶充分瞭解渠等於改（遷）建申請書內填具之認證選項，在第2次說明會後30日，即不得再為變更。華根培（原判決誤載為上訴人）既已於90年7月間以經彰化地方法院認證之書面選擇申購改建之住宅，有彰化地方法院90年度認字第8378號認證書在卷可稽，顯已行使其選擇權放棄領取輔助購宅款之權益，且未於第2次說明會後30日內提出書面申請變更原認證選項，上訴人自無再主張依眷改條例第21條規定變更其選擇可言。故被上訴人否准上訴人請求核發補助購宅款，並無違誤。㈤、再原處分認事用法既無違誤，上訴人起訴請求撤銷原處分及訴願決定，及被上訴人應作成核發上述輔助購宅款暨其利息處分部分，均無理由，應予駁回；而上訴人以上開部分訴訟有理由為據，所合併請求被上訴人給付精神及權益損害賠償150萬元部分，亦應併予駁回等語。
五、本院查：
㈠、按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」、「本條例主管機關為國防部。」、「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」、「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」、「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準…」、「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣(市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額69.3%為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價20%為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」、「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」、「規劃改建之眷村，其原眷戶有3分之2以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」處分時眷改條例第1條、第2條第1項、第3條第2項、第5條第1項、第16條第1項前段、第20條、第21條、第22條第1項定有明文。上述眷改條例創設之改建配售措施，明顯賦予原眷戶享有優於一般國民或公教人員之權益，屬給付行政範疇，是主管機關就眷村改建之執行，基於其行政之積極性、公益性，除非涉及公共利益之重大事項，係有其整體性考量之自由形成空間，此參司法院釋字第443號解釋意旨甚明。
㈡、次按眷改條例第22條第1項規定就已達法定比例以上原眷戶同意，規劃改建之眷村，被上訴人得對不同意改建之眷戶逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行之，考其規定意旨，無非在賦予被上訴人得有效執行老舊眷村改建計畫，排除不同意者之干擾及抵制，則所稱不同意改建之眷戶，當應包括事後不依原選擇承諾之事項履行致眷村改建程序無法完成者。且興建住宅照顧原眷戶，乃眷村改建目的之一，被上訴人實施改建計畫時，乃先經統計確認原眷戶參與改建之意願程序，始依據原眷戶之需求，進行眷村改建之細部規劃，為求改建之順利進行，不因原眷戶任意變更承購意願選項，致須變更原先規劃，而延宕改建流程，浪費行政成本，被上訴人考量眷村改建計規劃之穩定性，以及國家資源之有效率利用，非不得限制原眷戶任意變更其原定選項。是被上訴人乃基於其主管權責，於改建注意事項第肆二項、第伍三項規定：「原眷戶…填具改（遷）建申請書經法院…認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願；…原眷戶意願需求經認證，並經交主管機關所屬各單位後死亡，其權益承受人，不得再申請變更意願。」、「凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改(遷)建作業者，均屬本條（即改建條例第22條）所稱『不同意改建之眷戶』」復鑑於改建計畫須至將改建住宅完成點交，始稱執行完畢；被上訴人為期於國軍老舊眷村改建基地完工後，對遲未完成交屋或拒絕交屋之原眷戶…，統籌規範標準處理程序、期限及檢討等事，且訂有國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則（下稱無法辦理交屋處理原則）。依該原則三、適用對象規定：「經主管機關審認核定列屬已認證同意改建且經確認為各改建基地之承購戶（即符合眷改條例第3條所稱原眷戶、第5條權益承受人、第26條比照原眷戶權益及第23條違占建戶身分資格者）…，適用之。」、四、處理時機規定：「（一）承購戶：以國防部通知『補辦交屋』之最後期日為準，按處理程序處理之。…」、五、處理原則規定：「㈠屬承購戶（原眷戶及權益承受人）者：1.處理程序：
（1）各軍種列管單位應將前項之適用對象於2週內彙整名冊陳報國防部備查，另製作公文書敘明未完成交屋之權利義務、交屋最後期限、時效逾期之處理等，依行政程序法規定送達當事人…。前述公文書所訂交屋最後期限，自送達或公示送達發生效力之日起，以1個月為限。…（3）本部（即被上訴人）應於2個月內依眷改條例第22條之規定註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益，以雙掛號送達當事人。…2.效力：依眷改條例第22條暨注意事項第5之3點規定，註銷居住憑證及原眷戶權益…。3.特殊情形之處理：基地動工前原認證選項為承購依本條例興建之住宅…住宅完工後，原眷戶或權益承受人具下列情形之一者，得由當事人或監護人檢附應必備文件，專案申請改為領取輔助購宅款…⑴符合社會救助法第4條所定低收入戶身分者。⑵經法院宣告為禁治產人者。⑶原眷戶死亡，權益承受人為未成年人者。…」六、其他事項：「…(四)原眷戶凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業（抽籤、搬遷、交屋等）者，均屬『不同意改建之眷戶』，故經一再通知、送達及完成相關行政程序後仍未交屋者，準用其相關規定辦理…。」核上開改建注意事項、無法辦理交屋處理原則，均係辦理國軍老舊眷村改建業務細節性、技術性之規定，無悖眷改條例立法本旨及法律保留原則，自得據為執行眷改條例第22條第1項之準據。
㈢、查上訴人之父華根培係民族新村原眷戶，前已出具90年7月23日經彰化地方法院公證處認證之改（遷）建申請書，選擇承購太極新村改建後住宅，並自費增坪上一階坪型，嗣其權益於91年10月間經被上訴人准由上訴人承受。其後太極新村改建基地完工，經總政治作戰局眷服處陸續於99年1月12日、99年3月2日及99年4月6日辦理承購原眷戶之交屋作業，上訴人均未配合辦理，且於99年8月31日向被上訴人申請改領輔助購宅款，為被上訴人所否准。上訴人再經列管單位陸軍司令部通知補辦交屋作業，仍未據辦理等情，乃原審依法確定之事實，且為上訴人所不爭。則原審以上訴人乃華根培權益承受者，而華根培業已選定承購改建後住宅，於91年7月29日規劃階段，且經通知倘有意變意願得為變更而未據變更，上訴人迄於交屋階段始申請改領輔助購宅款，被上訴人以上訴人不符改建注意事項第肆二項規定，而否准所請，並無不合；又上訴人經通知辦理交屋作業，逾期未配合辦理，即屬不同意改建，嗣被上訴人復註銷華根培眷舍居住憑證及上訴人承受其之權益，亦無違誤，而駁回上訴人之訴。揆之上開規定及說明，尚無不合。上訴人無視系爭權益乃承受自華根培，而華根培業選定承購太極新村改建後住宅，並自費增坪，經被上訴人據此規劃興建住宅完成，倘再許任意變更，無端拖延眷村改建程序之完成，且此後該屋得否售出乃在未定之數，衍生之管理費用亦在原估算成本之外，猶以其個人觀點，謂其申請改領輔助購宅款，符合行政程序法第7條規定云云，顯無可採。又原判決依改建注意事項第肆二項規定及系爭改建基地第2階段說明書中有關原眷戶欲變更原改建需求選項者，應於該說明會後30日內，逕至法院認證變更原認證選項之內容，而謂：華根培既已於90年7月間選擇申購改建之住宅，行使其選擇權而放棄領取輔助購宅款之權益，且未於第2次說明會後30日內提出書面申請變更原認證選項，上訴人自無再主張依眷改條例第21條規定變更其選擇可言等語，亦屬有據。上訴意旨指摘原判決此部分論述與法不合，要係其主觀之歧見，洵無可取。
㈣、再按關於眷村改建，其配售坪型、房地總價及成本價格，暨原眷戶可獲得之輔助購宅款與自備款負擔金額之計算，於眷改條例第16條、第20條暨其施行細則第18條均有明定。又被上訴人於實施改建計畫時，須先經過統計原眷戶參與改建之意願及方式，始得進行眷村改建之細部設計，前已述及，故原眷戶提出之改（遷）建申請書，僅用以確認原眷戶願否將配住之眷舍交付被上訴人改(遷)建，並其選擇輔導購宅之方式，並非行政契約。上訴人主張華根培於彰化地方法院公證處認證之改（遷）建申請書，應屬無效之行政契約云云，顯有誤解，已無可採。又上訴人稱其於原審所謂增加自付款40至50萬餘元，係去除自費增坪款項，引據原眷戶管委會之完工後房價審議資料，與91年改建說明會被上訴人承諾金額之價差自付20%計算所得；被上訴人所指稱之增加48,785元自付款，則係引用第2階段規劃草案說明書附表3之錯誤資料，原判決據之認上訴人對此有所誤會，係有違誤云云，並未據上訴人就所謂被上訴人於91年改建說明會之承諾金額，舉證以實其說，尚無足採。且原判決此部分判斷，僅在說明上訴人對增加自付款金額之事實認知有誤，無涉自付款金額是否曾經意思表示合致之認定，是上訴人據此指摘原判決既認雙方無達成金額之意思表示合致，又如何能引用其錯誤資料，稱上訴人有所誤會，顯有矛盾云云，亦無可取。
㈤、綜上所述，原判決認事用法並無違誤。上訴意旨復執業經原審論斷不採之陳詞，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 6 月 22 日
書記官 吳 玫 瑩