最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第581號上 訴 人 陸力鋼鐵工業股份有限公司代 表 人 陸世偉訴訟代理人 張豐守 律師被 上訴 人 經濟部水利署第三河川局代 表 人 鄭修宗訴訟代理人 洪松林 律師上列當事人間自動拆除獎勵金事件，上訴人對於中華民國101年1月12日臺中高等行政法院99年度訴字第187號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、經濟部水利署為辦理前臺中縣大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程，委由改制前臺中縣政府（下稱臺中縣政府）辦理上開治理計畫之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，經報奉內政部以民國96年6月27日臺內地字第0960102354號函核准徵收前臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物；嗣臺中縣政府據以96年8月2日府地權字第09602153051號公告徵收土地（公告期間自96年8月6日起至96年9月5日止），再以96年12月25日府地權字第09603580741號公告徵收土地改良物（公告期間自96年12月26日起至97年1月25日止）。上訴人所有坐落前臺中縣太平市○○○段131、131-1、131-4、131-8、131-21、131-16、131-17等地號及未登錄土地上之工廠（按即建築改良物）因位於上開徵收土地範圍內，於公告期間，上訴人向臺中縣政府提出陳情、異議，並由臺中市太平地政事務所（改制前為臺中縣太平地政事務所）委由現代地政不動產估價師事務所查估核對後，製作更正補償清冊等資料，移由臺中縣政府酌處，經該府以98年6月16日府地權字第09801821291號公告略以：原公告事項四、建築改良物補償清冊（私有土地）編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目（除「水泥地面」一項外）係無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，應予撤銷部分原徵收公告等語，再以同日府地權字第09801821293號函通知上訴人（按：上訴人針對上開函不服，向內政部提起訴願，惟因訴願逾期經內政部以99年2月1日臺內訴字第0980214493號訴願決定書為「訴願不受理」決定在案，嗣上訴人不服提起行政訴訟，經原審法院以99年度訴字第114號判決撤銷訴願決定，著由訴願機關重為訴願決定，訴願機關經審理後仍駁回上訴人之訴願，上訴人復不服提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第195號判決駁回上訴人之訴。上訴人不服，向本院提起上訴，經本院101年度判字第294號判決將原判決廢棄，發回臺中高等行政法院在案）；而前述繫案土地改良物經委請現代地政不動產估價師事務所重新查估核對後，依其複核查估結果製作「陸力鋼鐵公司建築改良物更正補償費清冊明細表」內容顯示，除上訴人所有之鋼鐵造廠房（1）至（3）位置確係坐落於私有土地上無誤，前開建築改良物補償費及其全拆救濟金部分等原已核發金額無訛，故未列入該更正補償清冊範圍外，僅係就上訴人原所核領鋼鐵造廠房（4）至（9）之建築改良物部分之補償費及其全拆救濟金【即清冊原列合計部分金額新臺幣（下同）35,253,149元】，以該等建築改良物因原查估之坐落位置部分有誤，且為無法提供合法證明文件者，應改採救濟金項目核算其金額（即清冊複核合計部分26,640,216元），而由該原列合計部分扣除複核後合計部分之差額共計8,612,933元（按即為上訴人應繳回部分）。另關於上訴人地上建築改良物自動拆除獎勵金部分，則由受臺中市太平地政事務委託之現代不動產估價師事務所辦理地上物查估工作，並依查估結果製作「太平市頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程地上物查估建築改良物自動拆遷獎勵金清冊」（內含「私有土地」及「公有土地」二部分），核定應發給上訴人土地改良物自動拆除獎勵金合計11,395,208元。被上訴人為上開工程之執行機關，乃以98年7月20日水三產字第09818006150號函（下稱原處分）為上訴人建築改良物自動拆除獎勵金、救濟金應發11,395,208元之處分，並於同函中敘明依臺中縣政府98年5月27日府地權字第0980160670號函及98年6月16日府地權字第09801821294號函示，扣除溢領應追回之8,612,933元，實發2,782,275元，請上訴人於98年7月31日前至被上訴人領取上開款項。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：臺灣省政府為統一臺灣省土地徵收核發各項獎勵金、補助金及救濟金標準，訂頒「臺灣省公共建設用地徵收及地上物拆遷補償獎勵方案」，嗣於85年3月7日以府地二字第148408號函將上項獎勵方案修正為「臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」，惟臺灣省政府自87年12月21日起組織型態變更，大部分業務隨同調整劃歸中央或縣（市）辦理。臺灣省法規因自90年1月1日起即不再適用，依內政部88年5月10日臺內民字第8884848號函示：各縣（市）政府應依地方制度法及臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例之相關規定，將省法規轉化為自治條例或自治規則。然就「臺灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點」停止適用後，有無由中央統一訂定核發獎勵金、補助金及救濟金標準必要，內政部進行洽商研究後已明確認定「獎勵金、補助金、救濟金」等非屬土地徵收條例規定之「法定補償費」範圍之補償方案，仍應由需用土地人自行斟酌財力狀況及實際情形發給，非屬中央或直轄市或縣（市）主管機關業務範圍。就本案而言，臺中縣政府於88年間制定「臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」，作為辦理各項公共工程拆遷建築改良物之補償標準，是以本件由被上訴人作成發放自拆獎勵金之處分，應為適法。其次，臺中縣政府辦理本件徵收案件，就上訴人得領取之建築改良物補償費金額，該府於96年12月25日公告徵收金額為35,253,149元，於98年6月16日以府地權字第09801821291號公告作成撤銷部分徵收公告後，查估之補償金額變更為26,640,216元，差額為8,612,933元。經上訴人對撤銷公告之處分提出訴願後，內政部以99年2月1日臺內訴字第0980214493號訴願決定書以訴願逾期為由，作成「訴願不受理」之決定，嗣上訴人提出行政訴訟，除爭執訴願未逾期外，並就現代地政不動產估價師事務所第二次查估之合法與合理性提出質疑，故臺中縣政府上開撤銷公告處分，尚未確定，補償金額亦未確定。是上訴人是否有溢領補償費。如有，金額若干，均未確定，臺中縣政府及被上訴人均不得請求上訴人返還溢領之補償費，更不得以他項給付金額為扣抵（抵銷）。倘上訴人有溢領補償費，亦須經由訴訟判決確定方得執行返還款，然被上訴人未經法定程序，逕為「扣除追回」（法律性質應為抵銷）之處分，顯於法不合。再者，臺中縣政府以98年5月27日府地權字第0980160670號及98年6月16日府地權字第09801821294號函通知被上訴人有關撤銷部分徵收公告事宜，既係由臺中縣政府逕發函給各相關行政機關，核係政府機關與機關間之函文，尚不對外發生准駁之法律上效果，非屬行政處分。況臺中縣政府不僅未副知上訴人，亦未要求上訴人繳回撤銷部分之公告之補償費或扣減獎勵金之處分，而是由被上訴人於原處分之說明第三點作成「原應發11,395,208元，扣除應追回8,612,933元，本案實發2,782,275元」之處分。是實際作成扣減8,612,933元之處分者為被上訴人，而非臺中縣政府。
又本件曾於98年5月1日下午3時在前立法委員江連福太平服務處召開協商會，上訴人即依協商結論於98年5月19日自動拆除地上物，並於98年5月20日分別以陸文字第098052202號函及000000000號函請經濟部水利署及被上訴人，並檢附拆除後照片，請被上訴人依協商結論給付自動拆遷補償費，然被上訴人卻遲未給付，且其所為之處分，顯然與協商結論有違，亦有違行政契約及誠信原則。另本件徵收機關即臺中縣政府撤銷部分徵收，並發函通知上訴人應繳回溢領之補償費，惟撤銷部分徵收之處分尚未確定，上訴人仍在行政救濟中，且臺中縣政府既未經訴訟請求上訴人返還，竟由被上訴人代為行使抵銷權，主張應自被上訴人負責發放之自動拆除獎勵金扣除，被上訴人抵銷之處分，顯逾越權限，自無可採。又就臺中縣政府撤銷部分徵收事件，上訴人已提起上訴，尚未確定，且縱使上訴人有溢領補償款情事，亦應是返還給臺中縣政府，而非被上訴人。亦即上訴人並未對被上訴人負有債務，被上訴人無對上訴人行使抵銷權之權利。被上訴人主張抵銷，顯與民法第334條規定有違，於法不合。綜上所述，被上訴人已做成核發上訴人自動拆遷獎勵金11,395,208元之處分，係因被上訴人為追回之處分，致上訴人實際領取之自動拆遷獎勵金為2,782,275元，就上訴人未能領取部分即8,612,933元，該部分金額明確，且被上訴人亦未撤銷該部分之處分，是該部分之處分仍屬有效等語。求為判決將訴願決定及原處分關於扣除應追回8,612,933元部分均撤銷，並命被上訴人應給付上訴人8,612,933元，及本件起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被上訴人則以：（一）本案係因上訴人對RC擋土牆、圍牆究係坐落未登錄土地或私有地上有所爭議，經向臺中市太平地政事務所申請鑑界後，發現原查估對地上建物坐落位置有誤，經重新查估後，臺中縣政府以98年6月16日府地權字第09801821291號公告辦理撤銷部分原徵收公告，並於98年6月16日府地權字第09801821293號函通知上訴人。又本案經地政事務所鑑界後，重新核算，上訴人無法提供合法證明文件之建築改良物救濟金26,640,216元（更正補償費清冊明細表，編號1至6內，複核合計及編號7複合RC駁崁40%部分），連同自動拆除獎勵金11,395,208元，合計38,035,424元。臺中縣政府先前已發放35,253,149元，故被上訴人補發救濟金差額計2,782,275元。（二）又本件現代不動產估價師事務所經重新查估後重新繕造更正之補償清冊，臺中縣政府遂據以認定原公告之建築改良物補償清冊內之鋼鐵造廠房（4）至（9）、RC駁崁（公有地）及磚造圍牆係無法提出合法證明文件之土地改良物，臺中縣政府遂以98年6月16日府地權字第09801821293號公告辦理撤銷部分原徵收公告後，另將無法提出合法證明文件之補償項目送交被上訴人改以救濟金方式辦理，並無不合。另上訴人指摘臺中縣政府撤銷部分徵收公告，欠缺法令上依據且有違誠信原則乙節，亦無理由。且本件臺中縣政府既發現原查估結果有誤，依行政程序法第117條規定尚非不得依職權變更原公告之建築改良物補償項目；內政部核准徵收之內容僅係准予徵收系爭土地並一併徵收其土地改良物，惟該一併徵收之土地改良物清冊於計畫書報核時無需逐項詳列種類，是臺中縣政府原公告之建築改良物補償項目，並未牴觸內政部核准徵收內容，從而，臺中縣政府撤銷原公告徵收補償之部分內容，依法並無違誤，亦與誠信原則無違。（三）本件經臺中市太平地政事務所委由現代地政不動產估價師事務所重新估算後，依其複核結果製作陸力鋼鐵工業股份有限公司建築改良物更正補償費清冊；經核，該清冊就上訴人原已核領鋼鐵造廠房（4）至（9）之建築改良物部分之補償費及其全拆救濟金金額合計35,253,149元，而就同一建築改良物部分補償費及其全拆救濟金因係無法提供合法證明文件之上開土地改良物補償金及救濟金部分，依首揭臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法第3條第2項及第10條第2項本文等相關規定辦理；其中，廠房（4）至（9）建築改良物補償費部分，其中位於私有地部分，仍以原重建價格的70%核算救濟金及加發40%的全拆救濟金；位於公有地部分，則由原重建價格的70%改以40%核算救濟金及加發70%的全拆救濟金；是上訴人依更正補償清冊所複核部分之結果所應核領建築改良物救濟金及全拆救濟金合計為26,640,216元；雖上訴人於起訴狀主張現代地政不動產估價師事務所所為查估質疑其合法性與合理性，惟未據其提出質疑之理由，僅屬空言主張，自不足採。是以，本件上訴人上開土地改良物更正補償費清冊所載原列合計部分（35,253,149元）扣除複核合計部分（26,640,216元）後之差額（共計8,612,933元），即為上訴人所溢領而應繳回土地改良物補償金之金額。本件上訴人既有溢領8,612,933元情形，自應將所受不當得利返還，本件上訴人自承其於98年12月12日已向被上訴人領取扣除溢價後之款項2,782,275元，於領款時並未對該扣款有所異議，被上訴人為實現公法上之不當得利請求權，自得行使抵銷權，在抵銷之後，上訴人已無餘額足資請求，其再請求被上訴人給付上揭款項，即無理由。（四）另雙方固曾於98年5月1日下午3時在前立法委員江連福太平服務處召開協商會會議，惟觀會議紀錄所載，雙方並未就上訴人溢領部分有何達成協議，僅係各自表達對延長拆除之意見，雙方既未簽名，更無成立行政契約之法效意思，自無從以此拘束被上訴人等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：經查，本件上訴人所有坐落前臺中縣太平市○○○段131、131-1、131-4、131-8、131-21、131-16、131-17等地號及未登錄土地上之工廠之建築改良物補償清冊（私有土地）編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目（除「水泥地面」一項外），既經臺中縣政府查明係無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，而以該府98年6月16日府地權字第09801821291號公告撤銷部分原徵收公告，並以同日府地權字第09801821293號函通知上訴人在案，自已發生構成要件效力，並不以行政處分確定為必要。且事後上訴人不服，循序提起行政救濟，均遭駁回，顯見上開行政處分迄今亦無經撤銷或廢止之情事，其效力仍繼續存在。從而，被上訴人依據前揭撤銷部分原徵收處分意旨，並參酌臺中縣政府以同日府地權字第09801821294號函檢送該府於系爭土地改良物經重新查估核對後所製作之「經濟部水利署為辦理大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程部分建築改良物撤銷公告清冊」內容，認上訴人所有之鋼鐵造廠房（1）至（3）位置確係坐落於私有土地上無誤，前開建築改良物補償費及其全拆救濟金部分等原已核發金額無訛，故未列入該更正補償清冊範圍外，僅係就上訴人原所核領鋼鐵造廠房（4）至（9）之建築改良物部分之補償費及其全拆救濟金（即清冊原列合計部分金額35,253,149元），以該等建築改良物因原查估之坐落位置部分有誤，且為無法提供合法證明文件者，應改採救濟金項目核算其金額（即清冊複核合計部分26,640,216元），而由該原列合計部分扣除複核後合計部分之差額共計8,612,933元（按即為上訴人應繳回部分）等，乃以原處分通知上訴人建築改良物自動拆除獎勵金、救濟金應發11,395,208元，並於同函中敘明依臺中縣政府98年5月27日府地權字第0980160670號函及98年6月16日府地權字第09801821294號函示，扣除溢領應追回之8,612,933元，實發2,782,275元，請上訴人於98年7月31日前至被上訴人領取上開款項等語，揆諸首揭說明，即無不合。次查，上訴人與經濟部水利署固曾於98年5月1日下午3時在前立法委員江連福太平服務處召開協商會會議，而經濟部水利署僅係同意延後拆除日期，並未就上訴人之系爭溢領部分達成任何協議。況且，本件上訴人原所有之系爭鋼鐵造廠房（4）至（9）之建築改良物，因原查估之坐落位置部分有誤，且上訴人無法提供合法證明文件，故臺中縣政府將原列之補償費及其全拆救濟金（即上開清冊合計金額35,253,149元）部分，改以救濟金項目核算其金額（即上開清冊複核合計部分26,640,216元），而由該原列合計部分扣除複核後合計部分之差額共計8,612,933元（按即為上訴人應繳回部分）等，該差額非屬法定之補償，自非得以協議變更之事項。是上訴人執此會議紀錄主張被上訴人扣除溢領應追回之8,612,933元，實發2,782,275元，業已違反行政契約及誠信原則云云，容有誤解，洵無可採。又臺中縣政府就系爭土地改良物重新查估核對後所製作之「經濟部水利署為辦理大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程部分建築改良物撤銷公告清冊」所載，上訴人所有之鋼鐵造廠房（4）至（9）之建築改良物部分之補償費及其全拆救濟金（即清冊原列合計部分金額35,253,149元），因原查估之坐落位置部分有誤，且無法提供合法證明文件，應改採救濟金項目核算其金額（即清冊複核合計部分26,640,216元），經重新計算後原列合計部分與複核合計部分之差額共計8,612,933元，依照前開說明，即屬上訴人公法上不當得利應繳回部分，且應自授予利益之行政處分經撤銷即臺中縣政府作成98年6月16日府地權字第09801821291號公告及同日府地權字第09801821293號函通知上訴人起，負返還該公法上債務之義務。況查臺中縣政府僅是辦理上開治理計畫之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，並代為轉發該徵收補償及全拆救濟金之機關而已，並非該等補償費之負擔機關。是上訴人之主張，尚有誤解，並非可採。本件上訴人既有溢領系爭建築改良物之補償費及全拆救濟金合計8,612,933元之情形，已如前述，上訴人自有公法上之不當得利，應自授予利益之行政處分經撤銷即臺中縣政府作成98年6月16日府地權字第09801821291號公告，並以同日府地權字第09801821293號函通知上訴人時，負有返還該處分所受領給付之公法上債務之義務，而其債權人即為負擔該等給付之經濟部水利署。另上訴人亦得向經濟部水利署領取系爭地上建築改良物之自動拆除獎勵金、救濟金合計11,395,208元，亦為兩造所不爭之事實。是被上訴人認定前揭2債務合於前揭抵銷之要件，乃以原處分通知上訴人系爭建築改良物自動拆除獎勵金、救濟金原應發給11,395,208元，但因上訴人有溢領系爭建築改良物之補償費及全拆救濟金合計8,612,933元應予扣除，故本件僅實發2,782,275元等語，經核即無不合。另本件因符合公法上債務得予抵銷之要件，故被上訴人就上訴人溢領系爭建築改良物之補償費及全拆救濟金合計8,612,933元之公法上債權部分，於上訴人得領取系爭地上建築改良物之自動拆除獎勵金、救濟金合計11,395,208元時主張抵銷，並非另以行政處分命上訴人為給付，是上訴人上節主張，亦有誤會，容非可採。綜上所述，本件被上訴人以原處分扣除上訴人溢領應繳回之公法上不當得利8,612,933元，實發2,782,275元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。另原處分關於扣除應追回8,612,933元部分既無違誤，則上訴人以撤銷該部分處分為前提，訴請被上訴人應給付上訴人8,612,933元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息，即屬無據等由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：在我國之土地徵收補償制度上，無論係依土地法第222條、第236條或土地徵收條例第14條、第19條之規定，土地徵收核准機關為內政部，而徵收補償機關則為直轄市或縣市地政機關。查本件徵收案件之需用土地人固為被上訴人，然徵收補償主管機關為臺中縣政府，被上訴人僅係居於「需用土地人」之法律地位而已，其與上訴人間並不具有土地徵收，以及徵收補償之法律關係，被上訴人亦無決定發放或追回補償費與否之權限。是本件徵收補償機關縱有撤銷部分徵收，而發生上訴人應繳回已領取之徵收補償款，有權撤銷徵收及向上訴人追討補償款之人，應為徵收補償機關即臺中縣政府，原審法院竟認為被上訴人有權追回上訴人溢領之補償款，顯有不適用法規之違背法令。其次，臺中縣政府固以98年6月16日府地權字第09801821293號函作成撤銷部分徵收處分，惟從未通知或限期催告上訴人繳回撤銷徵收部分所受領之補償費，僅以98年5月27日府地權字第0980160670號函指示被上訴人「扣減『陸力鋼鐵股份有限公司』新臺幣8,523,354元之救濟金」，惟該函為行政機關間之內部函文，對上訴人不生效力，上訴人並非自被上訴人處受領撤銷徵收部分之補償款，自無繳回溢領款予被上訴人之義務。原審法院認為上訴人負有返還所受領給付之公法上債務之義務，被上訴人為債權人，其主張抵銷核無不合云云，顯有適用法規不當之違背法令。再者，有關公法上不當得利之返還，行政程序法第127條並未規定得由行政機關以行政處分核定返還金額，行政機關顯無從以單方下命受益人返還之依據，是如受益人有拒絕返還情事，應由行政機關依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般給付訴訟，請求裁判以取得執行名義，上訴人始有返還之義務。而本件被上訴人並非補償機關，其無任何法令依據，即未經訴訟即作成追回扣除處分，此無異未經裁判即逕為強制執行，顯非適法。上訴人於原審業已提出此項主張，原審法院未予採納，亦未說明不予採納之理由，原判決顯有判決不備理由之違背法令。另上訴人已依約於期限內自動拆除地上建築改良物，被上訴人應發放給自動拆除獎勵金為11,395,208元，且該發放自動拆除獎勵金之處分並未被撤銷，已生確定力及拘束力，故兩造均受其拘束。惟被上訴人僅實發給上訴人2,782,275元，尚有8,612,933元未給付予上訴人，上訴人自得請求被上訴人給付不足之自動拆除獎勵金。另前臺中縣政府撤銷部分徵收之處分，業經本院101年度判字第294號判決發回更審，是撤銷部分徵收之處分既未確定，被上訴人自無抵銷權可資行使，被上訴人扣除應追回之8,612,933元，顯有違誤等語。
六、本院查：
㈠、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」分別為土地徵收條例第2條、第14條、第13條第1項所明定。
另參照司法院釋字第425號解釋所示土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之意旨，可知土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關，至需用土地人則為土地徵收之申請人。是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與原土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係，需用土地人與原土地所有權人無徵收法律關係存在之可言。
㈡、經查，本件係經濟部水利署為興辦前臺中縣大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程，委由臺中縣政府辦理上開治理計畫之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，經該府報由內政部以96年6月27日臺內地字第0960102354號函核准徵收前臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物；嗣臺中縣政府據內政部上開函及土地徵收條例第18、27條及同法施行細則第21、28條之規定，以96年8月2日府地權字第09602153051號公告徵收土地（公告期間自96年8月6日起至96年9月5日止），再以96年12月25日府地權字第09603580741號公告徵收土地改良物（公告期間自96年12月26日起至97年1月25日止），為原審所確定之事實。則依上說明，需用土地人經濟部水利署即被上訴人與被徵收人即上訴人間並無徵收法律關係存在。縱然本件徵收補償及全拆救濟金係由需用土地人負擔，並由臺中縣政府(現改制為臺中市政府)代為轉發。但被上訴人與上訴人間就本件既不存在徵收法律關係。則臺中縣政府發現上訴人原查估之地上建物即鋼鐵造廠房（1）至（9）等無法提供合法證明文件，且部分項目有面積計算錯誤等情事，而以98年6月16日府地權字第09801821291號公告撤銷部分原徵收公告，並以同日府地權字第09801821293號函通知上訴人。依該府就系爭土地改良物重新查估核對後所製作之「經濟部水利署為辦理大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程部分建築改良物撤銷公告清冊」所載，上訴人所有之鋼鐵造廠房（4）至（9）之建築改良物部分之補償費及其全拆救濟金（即清冊原列合計部分金額35,253,149元），因原查估之坐落位置部分有誤，且無法提供合法證明文件，應改採救濟金項目核算其金額（即清冊複核合計部分26,640,216元），經重新計算後原列合計部分與複核合計部分之差額共計8,612,933元，縱上訴人有公法上不當得利應繳回之情形，但因原處分撤銷部分原徵收公告而直接受有損害者仍非被上訴人，而無從由被上訴人主張上訴人返還該公法上債務。則原審以臺中縣政府僅是辦理上開治理計畫之徵收水利用地、地上改良物公告及其查估工作，並代為轉發該徵收補償及全拆救濟金之機關，並非該等補償費之負擔機關，而被上訴人為系爭工程之執行機關，並辦理關於水利工程用地調查、徵收、價購等計畫之擬定與執行事項，而認於上訴人得領取系爭地上建築改良物之自動拆除獎勵金、救濟金合計11,395,208元時主張抵銷，故被上訴人以原處分扣除上訴人溢領應繳回之公法上不當得利8,612,933元，實發2,782,275元，並無違誤部分，依上說明，於法尚有未洽。
㈢、復查，本件上訴人所有之前揭建築改良物補償清冊（私有土地）編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目（除「水泥地面」一項外），經臺中縣政府查明係無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，而以該府98年6月16日府地權字第09801821291號公告撤銷部分原徵收公告，並以同日府地權字第09801821293號函通知上訴人，縱然已發生構成要件效力，而不以行政處分確定為必要。惟查，原審100年度訴字第195號判決，業經本院廢棄發回，並於理由中說明：關於土地徵收係由內政部核准後，始由被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府為徵收補償費額核計之決定，再將「徵收處分」及「補償處分」，併同於土地徵收公告中公告之。而土地徵收條例第5條第1項但書所列各款事由乃土地改良物一併徵收之消極要件，係內政部於決定徵收與否時所應審酌之事項；是系爭建築改良物之一併徵收倘有違該等規定，乃內政部就部分土地改良物之一併徵收處分有瑕疵，依行政程序法第117條規定，僅內政部（原處分機關）或其上級機關有權撤銷，改制前臺中縣政府並無撤銷該違法徵收處分之權。是原審100年度訴字第195號判決謂：「原處分係就原告（即上訴人）無法提供合法證明文件之土地改良物部分，予以撤銷徵收公告。」（見該判決第12頁倒數第6、7、8行），而未進一步釐清臺中縣政府究係撤銷系爭建築改良物之徵收處分，抑或補償處分，於法已有未合。復依該案之被上訴人即臺中市政府於原審100年度訴字第195號一案之抗辯，似主張僅撤銷有關補償處分。惟土地徵收條例第17條第1項第6款規定，經濟部於其徵收計畫書應載明土地改良物情形，內政部核准其一併徵收土地改良物之申請，自包括計畫書上所載明之土地改良物。系爭建築改良物是否果如該案之被上訴人即臺中市政府所稱未經詳予列明於經濟部徵收計畫書，影響其是否在內政部一併徵收範圍內之判斷，卻未經原審命該案被上訴人即臺中市政府提出內政部檢送之計畫書，予以調查確認，亦有未洽。況徵收土地或土地改良物即應依土地徵收條例相關規定，發給補償費，前已述及；倘原處分以上揭事由所撤銷者，僅系爭建築改良物補償處分部分，而無涉部分徵收處分之撤銷，則原審如何得於認定上訴人所有系爭建築改良物位於徵收範圍情形下，復認該案之被上訴人即臺中市政府就上訴人已被徵收之系爭建築改良物得不予系爭徵收補償，亦有待原審論究敘明等情明確(本院101年度判字第294號判決參照）。從而本件被上訴人認前揭2債務合於抵銷之要件，於法既有未洽，業如前述，上訴人據此指摘，求予廢棄，為有理由。且原審100年度訴字第195號判決，亦經本院另案廢棄發回，仍有前揭本院所指明之爭議尚待究明。原判決既有上揭可議之處，且均足影響判決結果，自應將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 6 月 29 日
書記官 彭 秀 玲