最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第502號上 訴 人 王瑜琴
吳俊翰鄭玉鈴蕭志偉戴國祐黎怡君黃靖雯溫曉雯蔡惠蘭徐婉琳陳信男李金釵張琬舒張根源邱雅惠林伶玉韋宜志李雲妙王志浩潘宏明共 同訴訟代理人 羅明通律師
葉恕宏律師被 上訴人 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳
參 加 人 行政院農業委員會代 表 人 陳保基訴訟代理人 錢彥菖
王志輝王翔榆上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國101年1月12日臺北高等行政法院100年度訴字第1349號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人之代表人原為陳武雄，民國101年2月6日改由陳保基擔任，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，並無不合，應予准許。
二、緣上訴人於99年8月5日申請在新竹縣竹北市○○段○○○○○號農業用地（下稱系爭土地）上集村興建農舍，經被上訴人認系爭土地使用分區為特定農業區，與農業發展條例（下稱農發條例）第18條規定不符，以100年3月3日府農輔字第1000028847號函（下稱原處分）否准。上訴人不服，遂循序提起行政訴訟，經原判決駁回。
三、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭土地並無農業用地興建農舍辦法第4條所禁止之情形，被上訴人未依行政程序法第102條規定，給予上訴人陳述意見之機會，逕以原處分否准上訴人之申請，違反正當法律程序。㈡被上訴人依參加人99年10月15日發布之農水保字第0991875738號令：「核釋有關農業發展條例第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」（下稱系爭函釋）否准上訴人之申請，致上訴人無法自由決定財產之使用、收益及處分，足見該函釋嚴重侵害上訴人憲法上所保障之財產權及人格發展自由；又該函釋禁止於特定農業區之土地上集村興建農舍，對人民依法律享有之權利增加農業用地興建農舍辦法第4條所無之限制，有違司法院釋字第443號解釋建立之層級化法律保留體系，不符憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款規定。
另，系爭函釋欲避免優良農地建地化且保護優良農田供農業生產使用之目標，以維護農業生產環境及農村發展，然依參加人公布之98年農業統計年報，特定農業區農牧用地面積為271,392公頃，自90年4月26日至99年6月30日近10年間，全國計有85件集村興建農舍申請案，其中位於優良農地或政府投入資源辦理農地重劃之特定農業區者，計有28.3553公頃，佔特定農業區面積1.04/10000，且集村興建農舍有設置建築屋污水處理系統，不會造成農村環境的污染，故系爭函釋無法達成其目的，其一律禁止於特定農業區集村興建農舍，未考量在達成目的之相同有效手段中，尚有對人民較小侵害者，有違比例原則。㈢集村興建農舍經過整體規劃，可減少農村被開發行為侵蝕之速度，且將廢污水妥善處理，可減少農業污染發生，有助農業耕作品質提升，維護優良農業生產環境。反觀個別興建農舍未經整體規劃，分佈鬆散，無法將廢污水進行妥善規劃管理，任意流放至灌溉水體造成污染。系爭函釋無正當理由，對集村及個別興建農舍差別待遇，違反平等原則。又參加人分別於92年8月21日、93年2月2日發布農授水保字第0921847142號、第0000000000號函（下稱參加人92年、93年函）、95年11月印製發行集村興建農舍推廣手冊，宣示特定農業區可以興建集村農舍，各地方主管機關自90年4月26日至99年6月30日間亦陸續許可53件於特定農業區集村興建農舍，形成合法之行政慣例，為上訴人之信賴基礎，上訴人於99年8月5日申請於系爭土地上集村興建農舍，自有信賴表現。原處分未兼顧上訴人值得保護之信賴利益，違反信賴保護原則，應予撤銷。又參加人並未否定行政慣例之變更無信賴保護原則之適用，竟援引司法院釋字第287號解釋主張系爭函釋應自法規生效日起適用，並非可採等語。求為「⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被上訴人應依上訴人之申請，作成准許上訴人集村興建農舍之行政處分。」之判決。
四、被上訴人則以：㈠系爭函釋屬行政程序法第159條第1項規定之解釋性行政規則，業經登載於99年10月15日行政院公報第16卷第198期，對外已生效力。而該函釋乃解釋農發條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發展」之規定，依司法院釋字第287號解釋，應自法規生效時起適用。又原處分根據之事實在客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，無庸給予上訴人陳述意見機會。㈡系爭函釋雖限制不得於特定農業區集村興建農舍，但真正從事農業經營之農民，仍得於自有農業用地從事農業生產及申請興建個別農舍，其農業經營與申請興建農舍之權利並未受損，故已考量並選擇對於實際從事農業之農民申請農舍權益影響最小之方案，無違比例原則。又目前集村興建農舍使用之農業用地多位於特定農業區，各起造人持有之農業用地，多屬偏遠低價值之農業用地，嚴重偏離集村興建農舍欲完整保護優良農地之原意與特定農業區劃設之目的。系爭函釋考量集村農舍與個別農舍對特定農業區影響本質上之不同，而為合理之差別待遇，與平等原則無違。㈢上訴人雖於系爭函釋發布前申請集村興建農舍，惟被上訴人尚未核准，依司法院釋字第525號及第589號解釋意旨，該申請行為僅屬日後得興建農舍之期待，未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，欠缺信賴基礎，不在信賴保護範圍。況於被上訴人核准前，被上訴人尚未取得實體法上之地位或實體法上利益（即取得興建農舍之權利），故不符合信賴表現之要件。況農地多半被當建地使用，參加人92年及93年函實已符合司法院釋字第525號、第605號解釋所稱「經廢止或變更之法規重大明顯違反上位規範情形」，上訴人予以援引而主張有信賴保護，自不足採。㈣系爭土地除上訴人陳信男係於99年5月21日取得所有權外，其餘上訴人則於99年11月19日始因買賣而取得系爭土地之應有部分所有權，係在99年8月5日（原判決第12頁倒數第5行植為99年10月14日）申請集村興建農舍之後。則上訴人提出申請時，既非全部為系爭土地之所有權人，自不符農發條例第18條第4項之規定。又上訴人之配合農地係位於山坡○○○區○○○道路可達，上訴人申請集村興建農舍，有違農發條例第18條第1項規定之要件等語，資為抗辯。
五、參加人則以：㈠農發條例於89年修法開放在農業用地上興建集村農舍迄今，全國有53案集村興建農舍申請案選擇坐落特定農業區，其中供農業生產之配合農地則有46案位於偏遠地區，明顯悖離集村興建農舍之立法意旨。參加人為維護優良農地而發布系爭函釋，明確提供農發條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發展」之審認標準，有時效上急迫性，且已兼顧公私益之考量，無違比例原則。又該函釋為解釋性行政規則，依司法院釋字第287號及第536號解釋意旨，應自農發條例第18條第1項於89年修正時起適用，且並未變更上開規定，無違法律保留原則。㈡主管機關受理集村興建農舍申請案後，於依農發條例及農業用地興建農舍辦法等規定為形式與實質要件審查核准前，申請人僅有預期利益，尚未取得實體法上之地位或利益，故欠缺信賴基礎，不符信賴保護要件。又集村興建農舍經建商有規模且計畫性地推動並包裝為純住宅商品下，導致特定農業區變相成為大規模住宅社區，破壞正常農地之移轉流通，形成我國推動擴大農場經營規模等重大農業政策之阻礙，加以集村興建農舍與個別農舍對農業區影響有本質上差異，參加人始以系爭函釋禁止於特定農業區農業用地集村興建農舍，無違反平等原則等語。
六、原判決係以：㈠農發條例第18條第1項規定係考量實際農民需求、農業發展及促進農地之合理利用，允許於89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民而無自用農舍且需興建者，於不影響農業生產環境及農村發展之前提下，申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。該條所謂「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，係立法者斟酌生活事實之複雜性、適用個案之妥當性，賦與主管機關相當程度之判斷餘地。而參加人為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用而發布系爭函釋，認定集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區者，即屬於影響農業生產環境及農村發展，其內容並未違反上開條文之立法意旨及國家農業政策，亦無牴觸或增加母法所未規定之限制。參酌司法院釋字第505號、第548號、第586號及第287號等解釋意旨，系爭函釋係就農發條例第18條所為之釋示，闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。㈡司法院釋字第443號解釋旨在闡釋憲法所定人民之自由及權利，於符合憲法第23條之條件時，究應由法律直接規範或得授權行政機關以命令予以規定，應視規範對象、內容或法益本身所受限制之輕重程度而容許合理之差異，至於行政機關依職權發布之行政規則，並非該號解釋探討之對象，上訴人執以主張性質上為行政規則之系爭函釋違反法律保留原則，已非有據。又農發條例第18條第1項規定申請集村興建農舍，須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，系爭函釋係就前揭條文所定集村興建農舍應具備之要件而為具體解釋，況上訴人之申請未經被上訴人核准前，其尚未取得集村興建農舍之權利，上訴人據以主張系爭函釋對其依法律享有權利加諸限制、侵害其財產權，且與法律保留原則有違，亦屬無憑。㈢依監察院所提之糾正案所載，農發條例自89年修正公布至99年6月30日止，全國計有85件集村興建農舍申請案，以農業用地作為建築基地面積者計有45.0189公頃，位於優良農地或政府投入資源辦理土地重劃之「特定農業區」者，計有28.3553公頃，占62.99％，即6成以上應為優先保護之特定農業區，卻成為集村興建農舍之建築基地，顯悖離集村興建農舍欲保護優良農地及其農業生產環境之政策目標，系爭函釋即是為維護優良農地迫切需要而訂定。又該函釋未嚴格限制特定農業區必須全為農業用途，屬必要手段，無上訴人所指無法達成行政目的，或未採取對人民最小侵害方法而違反法律保留原則之情事。㈣前述85件於農發條例89年修正後提出之集村興建農舍申請案中，作為配合農地之面積計有421.8514公頃，其中山坡地保育區農牧用地、山坡地保育區林業用地與森林區農牧用地及風景區農牧用地，則配合農地中有高達70.32％之比例係屬偏遠、低價值之農地，造成居住農舍者必須駕車始能抵達配合農地，與農發條例所定農舍興建之目的係為方便農民就近管理所耕作農地、優良農地應作農業使用意旨有違。系爭函釋即係基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理差別待遇，與平等原則無違。㈤參加人92年及93年函、集村興建農舍推廣手冊並未說明申請在特定農業區集村興建農舍者，必可獲主管機關准許，且主管機關對申請集村興建農舍為個案審核農發條例第18條第1項之要件，無從推論已形成申請特定農業區內集村興建農舍一律予以核准之行政慣例，故不能形成信賴基礎。又除陳信男外之其餘上訴人，係於99年8月5日提出本件申請後之同年11月19日，始因買賣而取得系爭土地應有部分所有權，故系爭土地於上訴人提出申請時，既非全部上訴人所有，自不符農發條例第18條第4項條文規定，被上訴人自無核准之可能，則上訴人既未取得集村興建農舍之權利，其等因期待被上訴人將核准彼等在系爭土地上集村興建農舍，而預先集資購買農地，並設計與規劃農舍興建事宜，純屬因主觀上願望、期待被上訴人將核准其等之申請而支出之成本，並非因被上訴人有何足以引起信賴之行為，所為財產之運用及處理，自不得認係信賴之表現。從而，上訴人主張其等係信賴參加人以上開研商結論、函文、推廣手冊、法規命令，及地方主管機關准許於特定農業區集村興建農舍之前例，所形成之信賴基礎，集資近億元並歷經一年多之籌備後，提出於系爭土地上集村興建農舍之申請，具有信賴表現，被上訴人卻援引參加人作成之系爭解釋令，否准其等之申請，有違信賴保護原則云云，亦難採憑。㈥系爭土地位於特定農業區農牧用地之事實，客觀上依土地登記謄本即足以明白確認不符農發條例第18條第1項規定，依行政程序法第103條第5款規定，並無通知當事人陳述意見之必要，被上訴人未通知上訴人陳述意見即以原處分否准，並無不法。再，本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敍明等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
七、本院查：㈠按「本條例用辭定義如下：…農民：指直接從事農業生產
之自然人。…農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：⑴供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。⑵供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。…農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。…（第4項）第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；…（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」農業發展條例第3條第3款、第10款及第12款、第18條第1項、第4項及第5項分別定有明文。次按「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣(市)主管機關核定：……申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」亦為依農發條例第18條第5項規定授權訂定之農業用地興建農舍辦法第3條第1項第5款所明定。又「有關農業發展條例第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」，亦經參加人於99年10月15日以系爭函釋核釋在案。系爭函釋為參加人本諸中央主管機關之地位，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標而發布，闡明法規之原意令所屬下級機關公務員行使職權時之依據，依司法院釋字第548號及第287號解釋意旨，其性質屬解釋性之行政規則，自法規生效之日起有其適用，又其內容並未違反農發條例第18條第1項之立法意旨及規範目的，自得適用。
㈡上訴人以原判決違背法令，其主張意旨略以：⑴農發條例第
18條第1項「不影響農業生產及農村發展」規定，使用不確定之法律概念，雖賦予被上訴人相當程度之判斷餘地，然涉及上訴人財產權及人格發展自由之限制，應採較高審查密度，如其判斷有恣意濫用及其它違法情事，仍非不得予以撤銷或變更。參加人未召集相關機關及團體與學者專家等充分討論及審慎評估，即發布系爭函釋，原判決未詳加審查該函釋是否違反法律保留、比例、平等及信賴保護等原則，即以被上訴人就此有判斷餘地而認無恣意濫用情事，判決顯有不備理由及適用農發條例及農業用地興建農舍辦法不當之違法。又系爭函釋全面限制於特定農業區之農業用地上集村興建農舍，並非闡釋農發條例第18條第1項規定之立法原意，增加法律所無之限制，侵害人民財產權及居住自由，逾越解釋性行政規則所能制定之範圍，原判決無視於此，為不適用農業用地興建農舍辦法之違法。⑵集村興建農舍若採總量管制，以獎勵及協助辦法鼓勵以集村方式整體規劃公共設施與居住環境，有助於提供高品質農村住宅，更可維護農業生產環境及農村發展，確保國土風貌之完整及美觀。系爭函釋禁止於特定農業區集村興建農舍，顯然無助維護農業生產及農村發展之目的，且未採對人民較小侵害方式為之，如限制申請興建集村農舍之農地及配合農地須為相同使用分區，顯違反比例原則，原判決有適用上開法則不當之違法。⑶依監察院99年提出之糾正案，自90年至99年6月底，集村農舍位於特定農業區為28.35公頃；95年至99年6月底，個別農舍位於特定農業區為61.06公頃，則個別農舍破壞優良農地更為劇烈，管制上更有優先急迫。且個別農舍較集村農舍分佈鬆散，廢污水亦無妥善處理，影響較集村農舍為大，系爭函釋在無正當理由情形下，恣意對集村興業農舍及個別興建農舍為差別待遇，自有判決適用平等原則不當之違法。⑷參加人自89年間農發條例第18條修正通過後，多次發布解釋函令，如92年及93年函釋。各地主管機關自90年至99年6月間，陸續核准53件於特定農業區以集村興建農舍案件，為上訴人之信賴基礎，而上訴人因信賴系爭函釋而花費鉅資、時間、心力提出本件集村興建農舍之申請，為信賴表現，基此所生之信賴應值得保護，惟原判決竟空泛指稱系爭函釋與信賴保護原則無違，有判決適用信賴保護原則不當及理由不備之違法。又上訴人於99年8月5日提出申請時，雖僅陳信男為系爭土地之所有權人，然其業以土地所有權人之地位出具「農業用地申請興建農舍使用權同意書」，同意其餘上訴人於系爭土地申請集村興建農舍，嗣後並出售系爭土地之部分應有部分予其餘上訴人，並於99年11月19日辦妥移轉登記，符合農發條例第18條第4項及內政部營建署92年5月5日營署綜字第0922906214號及93年11月5日營署綜字第0930069294號函之規定，原判決認不合上開農發條例規定，為判決不適用信賴保護原則之違法等語。
㈢經查，系爭土地係位於特定農業區之農業用地，上訴人於99
年8月5日申請在系爭土地上集村興建農舍，其時系爭土地為上訴人陳信男所有（按上訴人陳信男於99年5月7日買受系爭土地，99年5月21日辦理所有權移轉登記），嗣陳信男於99年10月31日將系爭土地之部分應有部分出售予其餘上訴人，99年11月19日始辦畢所有權移轉登記等情，乃原判決所是認，亦為兩造所不爭，並有相關卷證資料可稽。依民法第758條規定，陳信男外之其餘上訴人係於99年11月19日始取得系爭土地應有部分之所有權，是彼等於99年8月5日為本件集村興建農舍之申請時，尚非系爭土地之所有權人，與前揭農發條例第18條第1項及農業用地興建農舍辦法第3條第1項第5款規定之要件不符，縱嗣後於原審審理時已取得系爭土地之所有權，仍無從認上訴人溯及於99年8月5日為本件申請時已取得系爭土地之所有權，難認其於系爭函釋發布前已依所有權人地位合法申請集村興建農舍；縱依上訴人主張其於申請時已提出陳信男以系爭土地所有權人之地位出具「農業用地申請興建農舍使用權同意書」，同意其餘上訴人於系爭土地申請集村興建農舍，符合內政部營建署92年5月5日營署綜字第0922906214號及93年11月5日營署綜字第0930069294號函之意旨，而得為本件集村興建農舍之申請，然是否符合農發條例第18條第1項規定之要件，仍應由主管機關即被上訴人依上開規定為審查，於被上訴人審查核准前，尚難認上訴人已取得集村興建農舍之權利，而有信賴保護之情形。又農發條例第18條第1項所謂「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，乃立法者賦與主管機關相當程度之判斷餘地，茍其判斷無違法恣意或濫用之情事，即難謂其判斷違法。本件被上訴人審酌系爭土地屬特定農業區之農業用地，鑑於農發條例施行後，特定農業區之農業用地經過建商之包裝、計畫後，有淪為住宅用地之趨勢，甚且其配合農業用地反而位於偏遠地區，甚至需開車始能到達，與集村興建農舍欲保護優良農地及其農業生產環境之政策目的相悖，而否准上訴人之申請，難謂其所為之判斷有恣意或濫用權限之情事，核屬有據。㈣參加人92年函送縣（市）政府有關集村興建農舍執行疑義及
研商結論，就第14點「已辦竣農地重劃地區，是否可參加集村興建農舍」之問題，固作成：「查農業發展條例及農業用地興建農舍辦法中，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍」之結論；至參加人93年函雖揭示特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍，惟上述研商結論及函文內容，均僅就特定農業區之農牧用地及辦竣重劃之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義加以說明，並未改變在特定農業區農牧用地申請集村興建農舍，必須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之法律要件。再，憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等在內，故非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權，上訴人主張全臺已有多件經核准於特定農業區農牧用地集村興建農舍，容或屬實，亦屬各該個案申請處理是否合法妥適之問題，依上述說明，上訴人尚不得據之主張依平等原則要求被上訴人比照而核准。末查，參加人於95年11月印製發行之「集村興建農舍推廣手冊」，及根據農發條例第18條第6項規定之授權，訂定之集村興建農舍獎勵及協助辦法，其內容亦無一語敍及申請在特定農業區集村興建農舍者，必可獲主管機關准許。況，符合農業發展條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地所有權之農民，雖可依該項規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就當然必須核准，仍應審核包括是否「不影響農業生產環境及農村發展」在內之其他法定要件是否具備，故各地方主管機關在前揭規定修正施行後，陸續許可53件於特定農業區集村興建農舍之申請案，乃主管機關就每一個案逐一審查後，認與集村興建農舍所有法定條件均相符合所作之決定，無從據以推論參加人或農發條例各地方主管機關，業已形成對特定農業區內集村興建農舍之申請案一律予以核准之行政慣例，上訴人主張上述由參加人作成及訂定之研商結論、函釋、推廣手冊及法規命令內容，暨地方主管機關核准於特定農業區內集村興建農舍之前例，足以使一般人民信賴特定農業區及經辦竣重劃之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，核無足採等情，業經原判決明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，其認事用法並無違誤。又原判決對上訴人在原審所為「系爭函釋違背法律保留原則、原處分違反法律保留原則、平等原則、信賴保護原則及未予上訴人陳述機會，違背正當程序」等主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及理由不備等違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 7 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 6 月 7 日
書記官 賀 瑞 鸞