最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第578號上 訴 人 李元顯訴訟代理人 俞大衛 律師被 上訴 人 彰化縣鹿港鎮公所代 表 人 黃振彥
送達代收人 李建林
參 加 人 許書勇上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國101年1月12日臺中高等行政法院100年度訴字第255號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人所有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱系爭耕地），由參加人（即承租人）所承租，雙方訂立私有耕地三七五租約，租約書字號：鹿海字第77號，租期至民國97年12月31日屆滿。98年2月2日上訴人以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地，承租人亦於98年1月8日申請續租，經被上訴人審查後，認為上訴人並無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款之情形，與同條例第19條第2項規定相符，核定准予上訴人收回自耕，報彰化縣政府備查後，以98年6月29日鹿鎮民字第0980010764號函通知上訴人及參加人。參加人不服，提起訴願，經彰化縣政府98年11月10日府法訴字第0980181721號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內查明後，另為適法之處分。」被上訴人重為審查後，復認上訴人並無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款之情形，與同條例第19條第2項規定相符，核定准予上訴人收回自耕，報彰化縣政府備查後，並以99年3月26日鹿鎮民字第0990004686號函通知上訴人及參加人。參加人不服，提起訴願，經彰化縣政府99年8月10日府法訴字第0990107491號訴願決定「關於原處分機關99年3月26日鹿鎮民字第0990004686號函部分，原處分撤銷，由原處分機關於2個月內查明後，另為適法之處分。……」嗣被上訴人重新審查承租人96年度收支結果，認上訴人收回自耕致承租人失其家庭依據，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，遂依同法第20條規定，同意承租人續租，於報經彰化縣政府備查後，以99年10月19日鹿鎮民字第0990018789號函（下稱原處分）復上訴人及參加人。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人審查上訴人以擴大家庭農場經營規模申請收回私有耕地，經被上訴人於98年4月20日勘查上訴人自耕地距離及自任耕作情形（第一次現場勘查），與耕地三七五減租條例第19條第2項規定相符，報彰化縣政府備查後，已於98年6月29日核准上訴人收回（第一次處分）。
參加人不服，以「仰賴耕作收入勉維生計」及「地主鮮見返鄉」等為由第一次訴願，經訴願決定撤銷原處分。復經被上訴人重新審認承租人家庭收入大於支出，上訴人符合收回自耕申請要件，於99年3月26日核定上訴人收回自耕（第二次處分）。惟參加人復以「地主不自任耕作為由」提起訴願，經被上訴人所屬人員會同承租人於99年9月7日會勘出租人是否自任耕作（第二次現場勘查），此有被上訴人99年9月23日鹿鎮民字第0990016994號函會勘紀錄：「現地辦理大豆轉作中，鹿安段404、419地號約85~86年起自耕。」，參加人亦於紀錄上簽名，足認上訴人確實有自任耕作，被上訴人卻逾越承租人之訴願理由，以「出租人收回自耕致承租人失其家庭依據」為由，作出原處分，自屬違法，且同一訴願機關對已現場勘查、已堪資認定為真實之事，重複受理訴願，顯違反一事不再理原則。復按私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（下稱工作手冊）規定，只要有工作能力者，皆須核計其工作收入，且依所得稅法之規定，只有「薪資所得」及「執行業務所得」2種，本件承租人夫婦均非律師、建築師、技師等，其等工作收入僅有薪資所得一項，則參加人綜合所得總額既未申報薪資所得，其工作收入即無具體之證據，應得以行政院勞工委員會（下稱勞委會）最近1次公布之基本工資新臺幣（下同）17,280元／月核計基本收入，或依各業受僱員工「平均每人月薪資核計其全年所得或基本工資」核計其工作收入。況彰化縣政府98年6月1日府地權字第0980125291號函說明二、「未滿65歲者，所得資料未列『薪資』項目，需要以基本工資核算。」本件參加人所得資料未列「薪資」項目，被上訴人即應以基本工資核計其工作收入。是若依據「印刷工」職類核計承租人家庭收支（95年7月印刷工之平均經常性薪資為28,965元／月），則承租人96年度全戶收入1,052,728元減去生活費用721,656元及承租耕地所得507元後，收支相減之結果為正數330,565元，足以維持一家生活。又被上訴人將承租耕地所得507元作為承租人家庭支出，顯然計算錯誤，故如不計該筆承租耕地所得，則為331,072元。另如加計農保支出936元，則為329,629元。如以最低工資核計承租人家庭收支，則承租人96年度全戶收入899,180元減去生活費用721,656元後，結果為正數177,524元。然如扣除自耕地收益4,688元，及加計農保支出936元，則為176,099元。故即使低估承租人工作收入，計算收支相減後之結果仍為正數，足以維持一家生活，而無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形。且參加人母親96年度之利息所得為261,363元，依當時之利率推算，其存款約有15,000,000元，而參加人於93年並購買價值約千萬元之房屋1棟，並曾擔任4屆彰化縣海埔國小家長會長，除會長慣例捐50,000元，還宴請地方士紳首長及教師，足證參加人一家無因上訴人收回系爭耕地致其家庭生活失所依據之情形。再者，上訴人平時雖居住於新北市，然耕作時即返回鹿港鎮，上訴人之自耕地與系爭耕地相鄰，上訴人耕作情形亦為參加人所明知云云。為此，求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被上訴人應作成系爭耕地准由上訴人收回自耕，並函請彰化縣鹿港地政事務所塗銷耕地三七五租約註記。
三、被上訴人則以：㈠彰化縣政府於98年11月10日府法訴字第0980181721號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機關於2個月查明後，另為適法之處分。」被上訴人重新審查後，仍認為出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款之情形，經報彰化縣政府備查後，於99年3月26日鹿鎮民字第0990004686號函核定准予出租人收回自耕。然參加人不服該處分，提起訴願，經彰化縣政府於99年8月10日府法訴字第0990107491號訴願決定。上訴人主張被上訴人重複受理訴願程序違法部分，係上訴人針對不同之行政處分而為行政救濟，並無重複受理訴願之虞。被上訴人依彰化縣政府99年8月10日府法訴字第0990107491號訴願決定撤銷原處分，並命被上訴人應實質調查上訴人是否有「自任耕作」之事實，且須向承租人查證96年度營利所得，或依稅捐稽徵法第33條第1項第7款規定及財政部67年2月2日台財稅第30810號函，報經財政部核定查詢承租人96年度之實際所得收入，而耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款分別規定，有「出租人不能自任耕作」或「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形者，出租人即不得收回自耕等意旨，則被上訴人自應本於職權重新審查，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。㈡依工作手冊六、（三）6.（2）C、出、承租人收益審核標準乙、之規定，本件參加人獨資經營暘進美術燙金企業社（下稱暘進企業社），故非「無固定職業或無固定收入之人」，依財政部臺灣省中區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，該社96年度之營利為162,234元。是以，被上訴人自應依參加人所經營之暘進企業社營利核計其工作所得（有具體收益資料可資參考），而非採職類身分或基本工資核計其工作所得。又農民保險並非強制性社會保險，故工作手冊六、（三）6.（2）B、丁、規定，農民保險不予計入家庭支出費用，非工作手冊上規定之缺漏。又內政部100年7月26日台內社字第1000141899號函，係上訴人詢問內政部社會救助法第5條之1關於核算工作收入之部分，該解釋與本案無直接關係，亦不生工作手冊牴觸社會救助法之問題。另關於彰化縣政府98年6月1日府地權字第0980125291號函，「未滿65歲者，所得資料如未列『薪資』項目，需以基本工資核算。」係相關退件之定型稿，個案認定須照工作手冊辦理。又「承租耕地收入」實質為佃農賴以維生之生活費用之一。另依工作手冊六、（三）6.（2）B、丙、Ⅲ規定，本案因領有救濟金2,040元，故不得加計災害損失，為求核算公平，當未於支出部分計入災害損失，亦不宜於收入部分計入救濟金，因補助救濟金之目的在於彌補災害損失等語，資為抗辯。
四、參加人則以：上訴人戶籍雖設於鹿港鎮，但久居新北市，如何耕作，且其於鹿港鎮內尚有多筆土地房屋。參加人除經營暘進企業社，並無從事其他工作，一年盈餘僅160,000元，參加人於該社並無領薪資，稅務事務亦由會計師申報。至於15,000,000元存款是參加人母親所有，亦無將該社盈餘以母親名義存款云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠參加人對被上訴人99年3月26日鹿鎮民字第0990004686號函不服，提起訴願，經彰化縣政府99年8月10日府法訴字第0990107491號訴願決定撤銷，並要求被上訴人應實質調查上訴人是否有「自任耕作」之事實，且須向承租人查證96年度營利所得，或報經財政部核定查詢承租人96年度之實際所得收入。被上訴人據此會同承租人會勘出租人是否自任耕作，並認定出租人確實自任耕作。又被上訴人重新審查承租人96年收支結果，認有出租人因收回耕地，致承租人失其家庭依據之情形，故出租人不得收回自耕，並依耕地三七五減租條例第20條作出同意承租人續租6年之處分，尚無違法。上訴人主張被上訴人逾越承租人之訴願理由，原處分違法云云，尚無足採。又本件經被上訴人二次處分後，因參加人提起訴願均遭撤銷，則訴願機關受理參加人之訴願，依法並無不合。上訴人主張彰化縣政府重複受理訴願，違反一事不再理原則，容對法律規定有所誤解。㈡本件按參加人所檢具之所得資料清單及訪談筆錄等資料，核算參加人96年收入為166,994元（暘進企業社營利162,234元加利息72元加自耕地收益4,688元），其母老人津貼72,000元及利息261,363元，其配偶薪資192,000元及利息6,071元，其子許育豪、許嘉麟及許任宏綜合所得皆為0元，其中許育豪、許嘉麟依工作手冊之規定，為16歲以上25歲以下而在學致不能工作者，許任宏則為16歲以下無工作能力者，因此合計參加人本人及其家屬之收入為698,428元；復依內政部公告之96年度臺灣省最低生活費（每月9,509元）核算參加人96年全戶（6人）最低生活費為684,648元，健保費用37,008元，全戶生活費用為721,656元，承租耕地所得507元。上開承租人96年全戶收入698,428元減去生活費用721,656元及承租耕地所得507元後，結果為負23,735元。而按工作手冊審核標準H之規定，收支相減後之數據如為負數，表示不足維持一家生活。是以，被上訴人審認因上訴人收回系爭耕地自耕，致參加人失其家庭生活依據，有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，遂同意參加人續訂租約，租期自98年1月1日起至103年12月31日止續訂租約6年，並無不合。㈢依工作手冊審核標準規定，出、承租人之收益審核標準，以耕地租約期滿前1年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。如出、承租人收益資料而無具體之證據可資參考時，始參酌勞委會最近1次公布（即96年）之「職類別薪資調查報告」所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得；如出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親為無固定職業或無固定收入之人，如有工作能力，其收益之認定，得以勞委會最近1次公布之基本工資17,280元／月核計基本收入。查本件參加人獨資經營暘進企業社，並非「無固定職業或無固定收入之人」，依財政部臺灣省中區國稅局（下稱中區國稅局）96年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，該社96年之營利為162,234元，參加人之配偶自該企業社領取薪資192,000元，則參加人及其配偶之收益資料已有上開綜合所得稅各類所得資料清單可資依據，尚非無具體之證據可資參考者。參加人經營暘進企業社之收益，及參加人之配偶所領取之薪資，雖均未達職類別月平均薪資或基本工資，亦無依「職類別薪資調查報告」所列各業受僱員工平均每人月薪資或勞委會公布之基本工資，核計其全年之所得收入。㈣所得稅法第14條第1項有關個人綜合所得總額之規定，除據以計算綜合所得稅外，依工作手冊之規定，並為計算出、承租人收益之標準。參加人獨資經營暘進企業社，即以經營暘進企業社為其工作，其96年度之營利所得為162,234元，該營利所得雖非薪資所得，但該營利所得即為參加人96年度之工作收入，亦為其全年收益之一部分。上訴人主張參加人工作收入應依各業受僱員工「平均每人月薪資核計其全年所得或基本工資」核計其工作收入云云，自無可採。㈤工作手冊第13頁引用社會救助法第5條之3之規定，係審核出、承租人收益資料，於無具體之證據可資參考時，得依社會救助法第5條之3之規定，作為審核有無工作能力之依據，再據以核計其工作收入。但本件上訴人及其配偶之收益，既有具體證據可資參考，自無再依社會救助法第5條之1、第5條之3第1項規定計算其工作收入之餘地。是上訴人主張被上訴人應依社會救助法之規定計算參加人及其配偶之工作收入，尚有誤解。而內政部100年7月26日台內社字第1000141899號函，該函係上訴人詢問內政部社會救助法第5條之1關於核算工作收入所為之函復，該函釋與本件應如何計算出、承租人之收益並無直接關係，亦不生工作手冊牴觸社會救助法之問題。另關於彰化縣政府98年6月1日府地權字第0980125291號函，略以「……又未滿65歲者，所得資料如未列『薪資』項目，需以基本工資核算……。」該函係彰化縣政府通案之函復，惟本件既有可資審核出、承租人收益資料之具體證據，是本件尚難援引適用上開彰化縣政府之函釋。㈥上訴人收回出租耕地自耕，是否致參加人家庭生活失所依據，係依工作手冊審核標準規定予以認定。是上訴人母親存款多寡及上訴人購買之房屋價值如何暨上訴人是否擔任家長會長或輔導會長，均非本件應行審核之範圍等由，判決駁回上訴人原審之訴。
六、上訴意旨略謂：依工作手冊及社會救助法第5條之1之規定，有工作能力之人必須核計其所得，其所得必須是工作收入，也就是薪資項目，並非營利、利息等等其他收入可以取代，而收益資料之具體證據為薪資證明、財稅資料所列工作收入，並非財稅資料所列營利收入或利息收入。工作手冊引用社會救助法第5條之1之規定甚明，原審判決殊欠斟酌，亦未闡明社會救助法第5條之1與本件無直接關係之理由，顯為判決不備理由。又工作所得是勞動基準法的勞動條件之一，營利所得是商業行為的盈餘，定義方面，早已超越最低標準之規範，兩者完全不同；且企業社營利是原料、產品、交際費、事務費和人工費的差價，此等並非參加人之工作收入；況依內政部100年7月26日台內社字第1000141899號函釋，營利所得多列為其他收入計算，是原審判決認為參加人獨資經營之暘進企業社之營利所得即為參加人工作收入，應已違反所得稅法第14條第1項之規定，顯然違法。又本件參加人96年度暘進企業社營利162,234元、信用合作社之利息72元、自耕地收益4,688元等3項，原審判決未闡明哪幾項是參加人工作收入，為何僅認定其中的162,234元是參加人收益資料具體之證據，而未敘明其他2項非為收益資料具體證據之理由，顯為判決不備理由。退步言，本件參加人財稅資料查無工作收入，亦未能提出薪資證明，原審判決未依照工作手冊規定參酌勞委會公布之「職類別薪資調查報告」所列印刷工受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得，顯然違背法令。又工作手冊所稱之基本收入，即有工作能力而須核計其所得之人的最低收入限制，參照內政部100年7月26日台內社字第1000141899號函釋意旨，有工作能力未就業，至少以基本工資核算，否則對有工作能力未就業仍以基本工資核算工作收入的民眾會有失公平。臺北高等行政法院99年度訴字第1120號判決，亦同此意旨。本件參加人及其配偶之工作收入皆未達基本工資，原審判決未以基本工資核算基本收入，對上開重要行政原則漏未審酌，顯然違法。況參加人93年購買價值約9,500,000元新廈，96年度家庭存款約有15,000,000元，並擔任家長會長，足以證明參加人不可能因無法續租年收入僅507元之系爭耕地而失其生活依據，原審判決漏未斟酌此重要證據，顯然違法。再者，上訴人依據燙金機操作經常性薪資核計及依最低工資核計，甚至以暘進企業社營利所得充作參加人之工作所得3種計算式核計之結果，參加人家庭收支相減結果均為正數，原審判決主張上訴人收回系爭耕地自耕，致參加人失其家庭生活依據，顯然有誤云云。
七、本院按：㈠被上訴人之代表人已於101年5月9日變更為黃振彥，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項及第20條分別規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」而「工作手冊」辦理程序及作業方法㈢審查⒍⑵審核標準：A規定：「……同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」B規定：「甲、出、承租人生活費用審核標準如下：甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準……。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省9,509元／月……）」C規定：「出、承租人收益審核標準如下：甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞委會最近1次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞委會最近1次公布之基本工資新臺幣17,280元／月核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者……。」按「工作手冊」性質係屬內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於個案若適用此函釋結果，違反經驗論理法則者，仍應本於職權調查原則核實認定。㈢經查，參加人係暘進企業社負責人，並從事塑膠之燙金印刷工作，為參加人於原審法院所陳明（見原審卷二，第519頁），依卷附中區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，參加人96年營利所得共162,306元，其中自暘進企業社營利所得162,234元，自有限責任彰化第六信用合作社利息所得72元，參加人既為暘進企業社負責人，則其在暘進企業社從事印刷工作自不能再申報薪資所得，上訴人主張原審判決認參加人獨資經營之暘進企業社之營利所得即為參加人工作收入，顯有違誤云云，固不足採。㈣惟查，參加人既在自己經營之暘進企業社從事塑膠之燙金印刷工作，其96年度自暘進企業社營利所得僅162,234元，然依勞委會「95年職類別薪資調查」統計，當年7月印刷工之平均經常性薪資28,965元，全年之平均經常性薪資為347,580元（28, 965元×12），則參加人申報96年度營利所得顯然低於印刷工全年之平均經常性薪資。又依「工作手冊」規定，有工作能力而無工作者，得依勞委會最近1次公布之基本工資每月17,280元核計基本收入，至於有工作能力又有工作者，如申報之薪資低於基本工資，除有具體之證據外，應以基本工資核計收入，始符合公平原則。基於同一法理，參加人雖為暘進企業社負責人，然仍從事塑膠之燙金印刷工作，申報收入既低於平均經常性薪資，則該營利所得是否可資作為無需參酌勞委會95年之「職類別薪資調查報告」所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得之具體證據，已有疑義，被上訴人原應本於職權調查原則核實認定，詎遽以參加人所申報之96年度綜合所得稅之各類所得資料清單，認定參加人96年之收益，已嫌速斷。㈤又查，參加人之母96年之利息所得261,363元，此為原審所確定之事實，則上訴人主張以當年度之利率計算，存款高達15,000,000元以上，應屬不虛。查參加人之母為民國00年0月0日生，曾繳交96年度之農民保險費，具農民身分，以農民之收入，有此大額存款，似可認有大量非農業收入。足見上訴人主張參加人母親之存款來自於參加人一事，似非全然無據，此與參加人96年之收益，所關至切，原審法院原應依職權調查，以究明上訴人主張是否可採，詎以此無涉本案為由，駁回上訴人之主張，亦嫌速斷。㈥上開各點關係上訴人得否收回自耕，原審自應詳予調查究明，詎原審尚未完盡職權調查之能事，逕為上訴人不利之判決，自難謂合法。基上所述，本件原判決尚有違誤，上訴人執詞指摘，求予廢棄，非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審詳為調查後重為妥適之判決，以昭折服。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 6 月 29 日
書記官 葛 雅 慎