最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第58號上 訴 人 財政部國有財產局臺灣南區辦事處代 表 人 吳宗明訴訟代理人 何旭苓 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國100年8月24日高雄高等行政法院100年度訴字第161號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人管理位於高雄市○○區○○○段○○○○○○○號土地（民國99年12月25日縣市合併改制前為高雄縣仁武鄉，下稱系爭土地），經行政院環境保護署辦理「列管非法棄置場址土壤及地下水污染調查計畫」，調查結果發現系爭土地土壤中鎳含量為37,800mg/kg、鋅含量為20,100mg/kg、銅含量為6,960mg/kg及鉻含量為37,800mg/kg（管制標準：鎳為200mg/kg、鋅為2,000mg/kg、銅為400mg/kg及鉻為250mg/kg）超過土壤污染管制標準；又地下水水中總酚含量0.24mg/L（總酚第2類管制標準：0.14mg/kg）亦超過地下水污染管制標準，被上訴人核認該污染情事已有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，旋以99年2月6日府環三字第0000000000B 號函請上訴人配合採取應變必要措施。惟上訴人於99年7月8日以台財產南改字第0992502607號函請被上訴人應優先責由污染行為人執行應變必要措施。嗣被上訴人經審酌上訴人意見後，仍以99年8月16日府環三字第0990177781號函（下稱原處分）請上訴人依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第7條第5項規定，執行應變必要措施（移除清理污染物並進行污染範圍及污染點調查，另移除過程中應詳實填寫工作日誌及註明最終去處；如需開挖廢棄土方，其處理方式應符合環境及營建相關法規，工業安全衛生事項亦應依勞工安全衛生法相關法規辦理）。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人未詳察土污法第7條第5項僅係規定「準用第15條第1項」，並非準用第15條全部條文，其處分明顯違背法令。另有關得命污染行為人或土地管理人、所有人等辦理相關之應變措施，應依土污法第7條第5項後段規定，僅就第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，方得命污染行為人或土地管理人、所有人等辦理。然身為主管機關之被上訴人，就系爭土地上之污染物，應自行採取緊急應變措施以減輕污染危害或避免污染擴大，卻捨此不為，反責由上訴人負擔此一義務，其法規之適用顯然錯誤，原處分應予撤銷。（二）按土污法第7條第5項後段及其立法理由，依序應先命第一順位之林瑞和、蔡金鐘、陳世耀與沈佐銘等污染行為人為必要之應變措施，不可「逕命」土地所有人之上訴人移除清理污染物，並「進行污染範圍及污染點之調查」，明顯已逾土污法第7條第5項後段規定立法意旨及違反行政罰上2行為責任優先於狀態責任之法律原則。（三）原處分除命上訴人移除清理污染物外，又命上訴人應「進行污染範圍及污染點調查」，此亦逾越土污法第7條第5項後段之授權目的與範圍，原處分具裁量濫用與裁量逾越之違法。（四）被上訴人竟捨棄自身專業知識、嫻熟經驗、優秀能力及完善制度而不用，未依土污法第7條第5項前段自行辦理系爭土地之污染物調查工作，反而命對此等情事毫無相關知識、經驗與能力之上訴人應進行污染範圍及污染點調查，原處分顯已違反比例原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）土污法第15條本身係規範在污染場址被公告為控制或整治場址後，所採取之應變措施，而第7條第5項係授權主管機關在調查階段、尚未公告為控制或整治場址前，因考量污染已有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，則為減輕污染影響或避免污染擴大，而得例外準用第15條之相關規定執行應變必要措施。因之，依原處分命上訴人所為之內容，係移除污染物及進行污染範圍及污染點調查，本無超脫於第15條第1項第7款所定「移除或清理污染物」之範圍，故未有上訴人所指之準用第15條規定之全部條文之意，是原處分核其認事用法，實無違誤。（二）上訴人雖主張原處分未「依序」命污染行為人等為必要應變措施，而逕命土地所有人即上訴人為必要應變措施，已逾土污法第7條第5項後段規定所授權之範圍，原處分具裁量逾越之違法云云。惟上訴人之主張顯係對土污法第7條第5項之誤解；且本件污染行為人不明，是原處分機關依法命土地管理人即上訴人採取必要應變措施，於法並無違誤。（三）原處分中所謂「進行污染範圍及污染點調查」，係為執行「清除污染物」之應變必要措施所應踐行之必要程序，蓋一污染場址佔地廣大、污染狀況複雜，必得先釐清確認污染範圍及污染點後，方得進行污染物之清除，是目的仍在於減輕污染危害及避免污染擴大。本件上訴人所負之義務內容仍在於清除污染物，原處分並未要求上訴人提出具體調查計畫或追償污染責任等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）按「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」「直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」「依第7條第5項規定支出之應變必要措施費用，直轄市、縣（市）主管機關得準用第1項及第5項規定，限期命污染行為人、潛在污染責任人、依第3項規定應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人繳納。」「第1項、第3項及第6項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。」分別為土污法第7條第5項、第15條第1項、第2項、第43條第6項及第9項所規定。（二）本件已知污染行為人林瑞和、陳世耀已死亡，委託訴外人傾倒有害事業廢棄物之運泰股份有限公司（下稱運泰公司）業已解散登記，則在污染行為人可知僅存有沈佐銘、蔡金鐘2自然人下，被上訴人若逕命污染行為人為系爭土地污染物移除及場址整治義務，顯與土污法危害防治有效性及著重「物」之整治立法目的不合；故被上訴人以整治之有效性考量，裁量以系爭土地管理人即上訴人為本件系爭土地之責任義務人，核與立法目的、比例原則無違，則原處分自為適法。上訴人雖一再主張由土污法第7條第5項立法理由有「依序」命為責任人之規定云云，然立法理由僅為法律解釋之參考資料之一，並非法律解釋之絕對依據；且土污法第7條歷次修法皆未將「依序」文義明文化，顯非強制規定，解釋上應認為立法者係有意思課予主管機關依其職權判斷選擇適合之責任人承擔義務時，並不排除例外在實際情況考量下，以狀態責任人優先為責任義務人。從而被上訴人之原處分並不逾法規立法意旨及比例原則，上訴人之主張核不足採。（三）按土污法第7條第5項係授權主管機關在調查階段、尚未公告為控制或整治場址前，因考量污染已有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，則為減輕污染影響或避免污染擴大，而得例外準用土污法第15條之相關規定命相關責任義務人執行應變必要措施，故主管機關即被上訴人是為管制措施之下命處分主體，並非執行義務之客體，上訴人逕認主管機關係一執行應變措施之行為義務人，顯係對法規錯誤之解釋，尚難憑採。又原處分目的仍在於減輕污染危害及避免污染擴大，而非要求上訴人提出具體調查計畫或追償污染責任，原處分並無超脫於土污法第15條第1項第7款所定「移除或清理污染物」之範圍，是以，原處分核其認專用法，實無違誤。（四）99年修正土污法第43條第6項固增訂主管機關就第7條第5項支出之費用得向污染行為人、潛在污染責任人、依該條第3項應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人求償之規定，且同條第9項亦規定此項應繳納費用於繳納義務人有數人時，應就繳納費用負連帶清償責任。惟前開規定，乃係就支出經費之求償問題而為規定，與同法第7條第5項後段規定，究應由何人（即污染行為人、潛在污染責任人、管理人或所有人）辦理必要應變措施之順序無關，併此說明等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：（一）原判決援引土污法第7條第5項、第15條第1項、第2項、第43條第6項及第9項之規定，以系爭土地上遭第三人設置非法掩埋場，並傾倒有害事業廢棄物於其上，而成為污染場址，被上訴人以整治之有效性考量，裁量以系爭土地管理人即上訴人為本件系爭土地之責任義務人，核與立法目的、比例原則無違，則原處分自為適法為由，駁回上訴人之訴，固非全然無見。惟按「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」「(第1項)直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。(第2項)直轄市、縣（市）主管機關對於前項第三款、第四款、第七款及第八款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」土污法第7條第5項、第15條分別定有明文。又土污法第7條第5項規定於99年2月間雖有所修正，然其修法理由載明：「五、修正第5項。……為明確規定必要措施之內容，爰修正得準用第15條第1項相關規定。」並未變更89年2月2日「應先命污染行為人採取緊急必要措施，再依序命場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施」之立法理由。則依土污法第7條第5項之立法理由：
「三、……第5項明定主管機關『應依序』命土壤、地下水污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取必要措施，以減輕或避免污染之危害或擴大。」法律雖授權各主管機關得命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，然立法理由既已載明就此部分授權應先命污染行為人採取緊急必要措施，再依序命場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，倘主管機關無正當理由，未依此授權之順序任意指定，即屬恣意裁量，而有裁量權濫用之違法。原判決竟認立法理由僅為法律解釋之參考資料之一，並非法律解釋之絕對依據；且土污法第7條歷次修法皆未將「依序」文義明文化，顯非強制規定，解釋上應認為立法者係有意思課予主管機關依其職權判斷選擇適合之責任人承擔義務時，並不排除例外在實際情況考量下，以狀態責任人優先為責任義務人，非無適用法規不當之違法。（二）上訴人於原審即主張：系爭土地於85年起至86年間，遭訴外人林瑞和、蔡金鐘、陳世耀與沈佐銘等人共同大量濫倒掩埋含有重金屬之有害事業廢棄物，有臺灣高等法院高雄分院92年度上訴字第1785號刑事判決可參，然當時被上訴人並未依法立即採取適當之行政措施來避免系爭土地之污染擴大或減輕其污染，亦未立即命林瑞和、蔡金鐘、陳世耀與沈佐銘等污染行為人負責清理系爭土地之污染物並作嗣後污染點之調查，已有嚴重行政怠惰之情。而其後污染行為人之一林瑞和已死亡、運泰公司亦已解散，復未依序先命蔡金鐘、陳世耀與沈佐銘等第一順位之行政義務人為必要應變措施，置上開已經刑事訴訟判決確認之事實於不顧，逕認本件系爭土地之污染行為人不明，命土地所有人即上訴人移除清理污染物，並「進行污染範圍及污染點之調查」，明顯違反上開規定等情，經核尚非全然無據。且土污法第7條第5項於99年2月3日公布修正前，主管機關固僅屬下命採取應變措施處分之主體，惟依修正後之現行法律規定，各級主管機關為查證工作時發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農業漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用同法第15條第1項規定，採取應變必要措施，已足見被上訴人亦同為執行應變必要措施之主體。原審未依職權就上訴人之上開主張詳加調查，徒以：土污法第7條第5項係授權主管機關在調查階段、尚未公告為控制或整治場址前，因考量污染已有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，則為減輕污染影響或避免污染擴大，而得例外準用土污法第15條之相關規定命相關責任義務人執行應變必要措施，故被上訴人是為管制措施之下命處分主體，並非執行義務之客體，原處分目的在於減輕污染危害及避免污染擴大，而非要求上訴人提出具體調查計畫或追償污染責任，並未超脫於土污法第15條第1項第7款所定「移除或清理污染物」之範圍為由，認原處分並無不法，自嫌率斷。（三）又依土污法第28條第1項至第3項之規定：「(第1項)中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對公告之物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金。(第2項)前項土壤及地下水污染整治費之物質徵收種類、計算方式、繳費流程、繳納期限、委託專業機構審理查核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。(第3項)第1項基金之用途如下：一、各級主管機關依第7條第1項與第5項……規定查證、採取應變必要措施、監督、訂定計畫、審查計畫、調查計畫、評估、實施計畫、變更計畫支出之費用。」主管機關依同法第7條第5項規定採取應變必要措施，非不可統籌處理自行為之，且支出之費用尚得由土壤及地下水污染整治基金先行支用，再依同法第43條之規定命污染行為人或責任人繳納。再依行政程序法第7條第1項、第2項規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」被上訴人為上開應變必要措施，未依法自行為之；復未依法定序位命污染行為人移除或清除污染，逕命上訴人為之，且未說明其處分之理由，與上開土污法之立法意旨有違，亦不符比例原則，已如前述。訴願決定未予糾正，自有違誤，原審未察，竟予維持，殊有可議。上訴意旨執上開各節指摘原判決違背法令，應認其上訴為有理由，而本院因基於原審確定之事實，已可依該事實為判決，爰將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 1 月 20 日
書記官 王 福 瀛