最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第563號上 訴 人 葉雅雪被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 卓伯源上列當事人間未依核定事業擴展計畫使用事件，上訴人對於中華民國100年11月10日臺中高等行政法院100年度訴更一字第40號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣訴外人勝泰衛材股份有限公司（下稱勝泰公司）於民國87年7月間以其工廠生產過程中產生大量廢水，必須改善污染處理設施，而原有廠房無適當空間可資利用，為設置污染防治設施增加毗鄰用地，向經濟部工業局申請核發毗鄰其工廠之坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號之工業用地證明書，以辦理農業用地變更為丁種建築用地之編定變更。經該局以89年1月11日工中字第560021號函（下稱系爭核准函）核發工業用地證明書，核准增加毗連用地地點：彰化縣○○鎮○○段○○○○○號（下稱原2439地號土地，原地主為林春木，面積為4,573平方公尺，並於89年6月3日變更地目為丁種建築用地），核准函說明之㈤「貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用，否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定。」。惟林春木於土地變更編定為丁種建築用地後，於89年8月2日將前系爭2439地號土地分割為3筆土地（2439地號、2439-1地號及2439-2地號，其中2439地號於89年9月1日售予勝泰公司）。案經被上訴人分別於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日、96年3月7日會勘發現勝泰公司擅自將部分土地興建廠房、辦公室等建物作為生產設施等用途，並未依原核定計畫設置污染防治設施使用；且2439-1地號及2439-2地號於95年1月11日經法院拍賣後又合併分割為8筆土地（2439-1地號、2439-3地號、2439-4地號、2439-5地號、2439-6地號、2439-7地號、2439-8地號及2439-9地號），並於95年3月至10月間將2439-1地號、2439-3地號、2439-4地號及2439-5地號售予黃宗賢、2439-8地號售予黃煙評、2439-9地號售予謝永陽、2439-6及2439-7地號（下稱系爭土地）售予上訴人（土地分割、合併及移轉情形，詳如附表）。被上訴人認勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，乃依非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，於97年7月14日以府建工字第0970142222號函（原判決誤繕為第0000000000號函，下稱原處分）廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，並副知所轄地政處函請土地登記機關恢復原2439地號土地原編定，同日復以府建工字第0970143831號函請土地登記機關恢復系爭2439號土地原編定。上訴人不服，以利害關係人身分，向經濟部提起訴願，惟遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟請求撤銷訴願決定及原處分關於上訴人所有系爭土地部分，及被上訴人應通知彰化縣和美地政事務所將系爭土地登記簿標示部所載使用地類別回復為丁種建築用地。經臺中高等行政法院於99年1月21日以98年度訴字第117號判如上訴人之聲明。被上訴人不服，提起上訴，經本院於100年6月30日以100年度判字第1122號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，以100年度訴更一字第40號判決駁回上訴人之訴。
上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人於買受取得系爭土地至興建廠房完畢依法取得工廠登記證、營利事業登記證時，土地登記簿有關土地使用分區編定係登載為「特定農業區、丁種建築用地」，其上並無任何限制條件之註記或變更編定原因之記載，上訴人信賴土地登記簿之記載，以「丁種建築用地」之價格向第三人林宇俊購買系爭土地，並本於上開信賴基礎依法向彰化縣和美鎮公所申請取得系爭建造執照興建建物，建築完成後，上訴人再依法向彰化縣和美鎮公所申請使用執照，並向經濟部申請工廠登記證、向被上訴人申請營利事業登記證，上訴人依規定逐層向各主管機關請領各項執照，繳納規費、稅捐，合法於系爭土地上建造房屋作為廠房、辦公室用途，並於其上營業多年，展開具體之信賴行為，有「信賴之表現」。（二）依內政部92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函示，依非都市土地使用管制規則第26條及第30條規定辦理變更登記者，應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目，以利管制。被上訴人未依上開內政部函示辦理，致上訴人於95年8月購買系爭土地時，無法知悉該土地有何核定計畫之限制及廢止保留，而善意買受該土地。被上訴人未依法而為一定措施，該不利益應不得由上訴人承擔。上訴人買受土地前後，並不知悉系爭土地係因上情變更為丁種建築用地，也無從由任何相關土地登記文件知悉前開事實，亦無從知悉系爭土地有何「核定計畫」之限制及廢止保留權，更無從知悉被上訴人曾於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日查獲勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，經被上訴人94年10月18日以府建工字第0940201573號函及95年10月18日以府建工字第0950203880號函，向勝泰公司敘明已違反非都市土地使用管制規則第31條及第54條之規定，將廢止核定計畫並恢復變更前之土地編定。被上訴人於93年間即已查獲勝泰公司有違反非都市土地使用管制規則之情形，期間卻從未對系爭土地登記簿之記載有何敘明土地編定之限制或廢止保留權的具體措施，亦未在法院查封公告時，函文通知執行法院，前開被上訴人與勝泰公司間之函文往返從未通知利害關係人即土地所有人林宇俊或上訴人，僅於最後處分時才副本通知上訴人，若被上訴人及早通知身為利害關係人的第三人林宇俊或上訴人，上訴人必不會向林宇俊買受系爭土地，縱上訴人已向林宇俊買受系爭土地，若在上訴人取得系爭土地之所有權後，被上訴人95年10月18日之府建工字第0950203880號向勝泰公司敘明，違反非都市土地使用管制規則第31條及第54條之規定，將廢止核定計畫並恢復變更前之土地編定之函文副本送達身為利害關係人的上訴人，上訴人就不會逐層依法向各主管機關申請執照，在系爭土地投入大筆資金興建廠房。（三）上訴人信賴土地登記簿上之記載，以「丁種建築用地」之價格購買系爭土地，信任彰化縣和美鎮公所、經濟部、被上訴人等核發之建築執照、使用執照、工廠登記證、營利事業登記證為合法，上訴人得依法興建廠房營業，進而在系爭土地建造房屋、經營工廠，上訴人信賴行政機關所為「行政行為」之事實，並依此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，且無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情。又上訴人購買系爭土地、興建建物並建置廠房內之所有設施，已花費上千萬元，上訴人之信賴利益顯然大於原處分更正系爭土地使用編定所欲維護之公益，基於「信賴保護原則」，應維持既有之土地編定以保護上訴人正當合理之信賴，始為適法。惟被上訴人未考量上訴人係屬善意第三人，驟為更正系爭土地使用編定，參照改制前行政法院79年度判字第2095號判決之意旨，亦有失誠信公平原則，而屬權利濫用之違法。（四）被上訴人一再辯稱96年3月7日第4次會勘才查知土地已移轉於第三人，然查被上訴人早於93年8月24日、94年9月5日、95年8月15日即多次查獲勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，並於94年10月18日及95年10月18日發函向勝泰公司敘明已違反非都市土地使用管制規則第31條及第54條之規定，將廢止核定計畫並恢復變更前之土地編定，卻遲至97年7月14日才為具體行政措施，而系爭土地卻早於95年1月即因法院拍賣移轉於第三人，被上訴人即可於當時輕易向地政機關查詢系爭土地登記簿知悉該情事。若被上訴人於93年、94年二次查獲勝泰公司未依核定事業計畫作為污染防治設備設施使用，即依上開內政部92年函示辦理，函請土地登記機關於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目，加強管制，上訴人即不會再予買受。被上訴人於93年間查獲勝泰公司違反非都市土地使用管制規則，未積極依法行政，卻延遲多時方以一紙行政處分，變動所有上訴人信賴之基礎事實，實有可議之處。（五）上訴人對於被上訴人之處分有法律上之利害關係得提起訴願及行政訴訟救濟，如依被上訴人主張，上訴人對於系爭核准函變更系爭土地為丁種建築用地僅有反射利益，依行政法學界及實務通說，上訴人根本不得對原處分提起訴願及行政訴訟救濟，被上訴人主張上訴人係受反射利益不得主張信賴利益，顯然有所誤解並不可採。且本件被上訴人僅空泛地主張其所欲維護的公益為：「行政機關核准非都市土地變更編定之合目的性及土地登記與核定用途相符之正確性」，實無法看出有何重大公益性質。如事關公益重大而極欲維護，為何被上訴人自93年起即查獲勝泰公司有違反非都市土地使用管制規則之情形，每隔一年才又再去查處勝泰公司，歷經四年，遲至系爭土地已經法院查封拍賣，轉手二次後始為具體處置，被上訴人於本件訴訟主張上訴人無信賴利益保護原則之適用，顯然無據等語，求為判決：1.原處分廢止系爭准許函核發系爭2439地號土地之工業用地證明書，其中關於上訴人所有系爭土地部分，及訴願決定中就系爭土地部分所為之決定均撤銷。2.被上訴人應通知彰化縣和美地政事務所將上訴人所有系爭土地登記簿標示部所記載之使用地類別回復為丁種建築用地。
三、被上訴人則以：（一）為加強管制興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展工業計畫及維護善意第三人權益之信賴保護原則，經濟部工業局於93年1月7日工地字00000000000號函檢送92年12月19日召開之會議紀錄決議四：惠請內政部地政司函告各直轄市或縣市政府，於辦理該類案件變更編定異動登記時，應請土地登記機關原依該司92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函說明一之（二）第1點所示，於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註之內容，修正為：「依據00縣政府00年00月00日00字0000號函核准變更編定，應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定。」，本件經濟部工業局於89年核准本擴展計畫時並無法令依據，需在辦理土地變更編定時於土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「應依其核定之擴展事業計畫完成使用，違反者，恢復原編定」。（二）被上訴人所為原處分係廢止經濟部工業局核發勝泰公司之工業用地證明書之核定，並未直接對上訴人產生具體的法律上效果。上訴人所有土地，係由彰化縣和美地政事務所將土地之使用類別由丁種建築用地變更編定為農牧用地。因此上訴人對其所有土地之變更登記如有不服，即應針對該變更登記之行政處分（即彰化縣和美地政事務所之處分）提起訴願。被上訴人函請彰化縣和美地政事務所辦理或同意辦理變更，均係機關內部本於上級監督權限，對於下級機關所為之指示，並非直接對上訴人為行政處分。（三）被上訴人雖多次會勘，勝泰公司未依核定計劃使用，但因當時法令並未明文規定核定計劃應於多久期間內完成，及逾期未完成之法律效果為何，被上訴人當時只能勸導。因此被上訴人即本於行政程序法第7條第1款規定，依比例原則於93年間發函要求勝泰公司：「確實依所提污染防治計劃書規劃其配置使用，不得移作他用」，另於94年間因業者表示欲重新申請，因此被上訴人於94年10月18日發函勝泰公司載明：「經本府94年9月5日現場勘查結，貴公司已建有廠房、辦公室等建築物作為生產設施等其他用途，但未依核定計劃內容作為污染防治設備設施使用，請儘速依核定計劃完成使用，或依經濟部工業局94年6月28日工地字第09400493790號函…依擴展工業之相關規定重新提出申請，否則本府將依非都市土地使用管制規則第31條及第54條規定，廢止貴公司之擴展計劃及恢復原變更用地前之土地編定。」，嗣於95年8月15日再度會勘時，被上訴人未接獲勝泰公司向經濟部提出重新申請之資料，因此於95年10月18日發函表示將廢止擴展計劃及恢復原變更前之土地編定。嗣最終於96年3月7日再度會勘時勝泰公司仍未依核定計劃使用，且被上訴人當時才查知原核准變更之土地已經遭分割出8筆土地，並已移轉予第三人黃宗賢、黃煙評、謝永陽及上訴人，才確定知悉勝泰公司已無法依原核定計劃使用。故本件應自96年3月7日被上訴人會勘知悉土地已移轉第三人，才確定勝泰公司無法完成使用時，此時才開始計算2年期間；93年、94年間之會勘結論，均因業者要求改進或表示將另外重新申請，因此而未予遽行廢止，係符合行政程序法第7條第1款之作為。因此被上訴人97年7月14日所為廢止工業用地證明書，自96年3月7日起算並未逾越行政程序法第124條之2年期間。（四）本件係勝泰公司未依原核定計畫使用並擅自將土地分割並分售予他人，被上訴人依行政程序法第123條第1款及第3款規定，廢止其全部核定擴展計畫並恢復原變更前之土地編定，於法並無不合；至上訴人承買毗連土地是否受善意信賴保護，因涉勝泰公司與毗連土地受讓人及第三人間私法上權利義務關係之釐清，係屬民事問題。原處分之相對人為勝泰公司，系爭土地變更為丁種建築用地後，經輾轉移轉後，現由上訴人取得土地之所有權。如果認定上訴人取得「丁種建築用地」土地是「利益」，但其利益是「事實上的、間接的利益」，並不是因該行政處分而得利。因此第三人所得之利益只是「反射利益」，不能認為是公法上的權利，無法以爭訟手段請求實現的利益，受益之第三人即不能依據行政程序法第117條以下規定，主張其信賴應受保護。系爭土地前經核准變更為丁種建築用地，乃係基於工業或經濟發展之規劃，核准其變更土地之編定，以作為設置污染防治設施之使用，且經濟部工業局亦有預先保留廢止權利之情形。又系爭土地既未依原核定計劃使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項規定，被上訴人所為原處分，所欲維護之利益乃涉及：「行政機關核准毗連非都市土地變更編定之合目的性及土地登記與核定用途相符之正確性」，上開二者均屬重大公益性質，上訴人之信賴利益並不大於撤銷所欲維護之公益，因此本件應無信賴保護之適用。（五）促進產業升級條例第4條明定工業主管機關在中央為經濟部工業局；在縣（市）為縣（市）政府，同條例施行細則第95條第1項規定：「本條例第53條第1項規定之工業用地證明書，由地方工業主管機關核發。」，89年11月15日修正公布之興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計劃及用地面積審查辦法第12條，亦規定核發工業用地證明書之法定權限由省（市）工業主管機關，改由土地所在地之地方工業主管機關核發，該修正條文並已刊登於89年12月11日經濟部公報，並未違背行政程序法第11條第4項之公告移轉管轄之規定。是有關核發工業用地證明書之法定權限，原係由中央工業主管機關核發，嗣修改法令，改由土地所在地之地方工業主管機關核發，應依行政程序法第11條第1項及第5項之規定，而與同法第15條規定之委任、委託或地方制度法所定之委辦事項無涉，因此被上訴人有權廢止系爭工業用地之證明書等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決以：（一）上訴人所有之系爭2439-6地號等2筆土地係分割自原2439地號土地，則被上訴人以原處分廢止系爭准許函核發增加毗連用地原2439地號土地之工業用地證明書，而將原2439地號土地之使用類別由「丁種建築用地」恢復原編定之「農牧用地」，已限制上訴人本於所有權對於系爭土地之使用收益，上訴人對於原處分自有法律上之利害關係，得提起訴願及行政訴訟請求救濟。（二）系爭准許函雖係經濟部工業局於89年1月11日核發給訴外人勝泰公司，被上訴人非作成該核准函之原處分機關，惟其自89年11月15日起已承受原處分機關工業局關於興辦工業人申請核定增加毗連地及核發工業用地證明書之業務，則訴外人勝泰公司是否未履行系爭核准函所課予之負擔，被上訴人自有審認及廢止工業用地證明書之權限。被上訴人以勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，已違反非都市土地使用管制規則第31條第5項及第54條之規定，符合行政程序法第123條第3款規定，乃以原處分廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書，並函請土地登記機關恢復原2439地號土地之原編定，尚非無據。（三）本件經濟部工業局發給工業用地證明書時，已於該證明書內依申請人勝泰公司所提報污染防治計畫書載明毗連用地預定興工及完工日期，其完工日期為89年12月31日。
雖勝泰公司未依其預定完工日期於89年12月31日完工，尚難逕謂已構成未履行系爭准許函所課予「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」之負擔。被上訴人於93年8月24日、94年9月5日至現場會勘，查獲勝泰公司未依核定計畫使用，因當時法令未規定應依核定計畫完成之期限及逾期完成之法效，其本於行政程序法第7條第1款之規定，乃依業者之請求，給予完成依原核定計畫使用或依相關規定重新申請之改正期間；嗣於95年8月15日至現場會勘結果，勝泰公司仍未依原核定計畫使用或向經濟部提出重新申請，且繼續違規使用土地，其已於95年10月18日通知該公司將廢止系爭准許函及恢復原變更前之土地編定，核其於93年、94年間之會勘，均因業者要求而給予改正期間，為合法之行政行為，即應以其於95年8月15日會勘發現勝泰公司未能依其指示完成依原核定計畫使用，且繼續違規使用時起算除斥期間，則其於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，並未逾行政程序法第124條規定之2年除斥期間。（四）縱認被上訴人於93年8月24日至勝泰公司會勘時，該公司尚未完成依核定計畫設置防治污染設施；且至遲於2439-1及2439-2地號土地於95年1月11日經法院拍賣後，勝泰公司已確定無法依核定計畫設置污染防治設施使用，即應開始起算2年之除斥期間。惟系爭准許函課予勝泰公司應履行之負擔，包括「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔；且勝泰公司在該毗連地建築之廠房及辦公室繼續使用中，其未履行「不得將系爭毗連地移作他用」負擔之廢止原因仍持續發生中，則被上訴人於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，就勝泰公司未履行不得將系爭毗連地移作他用之負擔而言，並未逾2年除斥期間。（五）被上訴人係依行政程序法第123條第3款規定（被上訴人並主張亦有同條第1款之適用），以原處分廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書之核定，其廢止者乃授予利益之合法行政處分，自與撤銷法定救濟期間經過後之違法行政處分不同，是本件並無行政程序法第117條及第119條有關信賴保護原則之適用。另本件經廢止者，乃系爭准許函核發工業用地證明書，上訴人並非該工業用地證明書之核發對象，自非該核准函之受益人，故本件上訴人亦不得依行政程序法第126條規定，主張信賴保護之損失補償。（六）非都市土地使用分區及編定，係國家依法律所加諸土地使用上之管制，具有公益性質，為維護土地應有之使用，防杜他人假藉輾轉移轉謀利之流弊，原2439地號土地自需依原核定計畫設置污染防治設備之使用，始合於規定。縱上訴人主張係因信賴土地登記，進而購買系爭土地、興建系爭建物並建置廠房內之所有設施，花費上千萬元，應受信賴保護。惟上訴人之信賴利益僅屬經濟或金錢上的利益，經濟部工業局則基於工業或經濟發展之必要，整體考量勝泰公司提出之計畫，而以系爭准許函核准勝泰公司申請毗連非都市土地系爭2439地號土地變更編定為丁種建築用地，是依其原核定計畫系爭土地應設置污染防治設備使用，屬國家為維護土地應有之使用，以法律所加諸土地使用上之管制，顯具公益性，故以上訴人之經濟、金錢的信賴利益與保障公益兩相權衡，並無信賴利益顯然大於所欲維護公益之情形。被上訴人以原處分廢止經濟部工業局核發之工業用地證明書，並函請土地登記機關恢復原2439地號土地之原編定，難認已違反信賴保護原則。（七）土地法第43條僅是在保護交易安全，維護第三人權益，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪，但並不影響行政機關依各該法令所為公權力之行使。本件係勝泰公司未依原核定計畫使用，被上訴人依行政程序法第123條第3款規定（被上訴人並主張亦有同條第1款之適用），廢止其全部核定擴展計畫並恢復原變更前之土地編定，並非追奪上訴人之所有權或其他物權，是本件亦不得遽引土地法第43條規定，主張原處分有所違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決以上訴人為系爭土地之所有權人，為原處分之利害關係人；又被上訴人已於89年11月15日承受經濟部工業局作成系爭核准函核發工業用地證明書之業務，則上訴人自得對被上訴人提起本件行政救濟程序。又系爭准許函附有「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔之附款，訴外人勝泰公司未依原核定計畫設置污染防治設施使用，上訴人自得依行政程序法第123條第3款廢止系爭函准核發之工業用地證明書之核定，且此廢止權之行使未逾2年除斥期間。又本件經廢止者，乃系爭准許函核發工業用地證明書，上訴人並非受益人，本件無行政程序法第117條及第119條有關信賴保護原則之適用，上訴人亦不得依行政程序法第126條規定，主張信賴保護之損失補償，因而駁回上訴人之訴，固非無據，惟按：
（一）促進產業升級條例已於99年5月12日公告廢止，於廢止前經迭次修正：
84年1月27日修正施行迄88年12月31日之該條例第32條之
1：「（第1項）興辦工業人因擴展工業或增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。…（第4項）第1項擴展計畫及用地面積之審查辦法，由經濟部定之。（第5項）經發給工業用地證明書之土地，其使用、管理，適用本條例之規定。」、第36條：「（第1項）興辦工業人租購工業區土地或標準廠房，應按照核定計畫完成使用，並取得工廠登記證。（第2項）興辦工業人因故未能如期完成使用時，得申請展期。但以3次為限，並不得超過3年。」。
嗣88年12月31日該條例修正並於89年1月1日施行，修正後將上揭第32條之1之3項規定，移置同條例53條第1項、第5項、第6項，其中第6項並修訂為「經發給工業用地證明書之土地，其使用、管理，準用第58條至第62條之規定。」、第59條「（第1項）租購工業區土地者，應按照核定計畫完成使用。但配售社區用地者，不在此限。（第2項）承租人、承購人因故未能如期完成使用時，得向工業主管機關申請展期。…」。
91年1月30日該條例刪除同條例第58至59及61、62條規定，並修正第29條第1項：「工業主管機關、投資開發工業區之公民營事業及土地所有權人開發之工業區，得按開發工業區之計畫目的及性質，規劃下列用地：一、生產事業用地。二、相關產業用地。三、社區用地。四、公共設施用地。五、其他經中央工業主管機關核定之用地。」、第53條第6項：「經發給工業用地證明書之土地，其使用、管理，準用第60條之規定。」、第60條：「承購工業區土地或建築物者，其使用應符合第29條規劃之用途。違反規劃用途者，依各該相關使用管制法令規定辦理。」。
準此，興辦工業人如有擴展工業用地之必要，得檢附相關文件向工業主管機關申請許可，取得工業用地證明，據以辦理後續之土地使用變更編定、設廠登記及其他申辦，以完成其申請獲准之擴展計畫。在89年1月1日促進產業升級條例修正以後（本件工業用地證明書係經濟部工業局以89年1月11日系爭核准函核發），經發給工業用地證明書之土地，其使用之限制明文準用同條例第58條至第62條之規定，依同條例第59條規定，獲准擴展用地者，應如期按照核定計畫完成使用，如因故未能如期完成，得向工業主管機關申請展期，惟並無展期申請次數及期限之限制規定。
嗣91年1月30日該條例第53條第6項及第60條修正並同日施行後，經發給工業用地證明書之非都市土地，其使用、管理，即應依90年3月26日修正之非都市土地使用管制規則第31條第5項、第54條規定，由工業主管機關負責檢查用地有無依核定計畫使用，如有未依核定計畫使用之情形，而予廢止原來之核定時，工業主管機關即應函請土地登記機關恢復原編定。（詳後述）
（二）另經濟部依據前開促進產業升級條例第32條之1第4項之授權訂頒「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」（已於99年11月29日廢止），亦迭經修正：
88年6月29日修正施行之第8條：「興辦工業人因增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連非都市土地時，應符合下列各款條件：一、…」、第9條「興辦工業人依前條規定申請增加毗連土地時，應擬具下列書件各8份，向土地所在地之直轄市政府建設局申請核定，或向縣（市）政府申請核轉中央工業主管機關核定，並辦理工廠變更登記及核發工業用地證明書：…」、第10條：「興辦工業人應自工業用地證明書發出之次日起1年內將其土地辦妥變更編定為丁種建築用地。……」。
嗣89年11月15日修正，將前揭第9條規定移置於第12條，並修正為：「興辦工業人因增闢必要通路或設置污染防治設備申請增加毗連非都市土地時，應擬具下列書件，向土地所在地地方工業主管機關申請核定擴展計畫，並申請工廠變更登記及核發工業用地證明書：…」，將興辦工業人申請增加毗連地之核定及核發工業用地證明書之權限，變更移轉予土地所在地之地方工業主管機關辦理。
又97年7月11日修正該辦法並同日施行，增訂第17條：「（第1項）興辦工業人應自取得地方工業主管機關核發工業用地證明書之日起2年內依核定計畫完成使用。（第2項）興辦工業人未依前項規定完成使用者，得報請地方工業主管機關核准展延，但以1次為限，並不得超過1年。（第3項）中華民國97年7月11日修正施行前，已經相關主管機關受理，但未取得工業用地證明書者，應依前2項規定辦理。（第4項）中華民國97年7月11日修正施行前，已取得工業用地證明書者，應自中華民國97年7月11日修正施行日起3年內，依核定計畫完成使用。」，即在97年7月11日以後擴展用地計畫經獲准後，用地完成使用期限之展期次數、展期期間均已明文限制。
（三）復按87年1月7日修正施行之非都市土地使用管制規則第11條：「申請變更編定應檢附相關文件向直轄市或縣（市）政府為之。」、第13條：「丁種建築用地有下列情形之一而原用地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第32條之1規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，得在其需用面積限度內以其毗鄰土地申請變更編定為丁種建築用地。」、第32條：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應會同有關機關處理。」。90年3月26日修正第28條第1項：「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市)政府申請核准，並依規定繳納規費：一、…」、第31條第1項、第5項：「（第1項）丁種建築用地有下列情形之一而原使用地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，得在其需用面積限度內以其毗連土地申請變更編定為丁種建築用地：一、設置污染防治設備。…（第5項）工業主管機關應依第54條檢查是否依原核定計畫使用；如有違反使用，經工業主管機關廢止其事業計畫之核定者，直轄市或縣（市）政府應函請土地登記機關恢復原編定，並通知土地所有權人。」（現行條文將第1項修正為：「丁種建築用地或都市計畫工業區土地有下列情形之一而原使用地或都市計畫工業區內土地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，或依同條例第70條之2第5項規定，取得經濟部核定發給之證明文件者，得在其需用面積限度內以其毗連非都市土地申請變更編定為丁種建築用地：一、設置污染防治設備。…」）、第54條規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣（市）聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」。
即有關土地變更編定之職權機關為直轄市或縣市政府，於本件即被上訴人，本件勝泰公司於89年1月間取得工業用地證明書之後，應向被上訴人提出用地變更編定之申請。
嗣後工業主管機關負有檢查土地有無依原核定計畫使用之義務；90年3月26日該規則第31條第5項、54條修正明文規定，如經工業主管機關檢查發現經變更編定之用地未依核定計畫使用，而廢止原來之核定時，工業主管機關即應函請土地登記機關恢復原編定；本件因有89年11月15日修正後興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法第12條規定，工業主管機關亦變更為被上訴人。
（四）末按90年1月1日施行之行政程序法第93條：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」、第94條：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」、第123條第2款、第3款：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」、第124條：「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。
」、第126條第1項：「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」。社會日趨多元，行政事務益發複雜多變，行政程序法允許行政機關於一定情形得作成附附款之行政處分，以為因應。
所謂附款，乃行政機關以條件、期限、負擔或保留廢止權等方式附加於行政處分之主要內容的意思表示。其中「負擔」係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受之義務，相對人依負擔之附款而負有一定之義務；惟於行政處分中倘僅係申明準據法規之意旨，別無其他超出行政處分之義務內容，則非屬負擔。另「廢止權保留」附款，則係用於授益處分，告知相對人處分於未來有被廢止之可能，以排除相對人之信賴保護。
（五）本件訴外人勝泰公司於87年7月間以其工廠生產過程中產生大量廢水，必須改善污染處理設施，而原有廠房無適當空間可資利用，為設置污染防治設施增加毗鄰用地，向經濟部工業局申請核發毗鄰其工廠之原2439地號之工業用地證明書，以辦理農業用地變更為丁種建築用地之編定變更，經經濟部工業局以系爭核准函核給工業用地證明，此為原審確定之事實。依勝泰公司提出申請時，所檢附之增置污染防治設施增加毗鄰土地擴展計畫書中關於「規劃設施重點」一節，載明：「…本公司增加之毗鄰土地主要是規劃改善處理電鍍作業中產生之電鍍廢水，增加毗鄰土地規劃配置混凝池、膠凝池、沉澱池，及吸附過濾回收槽、放流槽、污泥晒乾床、電鍍污泥堆置場等使用，詳如本公司增加毗鄰地前後廠地建築配置圖平面圖標示，…」（以上見原處分卷）。故經濟部工業局於發給系爭核准函說明其他事項之㈤敘及「『貴公司應請確實依所提報污染防治計畫書規劃及配置使用，不得移作他用』，『否則應予註銷並恢復其原來變更用地前之土地編定』」等語，前半文義實係申明前開促進產業升級條例第53條第6項準用第59條，經發給工業用地證明書之用地應按照核定計畫完成使用之法規意旨，並呼應勝泰公司申請工業用地證明書之用意，符合該公司之利益，並非附有負擔之附款；後半文義則屬廢止權保留之附款，經濟部工業局預慮勝泰公司未依核定計畫辦理使用原2439地號土地，脫免土地使用之管制，即得行使廢止權廢止系爭核准函所核發之工業用地證明書，以落實土地使用管制之目的。原判決指系爭核准函附有「應依原核定計畫設置污染防治設施使用」及「不得移作他用」等2項負擔之附款，並論究勝泰公司未履行此2項負擔之義務違反繼續中，認被上訴人於97年7月14日依行政程序法第123條第3款以原處分行使廢止權廢止工業用地證明，並未逾同法第124條之除斥期間而為合法，其適用法規似未盡妥適。
（六）又經濟部工業局系爭核准函附工業用地證明書上載明毗連用地預定完工時間為89年12月31日（見經濟部卷），該預定完工日期應屬核定計畫範圍之一部分，為落實土地管制之目的，依前揭法規意旨，所稱按核定計畫完成使用，自包括依預定完工時間完成使用。是依89年1月1日施行之促進產業升級條例第53條第6項準用第59條之規定，獲准擴展之用地原2439地號土地，應於89年12月31日按照核定計畫完成使用，如因故未能如期完成，得向工業主管機關申請展期。本件被上訴人係於93年8月24日第1次會勘原2439地號毗連工業用地，發現該公司不但逾預定完工時間未完成使用，且在該土地上建築廠房及辦公室，而非供設置污染防治設施使用，此為原判決所確定之事實，即已認定勝泰公司於原工業用地證明書預定完工日期89年12月31日尚未完成使用。惟依當時法制既允許勝泰公司申請展期，復無展期次數及期限之限制，則該預定完工日期是否為確定日期，即應視其有無申請展期及被上訴人核准情形以定。
倘勝泰公司未曾申請展期，其完工日期確定應為89年12月31日，則翌日90年1月1日即應可確定勝泰公司確實未依提報計畫使用，被上訴人行使廢止權之原因即已發生，又行政程序法於90年1月1日施行，廢止權之行使即應受該法第124條所規定「自廢止原因發生後2年內為之」之除斥期間之限制；反之，倘勝泰公司已經申請展期，則其申請及獲准之期間如何，自影響本件廢止原因發生時點之認定。乃原判決雖認定本件被上訴人於93年8月24日、94年9月5日至現場會勘，查獲勝泰公司未依核定計畫使用，因當時法令未規定應依核定計畫完成之期限及逾期完成之法效，被上訴人遂依業者之請求，給予完成依原核定計畫使用或依相關規定重新申請之改正期間，嗣於95年8月15日至現場會勘結果，勝泰公司仍未依原核定計畫使用或向經濟部提出重新申請，且繼續違規使用土地，其已於95年10月18日通知該公司將廢止系爭准許函及恢復原變更前之土地編定，核其於93年、94年間之會勘，均因業者要求而給予改正期間，為合法之行政行為，即應以其於95年8月15日會勘發現勝泰公司未能依其指示完成依原核定計畫使用，且繼續違規使用時起算除斥期間，則其於97年7月14日以原處分廢止系爭准許函，並未逾前開規定2年之除斥期間云云。似有疏漏前揭89年1月1日修正施行之促進產業升級條例第53條第6項準用第59條非無完成使用期限之規範，及91年1月30日修正施行之同條例第53條第6項準用第60條規定仍有土地使用管制規範之適用，且置原處分保留廢止權之附款效力於不論，似有判決不適用法規之違誤。又原判決雖認定93年、94年間之會勘，均因業者要求而給予改正期間云云，惟依會勘紀錄所載（見更審前原審卷第110-125頁），被上訴人前後5次會勘程序，勝泰公司均派「趙尊評」在場，惟未見其在場提出何等請求，此外亦未見被上訴人提出有何業者於何時提出何等請求之事證，則原判決何以認定被上訴人一再會勘係出於業者之要求？又所認定業者之要求，究係何業者於何時提出何等要求，有無合致89年1月1日施行之促進產業升級條例第53條第6項準用第59條第2項，所規定興辦工業人因故未能如期完成使用時得向工業主管機關申請展期之請求？此即攸關被上訴人行使廢止權之廢止原因究竟發生與否。原判決就此並未查究，遽予認定本件廢止權之行使未逾除斥期間，似有理由未備之違誤。
（七）綜上，原判決既有前述違背法令之情事，上訴意旨雖未指摘及此，惟原判決既有可議，上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決漏未查明論究本件原2439地號土地之使用管理，應有89年1月1日施行之促進產業升級條例第53條第6項準用第59條規定之適用，致被上訴人行使廢止權之廢止原因發生時點有待認定，則尚無從判斷被上訴人以97年7月14日原處分廢止工業用地證明書，究竟有無逾越除斥期間？此一事實既有未明，又關係判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 21 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 6 月 22 日
書記官 吳 玫 瑩