最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第560號上 訴 人 黃宗賢訴訟代理人 施廷勳律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 卓伯源上列當事人間未依核定事業擴展計畫使用事件，上訴人對於中華民國100年11月10日臺中高等行政法院100年度訴更一字第39號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、訴外人勝泰衛材股份有限公司（下稱勝泰公司）於民國87年7月間，以其工廠生產過程中產生大量廢水，必須改善污染處理設施，而原設廠用地無適當空間可資利用等由，向經濟部申請工廠變更登記，增加利用毗連坐落原彰化縣○○鎮○○段○○○○○號非都市土地（原所有權人為林春木，面積為4,573平方公尺，編定使用種類為特定農業區農牧用地，下稱原2439地號土地），與原設廠用地相連接，設置污染防治設施，案經經濟部以89年1月11日經(89)中字第89900203號函核准，並經經濟部工業局（下稱工業局）以89年1月11日工
(89)中字第560021號函（其說明欄第5之(5)點記載「貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定」，下稱系爭核准函）准予核發工業用地證明書（其第4之
(5)點記載毗連用地預定完工日期為89年12月31日），而原2439地號土地於89年6月3日變更編定使用種類為丁種建築用地。詎林春木於89年8月2日將原2439地號土地分割為同段24
39、2439-1及2439-2地號等3筆土地，並於89年9月1日將其中之2439地號土地出賣予勝泰公司，其餘之2439-1及2439-2地號土地於95年1月11日經法院拍賣由訴外人林宇俊拍定取得後，又合併分割為同段2439-1、2439-3至2439-9地號等8筆土地，分別於95年3月至同年10月間將其中之2439-1、2439-3至2439-5地號等4筆土地（下稱系爭土地）出賣予上訴人，其餘之2439-6及2439-7地號等2筆土地出賣予訴外人葉雅雪、2439-8地號土地出賣予訴外人黃煙評、2439-9地號土地出賣予訴外人謝永陽。其間被上訴人分別於93年8月24日、94年9月5日及95年8月15日會勘發現勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，乃以93年9月7日府建工字第0930172530號函、94年10月18日府建工字第0940201573號函及95年10月18日府建工字第0950203880號函請其依原核定計畫設置污染防治設施使用，違反者，恢復原編定；惟被上訴人復於96年3月7日會勘發現勝泰公司仍未依原核定計畫設置污染防治設施使用，且原2439地號土地歷經分割、法拍、合併分割再出售，要求勝泰公司依原核定計畫設置污染防治設施使用，已屬不可能，乃函請工業局釋示及勝泰公司陳述意見後，因認勝泰公司違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條規定，遂以97年7月14日府建工字第0970142222號函（原判決植為同日府建工字第0970412222號函，下稱原處分）廢止系爭核准函核發予勝泰公司之工業用地證明書（原2439地號土地面積4,573平方公尺）之核定，並函請彰化縣和美地政事務所（下稱和美地政所）依非都市土地使用管制規則第31條規定，恢復原2439地號土地原編定，並通知土地所有權人。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院以98年度訴字第72號判決（下稱原審前判決）撤銷訴願決定及原處分關於上訴人所有系爭土地部分，並命被上訴人應通知和美地政所將上訴人所有系爭土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地，並駁回上訴人其餘之訴（即先位聲明請求確認原處分無效部分，上訴人就此部分並未提起上訴，業已確定）。被上訴人就不利部分不服，提起上訴，經本院100年度判字第1121號判決（下稱本院前判決）廢棄原審前判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人所有系爭土地及命被上訴人通知和美地政所回復上訴人所有系爭土地之使用地類別登記暨各該訴訟費用部分，發回原審法院。原審法院更為審理後，以100年度訴更一字第39號判決（下稱原判決）駁回上訴人在第一審之訴。上訴人不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分關於上訴人所有系爭土地部分，並命被上訴人應通知和美地政所將上訴人所有系爭土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)、被上訴人至遲於93年8月24日即已知悉勝泰公司未依原授
益處分之要求履行負擔（即作為設置污染防治設備之用），並曾以93年9月7日府建工字第0930172530號函通知該公司須依核定計畫完成使用，是被上訴人欲廢止原授益處分之除斥期間應於95年8月23日完成。退而言之，被上訴人於93年8月24日會勘時，已明定勝泰公司應於93年11月30日前依照核准計畫使用，否則要廢止工業用地證明之核定及恢復原土地編定，故應於93年11月30日起算2年除斥期間；或前揭彰化縣○○鎮○○段2439-1及2439-2地號2筆土地於95年1月11日經法院拍賣，勝泰公司已確定無法依申請時所提計畫設置污染防治設施時，起算2年除斥期間；惟被上訴人遲至97年7月14日始作成原處分，顯已逾行政程序法第124條規定之除斥期間，則原處分違法，應予撤銷。又被上訴人於93年8月24日知悉勝泰公司未依原授益處分之要求履行負擔時，即可依行政程序法第123條、興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法修正條文第15條及非都市土地使用管制規則第31條等規定廢止原授益處分，且此法令依據亦早由經濟部於93年11月7日函告被上訴人知悉，被上訴人諉稱當時無法可循，純屬卸責之詞。
(二)、系爭核准函課予勝泰公司之負擔僅有「應依原核定計畫設
置污染防治設施使用」一項，至文書上存有「不得移作他用」之文字，只不過係「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」之反面列舉，不應視為屬另一項不同之負擔。退步言之，縱如本院前判決所認，系爭核准函具有上揭兩項負擔，然於勝泰公司未履行「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」負擔之情形時，系爭核准函之廢止原因即已發生，非謂須勝泰公司皆未履行上揭兩項負擔，方符合廢止原因發生之條件。且行政程序法第123條及第124條等規定早於88年2月公布、施行，而興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法修正條文第15條亦規定，興辦工業人申請毗連非都市土地變更編定為丁種建築用地後，未依核定計畫使用者，得由地方工業主管機關依促進產業升級條例第61條及第62條規定處理。換言之，被上訴人於93年8月24日知悉勝泰公司未依原授益處分之要求履行負擔時，即可依據前揭法條及非都市土地使用管制規則第31條等規定廢止原授益處分，而此法令依據亦早由經濟部於93年11月7日函告被上訴人，當無本院前判決所認無法可循之情形。再依被上訴人93年會勘結果，被上訴人於其時應已知勝泰公司除已逾預定完工之時間3年8個月，且已違反許可並建築廠房及辦公室使用，即無正當理由未依原核定計畫設置污染防治設施之事實。是無論原授益處分有無明確訂定應依原核定計畫設置之時限，勝泰公司違反原授益處分所附負擔之事實至明。又上開期間內，均未見勝泰公司向原處分機關或被上訴人提出任何關於展期完成之申請，是本院前判決理由自行擬設均非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更等推測之詞，實難契合本件爭訟事實。況勝泰公司既已於申請原授益處分時，自行擬定89年12月31日為完工日期，益徵本院前判決理由之虛設，實無所附麗。
(三)、被上訴人於核發工業用地證明並通知和美地政所辦理地目
變更登記時，並未依非都市土地使用管制規則第30條第5項之規定，於系爭土地之土地登記簿標示部上一併註記「核定事業計畫使用項目」，致上訴人等買受人無從發現系爭土地乃經核定作為特定事業計畫使用，故被上訴人有未依法行政之疏誤。且系爭核准函雖註記「貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定」，惟系爭核准函並未發給上訴人，該註記亦非登載於土地登記簿，上訴人無從知悉，因信賴土地登記簿登記系爭土地為丁種建築用地，而購買系爭土地，是上訴人於取得系爭土地所有權之過程中為善意且無過失。嗣經和美鎮公所核發建造執照，上訴人即於系爭土地上建造鋼筋混凝土造二層樓廠房，並辦妥保存登記，總計投入新臺幣（下同）21,883,105元，足見上訴人具有信賴表現行為。又經濟上之利益非必然小於公益，若金錢損害甚鉅，且上訴人係屬善意信賴登記者，其與被上訴人撤銷原授益處分僅係為維護系爭8筆土地變更編定之合目的性及土地登記與核定用途相符之正確性之公共利益相較，信賴利益並未較小。矧如不回復原編定地目，上訴人仍係按變更後之工業用地性質使用，並未破壞土地登記之正確性。是上訴人之信賴利益顯然大於被上訴人廢止原授益處分所欲維護之公益，且無不值得保護之情形。從而，系爭土地編定既記載為「丁種工業建地」，又因被上訴人之疏忽而漏未於土地登記簿標示部上註記「核定事業計畫使用項目」，致上訴人無從察覺，上訴人信賴地政機關登載土地登記標示之絕對效力，而善意購入系爭土地並申請建築，上訴人之行為，當值得受信賴保護。詎被上訴人拒絕依職權調查事實，並否認上訴人之主張，而受理訴願機關復未加糾正、澄清，是原處分及訴願決定違反行政程序法第36條及第43條規定等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人所有系爭土地部分，並命被上訴人應通知和美地政所將上訴人所有系爭土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。
三、被上訴人答辯略以：
(一)、為加強管制興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業
計畫及維護善意第三人權益之信賴保護原則，工業局以93年1月7日工地字第09203528110號函檢送92年12月19日召開之會議紀錄決議四：惠請內政部地政司函告各直轄市或縣市政府，於辦理該類案件變更編定異動登記時，應請土地登記機關原依該司92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函說明1之(2)第1點所示，於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註之內容，修正為：「依據00縣政府00年00月00日00字第0000號函核准變更編定，應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定」。是經濟部於89年核准本擴展計畫時，並無法令依據需在辦理土地變更編定時，於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定」。
(二)、勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設施使用，擅自
建築廠房、辦公室及倉庫等建物作為生產設施等用途，違反非都市土地使用管制規則第31條及第54條規定，被上訴人依88年12月31日修正之促進產業升級條例第53條第1項、第2項及第5項及非都市土地使用管制規則第31條第5項、第54條之規定，廢止該事業計畫之核定及工業用地證明書，並函請土地登記機關恢復原2439地號土地（面積4,573平方公尺）原編定，並於97年7月16日送達上訴人，依法並無違誤。又原處分係廢止工業局核發予勝泰公司之工業用地證明書之核定，並未直接對上訴人發生具體的法律上效果。而被上訴人函請和美地政所辦理或同意辦理，均係機關內部，本於上級監督權限，對於下級機關所為之指示，並非直接對上訴人為行政處分。上訴人對和美地政所將其所有系爭土地之使用類別由丁種建築用地變更編定為農牧用地如有不服，應對和美地政所之處分提起行政爭訟。
(三)、興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積
審查辦法於97年7月11日始修正第17條明定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延。但以1次為限，並不得超過1年。」被上訴人雖多次會勘發現勝泰公司未依核定計畫使用，但因當時法令並未明文規定核定計畫應於多久期間內完成，及逾期未完成之法律效果為何，被上訴人當時只能勸導。被上訴人最終於96年3月7日會勘發現勝泰公司仍未依核定計畫使用，且當時始查知原核准變更之土地已遭分割出2439-1至2439-9號等筆土地，並已移轉予第三人黃煙評、謝永陽、黃宗賢、葉雅雪，才確定知悉勝泰公司已無法依原核定計畫使用。因此本件應自96年3月7日被上訴人會勘知悉土地已移轉第三人，並確定勝泰公司無法完成使用時，始起算2年除斥期間。93年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，因此未遽行廢止，係符合行政程序法第7條第1款之作為。是被上訴人97年7月14日所為廢止工業用地證明書之核定自96年3月7日起算並未逾2年除斥期間。
(四)、土地法第43條將登記事項賦予絕對真實的公信力，係指私
權糾紛而言，應非指登記簿冊上各項登記內容有絕對之效力，而不容政府機關依職權予以變動。本件係勝泰公司未依原核定計畫使用並擅自將土地分割售予他人，被上訴人依行政程序法第123條第1款及第3款規定，廢止全部擴展計畫之核定並恢復原變更前之土地編定，於法並無不合。又系爭核准函及原處分之相對人均為勝泰公司，原2439地號土地變更為丁種建築用地後，輾轉由上訴人取得系爭土地所有權，是上訴人並非因系爭核准函而得利，其取得丁種建築用地是利益，且係反射利益，而非公法上權利，無法以爭訟手段請求實現。是上訴人不能依行政程序法第117條以下規定，主張其信賴應受保護，即「受益的第三人」在解釋上並非該法條所指之「受益人」。且原處分廢止系爭核准函所欲維護之公益乃涉及：(1)行政機關核准毗連非都市土地變更編定之「合目的性」；(2)土地登記與核定用途相符之「正確性」；且二者均屬重大公益性質，而上訴人之信賴利益並不大於撤銷所欲維護之公益，故本件應無信賴保護原則之適用。退步言之，縱有信賴保護原則之適用，其可能之處理方式有三種：(1)廢止行政處分，且不予補償。(2)廢止行政處分，但給予補償。(3)不廢止行政處分，應非只有如上訴人主張之「不能廢止行政處分」一途。又上訴人現已在系爭土地上建廠使用，而被上訴人依行政程序法第123條第3款規定，以原處分廢止系爭核准函核發予勝泰公司工業用地證明書之核定，並不當然損及上訴人之信賴利益等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決略以：
(一)、勝泰公司因設置污染防治設施之需申請增加毗連非都市土
地，前經工業局以89年1月11日工(89)中字第560021號函核發工業用地證明書（核准增加毗連用地為原2439地號土地），該函說明第5之(5)記載「貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定」。嗣經被上訴人分別於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日、96年3月7日邀集勝泰公司會勘，發現勝泰公司擅自在部分原2439地號土地上興建廠房、辦公室等建物作為生產設施等用途，並未依原核定計畫應設置污染防治設施之使用用途；被上訴人分別以93年9月7日府建工字第0930172530號函、94年10月18日府建工字第0940201573號函、95年10月18日府建工字第0950203880號函及96年3月15日府建工字第0960044260號函，多次函請該公司應依原核定計畫完成使用，並敘明依非都市土地使用管制規則第31條及第54條規定，將廢止本計畫，並恢復原變更前之土地編定，或應依擴展工業相關規定向工業局重新提出申請。因此，勝泰公司有未依原核定計畫設置污染防治設施使用之情形，洵屬明確。從而，被上訴人以勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條規定，符合行政程序法第123條第3款規定，乃以原處分廢止系爭核准函，並函請土地登記機關恢復原2439地號土地（面積4,573平方公尺）之原編定，尚非無據。
(二)、興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積
審查辦法（業於99年11月29日廢止）第17條規定：「興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起2年內依核定計畫完成使用。興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延，但以1次為限，並不得超過1年。中華民國97年7月11日修正施行前，已經相關主管機關受理，但未取得工業用地證明書者，應依前2項規定辦理。中華民國97年7月11日修正施行前，已取得工業用地證明書者，應自中華民國97年7月11日修正施行日起3年內，依核定計畫完成使用。」係於97年7月11日修正增訂，在該條規定增訂前，相關法令對於興辦工業人應依核定計畫完成使用之期限並未有所規範。另促進產業升級條例、非都市土地使用管制規則均僅課予興辦工業人應依核定計畫使用土地之義務，亦未定有其未依計畫書所定期限完成使用，應予廢止其事業計畫核定之明文；且系爭核准函課予勝泰公司之負擔，亦係應依原核定計畫設置污染防治設施及不得移作他用，並未課予該公司應依計畫預定完工期限完工之負擔；復參以興辦工業人依促進產業升級條例之規定，申請使用毗連工業用地以擴展工業或設置防治污染設施或增闢必要通路，均非短期內可完成之計畫，期間容有情事變更，如因其未能於計畫書預定之期限完工，即認構成未依原核定計畫使用或未履行負擔，逕予廢止核發之工業用地證明書，容有過苛，亦無以達成促進產業升級條例為促進工業升級之立法目的，故主管機關本於行政裁量及審度實際情況，給予興辦工業人報准延期或改善期間，實有必要。此觀諸興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法97年7月11日修正時，於第17條第2項亦增訂如興辦工業人未能於取得工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成者，得報請核准展延，但以1次為限，並不得超過1年，俾兼顧興辦工業人權益及公共利益之達成亦可知。本件工業局發給工業用地證明書時，已於該證明書內依興辦工業人勝泰公司所提報污染防治計畫書載明毗連用地預定興工及完工日期，其完工日期為89年12月31日，有該工業用地證明書在卷可按。雖勝泰公司未依其所提污染防治計畫書預定完工日期於89年12月31日完工，依照上開說明，尚難逕謂已構成未履行系爭核准函所課予「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」之負擔。又被上訴人於93年8月24日、94年9月5日至現場會勘，查獲勝泰公司未依核定計畫使用，因當時法令未規定應依核定計畫完成之期限及逾期完成之法效，其本於行政程序法第7條第1款：「行政行為應採取之方法應有助於目的達成」之規定，乃依業者之請求，給予完成依原核定計畫使用或依相關規定重新申請之改正期間，嗣於95年8月15日至現場會勘結果，勝泰公司仍未依原核定計畫使用或向經濟部提出重新申請，且繼續違規使用土地，其已於95年10月18日通知該公司將廢止系爭核准函及恢復原變更前之土地編定，核其於93年、94年間之會勘，均因業者要求而給予改正期間，為合法之行政行為，即應以其於95年8月15日會勘發現勝泰公司未能依其指示完成依原核定計畫使用，且繼續違規使用時起算除斥期間，則其於97年7月14日以原處分廢止系爭核准函，並未逾前開規定2年之除斥期間。
(三)、況依系爭核准函之記載，勝泰公司應確實依所提報污染防
治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定，已課予勝泰公司應履行之負擔，是系爭核准函為附負擔之授益行政處分甚明。從而，勝泰公司就系爭核准函應履行之負擔，應包括原2439地號土地「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等兩項負擔。又被上訴人於93年8月24日至勝泰公司會勘申請毗連工業用地是否完成使用時，發現該部分土地上建築廠房及辦公室使用，其餘部分為空地，尚未開發使用亦無任何設施，嗣被上訴人分別於94年9月5日、95年8月5日及96年3月7日至現場會勘結果，勝泰公司上開違規建築之廠房及辦公室仍使用中，足認勝泰公司確有未履行系爭核准函課予原2439地號土地「不得移作他用」之負擔情形。而被上訴人於96年3月7日至勝泰公司會勘時，該公司違規建築之廠房及辦公室既仍繼續使用中，則勝泰公司因未履行系爭核准函所課予不得將原2439地號土地移作他用之負擔，所生系爭核准函廢止之原因事實仍處於持續發生之狀態。故縱認上訴人於93年8月24日至勝泰公司會勘時，該公司尚未完成依核定計畫設置防治污染設施；且至遲於前揭2439-1及2439-2地號土地於95年1月11日經法院拍賣，勝泰公司已確定無法依核定計畫設置污染防治設施使用時，即應開始起算2年之除斥期間。則被上訴人於97年7月14日以原處分廢止系爭核准函，就勝泰公司未履行不得將原2439地號土地移作他用之負擔而言，並未逾2年除斥期間。
(四)、被上訴人係依行政程序法第123條第3款規定，以原處分廢
止工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復原2439地號土地（面積4,573平方公尺）原編定，其廢止者乃授予利益之合法行政處分，自與撤銷法定救濟期間經過後之違法行政處分不同，是本件並無行政程序法第117條及第119條有關信賴保護原則之適用。另本件經廢止者，乃系爭核准函核發工業用地證明書，上訴人並非該工業用地證明書之核發對象，自非系爭核准函之受益人，故上訴人亦不得依行政程序法第126條規定，主張信賴保護之損失補償。
(五)、依行政程序法第8條規定、司法院釋字第525號、第589號
解釋意旨，行政法上信賴保護原則之適用，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴利益值得保護等要件，始足當之。又公權力行使雖涉及人民信賴利益而有保護之必要，但基於公益需要，仍非不可為一定廢止行為。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等。本件固無行政程序法第117條、第119條及第126條等有關信賴保護規定之適用，但參酌司法院釋字第525號解釋意旨，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止之意旨，故本件是否尚有行政程序法第8條規定及相關解釋之適用，即非無探究之餘地。經查，非都市土地使用分區及編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人假藉輾轉移轉謀利之流弊，原2439地號土地自需依原核定計畫設置污染防治設施使用始合於規定。縱上訴人主張係因信賴土地登記及取得之建造執照，已耗費21,883,105元用以購買土地、興建廠房等，應受信賴保護。惟上訴人之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益，工業局則基於工業或經濟發展之必要，整體考量勝泰公司提出之計畫，而以系爭核准函核准勝泰公司申請毗連非都市土地即原2439地號土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫原2439地號土地應設置污染防治設施使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，顯具公益性，故以上訴人之經濟、金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形。從而，被上訴人以原處分廢止工業局核發之工業用地證明書之核定，並函請土地登記機關恢復原2439地號土地原編定，尚難認違反信賴保護原則。
(六)、按司法院院字第1919號解釋文：「土地法第36條（即現行
法第43條）所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力，故第三人信賴登記，而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷，而被追奪。惟此項規定，並非於保護交易安全之必要限度以外剝奪真正之權利。……」顯見，土地法第43條僅是在保護交易安全，維護第三人權益，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪，但並不影響行政機關依各該法令所為公權力之行使。本件係勝泰公司未依原核定計畫使用，被上訴人依行政程序法第123條第3款規定（被上訴人並主張亦有同條第1款之適用），廢止其全部擴展計畫之核定，並恢復原變更前之土地編定，並非追奪上訴人之所有權或其他物權，上訴人援引土地法第43條規定，主張原處分有所違誤，尚有誤解。
(七)、綜上，原處分以勝泰公司在原2439地號土地興建廠房及辦
公室使用，並未履行「不得將原2439地號土地移作他用」負擔，乃廢止系爭核准函，其認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人所有系爭土地部分，為無理由，應予駁回。至上訴人訴請判決命被上訴人應通知和美地政所將上訴人所有系爭土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地部分，係依行政訴訟法第196條第1項規定提起，因其訴請判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人所有系爭土地部分為無理由，則其此部分主張即乏所據，亦無理由，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、本院核原判決固非無見，惟查：
(一)、按79年12月29日制定之促進產業升級條例（業於99年5月
12日廢止）第36條規定：「（第1項）興辦工業人租購工業區土地或標準廠房，應按照核定計畫完成使用，並取得工廠登記證。（第2項）興辦工業人因故未能如期完成使用時，得申請展期。但以3次為限，並不得超過3年。」該條例嗣於84年1月27日增訂第32條之1規定：「（第1項）興辦工業人因擴展工業或增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。……（第4項）第1項擴展計畫及用地面積之審查辦法，由經濟部定之。（第5項）經發給工業用地證明書之土地，其使用、管理，適用本條例之規定。」該條例再於88年12月31日修正全文（自89年1月1日起施行），將上揭第36條規定移置第59條，另將上揭第32條之1第1項、第4項及第5項規定移置第53條第1項、第5項及第6項，其中第6項規定：「經發給工業用地證明書之土地，其使用、管理，準用第58條至第62條之規定。」第59條第1項、第2項規定：「（第1項）租購工業區土地者，應按照核定計畫完成使用。但配售社區用地者，不在此限。（第2項）承租人、承購人因故未能如期完成使用時，得向工業主管機關申請展期。」該條例又於91年1月30日刪除第58條、第59條、第61條、第62條，修正第53條第6項規定：「經發給工業用地證明書之土地，其使用、管理，準用第60條之規定。」修正第60條規定：「承購工業區土地或建築物者，其使用應符合第29條規劃之用途。違反規劃用途者，依各該相關使用管制法令規定辦理。」修正第29條第1項規定：「工業主管機關、投資開發工業區之公民營事業及土地所有權人開發之工業區，得按開發工業區之計畫目的及性質，規劃下列用地：一、生產事業用地。二、相關產業用地。三、社區用地。四、公共設施用地。五、其他經中央工業主管機關核定之用地。」準此，興辦工業人如有擴展使用非都市土地之必要，得檢附相關文件向工業主管機關申請核發工業用地證明書，據以辦理後續之土地變更編定、工廠變更登記及其他申請事項，以完成其申請獲准之擴展計畫。在89年1月1日促進產業升級條例修正後（本件工業用地證明書係工業局於89年1月11日以系爭核准函核發），經核發工業用地證明書之非都市土地，應如期按照核定計畫完成使用，如因故未能如期完成使用時，得向工業主管機關申請展期，但上揭第59條第2項規定已無展期次數及期間之限制。嗣於91年1月30日該條例修正後，經核發工業用地證明書之非都市土地，其使用、管理應依上揭第29條及90年3月26日修正之非都市土地使用管制規則第31條第5項、第54條規定，由工業主管機關檢查是否依原核定計畫使用，如有違反，而經廢止其事業計畫之核定時，應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。
(二)、經濟部於85年4月10日依84年1月27日增訂之促進產業升級
條例第32條之1第4項之授權規定訂定興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法（業於99年11月29日廢止），嗣於88年6月29日修正全文（自88年7月1日起施行），其第8條規定：「興辦工業人因增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連非都市土地時，應符合下列各款條件：……」第9條規定：「興辦工業人依前條規定申請增加毗連土地時，應擬具下列書件各8份，向土地所在地之直轄市政府建設局申請核定，或向縣（市）政府申請核轉中央工業主管機關核定，並辦理工廠變更登記及核發工業用地證明書：……」第10條第1項規定：「興辦工業人應自工業用地證明書發出之次日起1年內將其土地辦妥變更編定為丁種建築用地。」該辦法再於89年11月15日修正全文，將上揭第9條規定移置第12條，其第1項規定：「興辦工業人因增闢必要通路或設置污染防治設備申請增加毗連非都市土地時，應擬具下列書件，向土地所在地地方工業主管機關申請核定擴展計畫，並申請工廠變更登記及核發工業用地證明書：……」亦即將興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫之核定及核發工業用地證明書之權限，由工業主管機關變更移轉為土地所在地地方工業主管機關。該辦法又於97年7月11日修正全文（自發布日施行），增訂第17條規定：「（第1項）興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起2年內，依核定計畫完成使用。（第2項）興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延，但以1次為限，並不得超過1年。（第3項）中華民國97年7月11日修正施行前，已經相關主管機關受理，但未取得工業用地證明書者，應依前2項規定辦理。（第4項）中華民國97年7月11日修正施行前，已取得工業用地證明書者，應自中華民國97年7月11日修正施行日起3年內，依核定計畫完成使用。」準此，在97年7月11日興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法修正後，上揭規定已有毗連非都市土地依核定計畫完成使用之期限及展期次數、期間之限制。
(三)、又按非都市土地使用管制規則於85年5月23日修正全文，
其第11條規定：「申請變更編定應檢附相關文件向直轄市或縣（市）政府為之。」第13條第1項規定：「丁種建築用地有下列情形之一而原用地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第32條之1規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，得在其需用面積限度內以其毗鄰土地申請變更編定為丁種建築用地。」第32條規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應會同有關機關處理。」該規則嗣於90年3月26日修正全文（自發布日起實施），其第28條第1項規定：「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市)政府申請核准，並依規定繳納規費：……」第31條第1項第1款、第5項：「（第1項）丁種建築用地有下列情形之一而原使用地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，得在其需用面積限度內以其毗連土地申請變更編定為丁種建築用地：一、設置污染防治設備。……（第5項）工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用；如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業計畫之核定者，直轄市或縣（市）政府應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。」（再於92年3月26日修正發布第31條，其第1項第1款規定：「丁種建築用地或都市計畫工業區土地有下列情形之一而原使用地或都市計畫工業區內土地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，或依同條例第70條之2第5項規定，取得經濟部核定發給之證明文件者，得在其需用面積限度內以其毗連非都市土地申請變更編定為丁種建築用地：一、設置污染防治設備。……」）第54條規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」準此，使用地變更編定之職權機關為直轄市或縣（市）政府，於本件即為被上訴人，則勝泰公司於89年1月間取得工業局核發之工業用地證明書後，應檢附相關文件向被上訴人申請使用地變更編定。且在90年3月26日後，依上揭第31條第5項、第54條規定，工業主管機關檢查發現變更編定之使用地未依原核定計畫使用，經廢止其事業計畫之核定時，應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。又因89年11月15日修正之興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法第12條第1項規定，興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫之核定及核發工業用地證明書之權限，由工業主管機關變更移轉為土地所在地地方工業主管機關，故本件如經被上訴人檢查發現變更編定之使用地未依原核定計畫使用，經廢止其事業計畫之核定時，應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。
(四)、另按88年2月3日公布（自90年1月1日施行）之行政程序法
第93條規定：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」第123條第2款、第3款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」第124條規定：「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」第126條第1項規定：「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」有鑑於社會日趨多元，行政事務益發複雜多變，行政程序法允許行政機關於法定情形下，作成行政處分時得為附款，以為因應。所謂附款，係行政機關對行政處分之主要內容所為之附加期限、條件、負擔、保留行政處分之廢止權或保留負擔之事後附加或變更等內容。所謂負擔，係指在授予利益之行政處分中所附加於相對人須為一定義務之附款而言；負擔必須至相對人主張、使用該授益處分之內容時，始生效力，並非行政機關作成授益處分時，相對人即無選擇餘地被接受該處分及負擔。所謂保留行政處分之廢止權，係指行政機關對授予相對人利益之行政處分，於該行政處分所規定之情形下，得全部或一部予以廢止，使其效力終止而言（參見上揭第93條規定之立法理由）。
(五)、勝泰公司於87年7月間以其工廠生產過程中產生大量廢水
，必須改善污染處理設施，而原設廠用地無適當空間可資利用，為設置污染防治設施，需增加利用毗連非都市土地等由，向工業局申請核發毗連之原2439地號土地之工業用地證明書，據以辦理原2439地號土地變更編定，由特定農業區農牧用地變更為丁種建築用地，案經工業局以系爭核准函核發工業用地證明書，此為原審所確定之事實。勝泰公司申請時所檢附之增置污染防治設施增加毗鄰土地擴展計畫書第5點「規劃設施重點」載明：「……本公司增加之毗連土地主要是規劃改善處理電鍍作業中產生之電鍍廢水，增加毗連土地規劃配置混凝池、膠凝池、沉澱池，及吸附過濾回收槽、放流槽、污泥晒乾床、電鍍污泥堆置場等使用，詳如本公司增加毗鄰地前後廠地建築配置圖平面圖標示……」等語，故工業局於系爭核准函說明欄第5之
(5)點記載：「貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定」等語，其中「貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用」「不得移作他用」為一體之兩面，實係申明前揭88年12月31日修正公布之促進產業升級條例第53條第6項準用第59條規定，經發給工業用地證明書之使用地，應按照核定計畫完成使用之法規意旨，並呼應勝泰公司申請工業用地證明書之用意，以符合該公司之利益，並非附有負擔之附款；其餘「否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定」，則屬保留行政處分之廢止權之附款，此乃工業局慮及倘勝泰公司未依原核定計畫使用原2439地號土地，脫免非都市土地使用管制之規定者，即得行使廢止權，廢止系爭核准函核發予勝泰公司之工業用地證明書之核定，以落實非都市土地使用管制之目的。原判決指系爭核准函附有「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔之附款，並論究勝泰公司未履行此2項負擔之義務，繼續違規使用原2439地號土地，乃認定被上訴人於97年7月14日依行政程序法第123條第3款以原處分行使廢止權，廢止系爭核准函核發予勝泰公司之工業用地證明書之核定，並未逾同法第124條之除斥期間而為合法等節，容有判決適用法規不當之違誤。
(六)、系爭核准函核發之工業用地證明書第4之(5)點載明毗連用
地預定完工日期為89年12月31日，而該預定完工日期係屬核定計畫內容之一部分，為落實非都市土地使用管制之目的，依前揭法規意旨，所謂按照核定計畫完成使用，自應包括按照預定完工日期完成使用。是依前揭88年12月31日修正之促進產業升級條例第53條第6項準用第59條及89年11月15日修正發布之興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法第12條第1項規定，經發給工業用地證明書之原2439地號土地，應於89年12月31日按照核定計畫完成使用，倘勝泰公司因故未能如期完成使用時，得向被上訴人申請展期，並無展期次數及期間之限制。然被上訴人於93年8月24日第1次會勘原2439地號土地時，發現勝泰公司在該土地上建築廠房及辦公室使用，而非設置污染防治設施使用，此為原判決所確定之事實，足認勝泰公司未於工業用地證明書所載預定完工日期89年12月31日完成使用。惟其翌日（90年1月1日）是否為廢止原因發生時點，亦即為被上訴人行使廢止權之起算日，應視上訴人曾否依上揭規定向被上訴人申請展期及被上訴人是否同意展期而定。倘勝泰公司未曾向被上訴人申請展期，其完工日期確定為89年12月31日，則其翌日（90年1月1日）應可確定勝泰公司未按照核定計畫完成使用，廢止原因發生，被上訴人可得行使廢止權，且依88年2月3日公布（自90年1月1日施行）之行政程序法第124條規定，應受「自廢止原因發生後2年內為之」之除斥期間之限制；倘勝泰公司曾向被上訴人申請展期，則上訴人申請展期次數及被上訴人同意展期期間，足以影響本件廢止原因發生時點之認定。乃原判決認定被上訴人於93年8月24日、94年9月5日至現場會勘，查獲勝泰公司未依原核定計畫使用時，法令未規定應依核定計畫完成之期限及逾期完成之法效云云，容有未審究原處分保留廢止權之附款之效力及判決不適用上揭88年12月31日修正之促進產業升級條例第53條第6項準用第59條、91年1月30日修正之同條例第53條第6項準用第60條規定之違誤。又原判決認定93年、94年間之會勘，均係因業者要求而給予改正期間云云，惟依歷次會勘紀錄所載，勝泰公司均派趙尊評在場，惟未見其於會勘時提出何等要求，此外亦未見被上訴人提出足資證明業者於何時提出何等要求之證據，則原判決憑何認定被上訴人一再會勘係出於業者之要求？另原判決所謂業者之要求，究係何業者於何時提出何等要求？是否合致88年12月31日修正公布之促進產業升級條例第53條第6項準用第59條第2項「興辦工業人因故未能如期完成使用時，得向工業主管機關申請展期」之規定？凡此攸關被上訴人行使廢止權之廢止原因發生與否？原判決就此並未查究，遽認本件廢止權之行使未逾除斥期間，容有判決不備理由之違誤。
(七)、綜上所述，原判決既有前述違背法令之情事，上訴意旨雖
未指摘及此，惟原判決既有可議，上訴人求予廢棄，為有理由。復因原判決漏未查明論究原2439地號土地之使用、管理，應有88年12月31日修正公布之促進產業升級條例第53條第6項準用第59條規定之適用，致被上訴人行使廢止權之廢止原因發生時點有待認定，而無從判斷被上訴人以97年7月14日原處分廢止系爭核准函核發予勝泰公司之工業用地證明書之核定，究竟有無逾越除斥期間？本件事證尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 21 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 6 月 21 日
書記官 莊 俊 亨