最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第508號上 訴 人 李虹靜
洪偉棠蔡建煌廖妏卿朱洽陳慧君何靜宜呂烱琪王素娟蔡宜庭吳人豪陳仲彥陳錦美李耀和孫詩情張獻文陳惠玟李俊麟熊日隆施金郎共 同訴訟代理人 羅明通 律師
葉恕宏 律師被 上訴 人 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳
參 加 人 行政院農業委員會代 表 人 陳保基訴訟代理人 王志輝
王翔榆錢彥菖上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國101年1月12日臺北高等行政法院100年度訴字第1350號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人李虹靜等20人與訴外人陳鴻慶、林清河2人，於民國99年10月14日，向被上訴人申請於新竹縣竹北市○○段44之11地號農業用地（下稱系爭土地）上以集村方式興建農舍，經被上訴人以系爭土地使用分區為特定農業區，與行政院農業委員會99年10月15日農水保字第0991875738號令（下稱系爭解釋令）：「核釋有關農業發展條例第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」意旨不符，故以100年3月1日府農輔字第1000026047號函（下稱原處分），否准上訴人集村興建農舍之申請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張略以：（一）系爭土地，並無農業用地興建農舍辦法第4條所禁止之情形，被上訴人未依行政程序法第102條規定，給予上訴人陳述意見之機會，否准上訴人之申請，違反正當法律程序原則。（二）系爭解釋令性質為行政程序法第159條第2項第2款之解釋性行政規則，雖未直接對一般人民生效，但地方主管機關基於行政一體原則，仍須受系爭解釋令之拘束，自99年10月15日起，已無核定於特定農業區內以集村興建農舍之裁量權限。被上訴人因系爭解釋令之發布，駁回上訴人集村興建農舍之申請，導致上訴人無法自由決定其財產之使用、收益及處分，系爭解釋令已侵害上訴人憲法上所保障之財產權及人格發展自由。（三）內政部與參加人依農業發展條例（下稱農發條例）第18條第5項規定之授權，就興建農舍之相關要件及應遵行事項訂定之農業用地興建農舍辦法第4條，並未禁止申請興建農舍於特定農業區之土地上。系爭解釋令既係參加人就同條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發展」所為之解釋性行政規則，僅能因執行特定法律之規定為必要之釋示，作為本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，詎系爭解釋令卻禁止集村興建農舍於特定農業區之土地上，對人民依法律享有之權利增加限制之要件，有違司法院釋字第443號解釋建立之層級化法律保留體系，與憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款不符，應屬違憲。（四）系爭解釋令違反比例原則：依參加人99年12月28日農授水保字第0990185179號函可知，系爭解釋令所欲達成之目的，在避免優良農地建地化且保護優良農田供農業生產使用之目標，以維護農業生產環境及農村發展。然依參加人公布之98年農業統計年報及監察院99年9月8日（99）財正第0054號糾正文可知，以集村方式興建農舍者僅佔特定農業區面積萬分之1.04，其所佔面積極小，不生導致優良農地流失之弊端。再者，以集村興建農舍須經主管機關嚴格之審查，不僅須無破壞農業生產環境情事，更未造成污染農村環境之疑慮。系爭解釋令禁止特定農業區以集村興建農舍，並無助於維護農業生產環境及農村發展目的之達成，更與農發條例之立法意旨背道而馳。縱認系爭解釋令有助於行政目的之達成，參加人未就個案具體審查許可以集村興建農舍會否影響農業生產環境及農村發展，反以發布系爭解釋令之方式，一律禁止於特定農業區以集村興建農舍，未考量在達成目的之相同有效手段中，尚有對人民較小侵害者，亦不符必要性原則。（五）系爭解釋令無正當理由，恣意對集村興建農舍及個別興建農舍為差別待遇，悖離農發條例第18條第6項對以集村方式興建農舍者給予獎勵並提供必要協助之良善立法美意，有違平等原則而與憲法第7條及行政程序法第6條之規定不符。（六）原處分違反信賴保護原則：⒈參加人自89年農發條例第18條修正通過允許集村興建農舍迄今，曾先後發布92年8月21日農授水保字第0921847142號函（下稱92年8月函）及93年2月2日農授水保字第0931801943號函（下稱93年2月函），分別表明辦竣農地重劃區並無不得參與集村興建農村之限制及特定農業區得以集村方式興建農舍之意旨，其後復於95年11月印製發行「集村興建農舍推廣手冊」，宣揚集村興建農舍之優點，更依農發條例第18條第6項規定之授權，訂定「集村興建農舍獎勵及協助辦法」，規定依農業用地興建農舍辦法集村興建農舍者，得申請獎勵及協助。各地方主管機關並據之自90年4月26日至99年6月30日間，陸續許可53件申請於特定農業區以集村興建農舍之案件，已形成合法之行政慣例，應認足以構成上訴人之信賴，具有信賴基礎。上訴人等係知悉參加人前揭行政慣例後，信賴其將持續存在，因而聯合20位有志從事農業生產之同好，於99年10月14日檢附相關文件向被上訴人所屬農業處提出在系爭土地上集村興建農舍之申請，自具有信賴表現。又參加人允許於特定農業區以集村興建農舍之行政慣例，並無重大明顯違反上位規範之情形，人民對此所生之信賴應值得加以保護。詎參加人驟然改變其支持及獎勵集村興建農舍之一貫立場，對於信賴現存之法秩序而已為具體財產處置之上訴人，亦應給予信賴保護，被上訴人所為原處分，卻未兼顧上訴人值得保護之信賴利益，並採取合理的補救措施或訂定過渡期間之條款，顯然違反信賴保護原則。⒉參加人99年12月28日農授水保字第0990185179號函，雖援引司法院釋字第287號解釋，認為系爭解釋令自法規生效之日起即應適用，性質上並無法訂定所謂落日條款，故無信賴保護原則之適用，惟上述司法院解釋係在闡明單純解釋函令變更之情形下，原則上無信賴保護的問題，惟並未否定行政慣例之變更無信賴保護原則之適用。（七）關於系爭解釋令之適法性疑義，業經監察院余委員騰芳於100年5月5日作成調查報告，認為系爭解釋令不符「法律保留原則」、「信賴保護原則」、「平等原則」及「比例原則」，在法制上極欠周妥，作法上且未達到監察院於99年9月16日及99年10月11日兩次之糾正意旨，更無法有效保護優良農田供農業生產使用之政策目標，應切實檢討改進。由此益見系爭解釋令應屬違憲無效，被上訴人不得據此駁回上訴人依法申請集村興建農舍資格之案件；縱認系爭解釋令為合憲，亦應給予上訴人信賴保護等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應依上訴人之申請，作成准予上訴人以集村興建農舍之處分。
三、被上訴人則以：（一）系爭解釋令屬行政程序法第159條第1項規定之解釋性行政規則，業經登載於99年10月15日行政院公報第16卷第198期中依法發布，間接對外發生效力，全國各縣、市政府均一體適用。該解釋令係依農發條例第18條第1項所定「不影響農業生產環境及農村發展」之立法意旨，補充認定集村興建農舍坐落之農業用地如位於特定農業區者，即屬「影響農業生產環境及農村發展」，以避免生產力較高之優良農地持續流失，故在闡釋前揭條文之立法目的與不確定法律概念之解釋與適用，既無違反法律保留原則，亦非法規有所變更，復與法律不溯及既往原則無違，且無中央法規標準法第18條之適用，依司法院釋字第287號解釋，應自法規生效時起有其適用，亦即溯及農發條例生效之日起適用。系爭土地之使用分區為特定農業區，於系爭解釋令發布前，未經被上訴人審核通過集村興建農舍之申請，被上訴人依系爭解釋令意旨，駁回上訴人之申請，自無違法。（二）系爭解釋令雖限制不得於特定農業區興建集村農舍，但對於真正從事農業經營之農民，仍得於自有農業用地從事農業生產及申請興建個別農舍，其農業經營與申請農舍之權利並未受到損害，故已考量並選擇對於實際從事農業之農民申請農舍權益影響最小之方案，尚無違背比例原則之虞。（三）目前集村興建農舍案件，坐落之農業用地多數位於特定農業區，各起造人持有之農業用地，反多屬偏遠低價值之農業用地，已嚴重偏離集村興建農舍欲完整保護優良農地之原意與特定農業區劃設之目的。系爭解釋令即係在考量集村興建農舍之發展已有住宅化及商品化之現象後，補充解釋認定集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區內者，即屬「影響農業生產環境及農村發展」，故係基於集村農舍與個別農舍對特定農業區影響本質上之不同，而為合理之差別待遇，與平等原則無違。（四）系爭解釋令係為統一解釋農發條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，而發布之解釋性行政規則，並未逾越法律授權之範圍與立法精神，且將集村興建申請之許可條件予以具體明確化，雖限制農民不得於特定農業區以集村方式興建農舍，對於真正從事農業生產之農民並無影響，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。上訴人雖在系爭解釋令於99年10月15日發布前提出集村興建農舍之申請，惟被上訴人尚未核定其申請，其等之行為僅期待日後得興建農舍，未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，故欠缺信賴基礎，自不在信賴保護之範圍。況上訴人在被上訴人核定其申請前，尚未取得實體法上之地位或實體法上利益（即取得興建農舍之權利），故不符合信賴表現之要件。縱認參加人92年8月函及93年2月函，足以構成人民信賴之基礎，惟農發條例修正施行迄今，農地儼然為建地，悖離農業經營，顯然違反農發條例第18條之立法意旨，上訴人援引上開二函，主張其信賴值得保護，自不足採。（五）再按農發條例第18條第4項規定，農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人，惟上訴人中除李虹靜係於99年7月27日因買賣取得系爭土地應有部分所有權外，其餘諸人均於99年10月14日提出集村興建農舍申請後之同年11月16日，始因買賣而取得該土地應有部分所有權，故系爭土地於上訴人提出申請時，既非屬全部上訴人所有，自不符該揭條文規定。又依上訴人所提「李虹靜君等22人農業用地集村興建農舍共同起造人、配合耕地及建築基地清冊、面積計算表」中配合農業用地之「土地建物查詢資料」所示，除上訴人李虹靜、蔡建煌及孫詩情等3人於99年10月14日提出申請時，持有配合之農業用地外，其他上訴人皆無配合之農業用地，故上訴人不符農業用地興建農舍辦法第3條第1項第5款所定集村興建農舍之條件等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按農發條例第18條第1項規定意旨，乃考量實際農民需求、農業發展及促進農地合理利用，對於89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，「於不影響農業生產環境及農村發展」前提下，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。準此，於該條例89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，必須符合無自用農舍且不影響農業生產環境及農村發展之要件，並經直轄市或縣（市）主管機關核定，始得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。而「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，係立法者使用不確定法律概念，賦與主管機關相當程度之判斷餘地，是主管機關於核准集村興建農舍之申請時，如認為核准申請將影響農業生產環境及農村發展，自不應核准。（二）以集村方式興建農舍，必須符合不影響農業生產環境及農村發展之要件，惟依參加人基於農發條例第18條第5項授權，會同內政部訂定之農業用地興建農舍辦法第8條第1項規定，足見集村興建農舍必須使用廣大面積之農業用地，作為住宅、道路或公共設施等非農業用途使用。準此，集村興建農舍坐落之農用土地，倘位於區域計畫法施行細則第13條第1款規定之特定農業區，勢將使具有優質生產力而可實際從事農業經營之農用土地面積減少，對於農業生產環境顯有不利影響，復與農發條例第1條所揭示確保農業永續發展及促進農地合理利用之立法目的相違背。參加人為該條例第2條規定之中央主管機關，基於職權，並為達成避免農地建地化及保護優良農田供農業生產使用等目標，就該條例第18條第1項所使用「影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，發布系爭解釋令，闡釋集村興建農舍所坐落農業用地如位於特定農業區者，即為影響農業生產環境及農村發展，核屬依行政程序法第159條第2項第2款規定，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性行政規則，符合司法院釋字第548號解釋意旨。又系爭解釋令認為興建集村農舍坐落之土地，以非特定農業區之農業用地為限，與農發條例第18條第1項之立法意旨及國家農業政策相符，並未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，自無違背法律保留原則。另參酌司法院釋字第287號解釋意旨，系爭解釋令應自農發條例第18條第1項規定於89年1月4日修正施行時起即有適用，則被上訴人對上訴人於99年10月14日所提出於特定農業區土地上集村興建農舍之申請，依據系爭解釋令意旨，以原處分予以否准，並無不合。（三）農發條例第18條第1項規定，並非毫無限制地開放集村興建農舍，申請者仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之條件，方可獲主管機關核准，在未經核准前，難謂已享有集村興建農舍之權利；上訴人之申請既與該法定要件不符，其等自始即未取得集村興建農舍之權利，並非如上訴人所指，乃參加人作成之系爭解釋令，對其等原本依法律享有之權利加諸限制。（四）依上訴人所提監察院對參加人及內政部提出之糾正案文記載，農發條例自89年修正公布以來，截至99年6月30日止，全國計有85件集村興建農舍申請案，經統計集村興建農舍之農業用地作為建築基地面積者計有45.0189公頃，其中位於優良農地或政府投入資源辦理土地重劃之「特定農業區」者，計有28.3553公頃，占62.99%，亦即6成以上本應為優先保護之特定農業區，卻成為集村興建農舍之建築基地，顯然悖離集村興建農舍之政策目標之一，即保護優良農地及其農業生產環境。故為避免優良農地建地化之現象持續擴大，衝擊國內之農業生產環境，對於特定農業區採取及時之保護措施，自屬必要。系爭解釋令並無上訴人所指無法達成行政目的，或未採取對人民最小侵害方法之情事。（五）參加人作成系爭解釋令前，因申請以集村方式興建農舍之建築基地，多坐落於緊鄰市區之優良農地，其配合農地卻遠離該集村社區，此與農發條例所定農舍興建之目的顯有違背。反之，觀諸農發條例第18條第1項及第4項及農業用地興建農舍辦法第6條第3款等規定，可知個別興建之農舍，因係坐落於農民自己所有、供農業生產使用土地上，其面積復受有不得超過該宗農地面積10%之限制，故符合農民就近照顧農作之習性與需求，亦較能確保大部分農地均確實作為農業經營使用。參加人作成系爭解釋令，核釋集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大，乃基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，自與平等原則無違。（六）上訴人雖主張其有信賴保護原則之適用，惟查：⒈上訴人提出之參加人92年8月函送縣（市）政府有關集村興建農舍執行疑義及研商結論及參加人93年2月函，其內容均僅就特定農業區之農牧用地及辦竣重劃之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義加以說明，並未改變在特定農業區農牧用地申請集村興建農舍，必須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。又上訴人所提參加人於95年11月印製發行之「集村興建農舍推廣手冊」，及參加人根據農發條例第18條第6項規定之授權，訂定之集村興建農舍獎勵及協助辦法，其內容亦無一語敘及申請在特定農業區集村興建農舍者，必可獲主管機關准許。再者，符合農發條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地所有權之農民，雖可依該項規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就當然必須核准，仍應審核包括是否「不影響農業生產環境及農村發展」在內之其他法定要件是否具備。故各地方主管機關在前揭規定修正施行後，陸續許可53件於特定農業區集村興建農舍之申請案，乃主管機關就每一個案逐一審查後，認與集村興建農舍所有法定條件均相符合，所作之決定，無從據以推論參加人或農發條例各地方主管機關，業已形成對特定農業區內集村興建農舍之申請案一律予以核准之行政慣例。⒉上訴人於99年10月14日提出本件集村興建農舍之申請時，僅上訴人李虹靜一人已為系爭土地共有人，其餘19名上訴人則均於參加人作成系爭解釋令後之99年11月16日，始取得系爭土地應有部分之所有權；故在系爭解釋令作成前，上訴人所為申請，因與前引農發條例第18條第4項前段所定農舍起造人應為農舍坐落土地所有權人之要件不符，被上訴人自無核准之可能，則上訴人既未取得集村興建農舍之權利，其等因期待被上訴人將核准其等在系爭土地上集村興建農舍，而預先集資購買農地，並設計與規劃農舍興建事宜，純屬因主觀上願望、期待被上訴人將核准其等之申請，而支出之成本，並非因參加人或被上訴人有何足以引起信賴之行為，所為財產之運用及處理，自不得認係信賴之表現。
（七）上訴人向被上訴人申請集村興建農舍所坐落之系爭土地，位於特定農業區農牧用地內一事，明確登載於系爭土地登記謄本中，被上訴人既係基於此一客觀上足以明白確認之事實，以上訴人申請於特定農業區內土地上集村興建農舍，不符系爭解釋令就農發條例第18條第1項所為核釋為由，以原處分否准上訴人之申請。揆諸行政程序法第103條第5款規定，被上訴人在作成原處分前，並無通知上訴人陳述意見之必要。（八）上訴人另提出之監察院調查報告及立法院經濟委員會會議決議等其他機關之不同意見，並無法律效力，上訴人執以主張被上訴人依據參加人作成之系爭解釋令，以原處分否准上訴人之申請，係屬違法云云，不足採取等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：（一）農發條例第18條第1項「不影響農業生產及農村發展」規定，使用不確定之法律概念，雖賦予被上訴人相當程度之判斷餘地，然涉及上訴人財產權及人格發展自由之限制，應採較高審查密度，如其判斷有恣意濫用及其它違法情事，仍非不得予以撤銷或變更。參加人未召集相關機關及團體與學者專家等充分討論及審慎評估，即發布系爭函釋，原判決未詳加審查該函釋是否違反法律保留、比例、平等及信賴保護等原則，即以被上訴人就此有判斷餘地而認無恣意濫用情事，判決顯有不備理由及適用農發條例及農業用地興建農舍辦法不當之違法。又系爭函釋全面限制於特定農業區之農業用地上集村興建農舍，並非闡釋農發條例第18條第1項規定之立法原意，增加法律所無之限制，侵害人民財產權及居住自由，逾越解釋性行政規則所能制定之範圍，原判決無視於此，為不適用農業用地興建農舍辦法之違法。（二）集村興建農舍若採總量管制，以獎勵及協助辦法鼓勵以集村方式整體規劃公共設施與居住環境，有助於提供高品質農村住宅，更可維護農業生產環境及農村發展，確保國土風貌之完整及美觀。系爭函釋禁止於特定農業區集村興建農舍，顯然無助維護農業生產及農村發展之目的，且未採對人民較小侵害方式為之，如限制申請興建集村農舍之農地及配合農地須為相同使用分區，顯違反比例原則，原判決有適用上開法則不當之違法。（三）依監察院99年提出之糾正案，自90年至99年6月底，集村農舍位於特定農業區為28.35公頃；95年至99年6月底，個別農舍位於特定農業區為61.06公頃，則個別農舍破壞優良農地更為劇烈，管制上更有優先急迫。且個別農舍較集村農舍分佈鬆散，廢污水亦無妥善處理，影響較集村農舍為大，系爭函釋在無正當理由情形下，恣意對集村興建農舍及個別興建農舍為差別待遇，自有判決適用平等原則不當之違法。（四）參加人自89年間農發條例第18條修正通過後，多次發布解釋函令，如92年8月函、92年9月4日農授水保字第0921847197號函、93年2月函、93年6月7日農授水保字第0931848633號函均揭示依農發條例及農業用地興建農舍辦法，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍。各地主管機關自90年至99年6月間，陸續核准53件於特定農業區以集村興建農舍案件，為上訴人之信賴基礎，而上訴人因信賴系爭函釋而花費鉅資、時間、心力提出本件集村興建農舍之申請，為信賴表現，基此所生之信賴應值得保護。又上訴人於99年10月14日提出申請，已由李虹靜以土地所有權人地位出具「農業用地申請興建農舍使用權同意書」，同意其餘上訴人於其所有之農地即系爭土地申請集村興建農舍，並於99年11月16日辦妥移轉登記，符合農發條例第18條第4項及內政部營建署92年5月5日營署綜字第0922906214號及93年11月5日營署綜字第0930069294號書函之規定，原判決認不合上開農發條例規定，為判決不適用信賴保護原則之違法、及適用法規不當之違法等語。
六、本院查：
（一）按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」農發條例第18條第1項定有明文。次按「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣(市)主管機關核定：一、…五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」為依農發條例第18條第5項規定授權訂定之農業用地興建農舍辦法第3條第1項第5款所明定。又「有關農發條例第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」亦經行政院農業委員會以99年10月15日令核釋在案。上開函釋為行政院農業委員會本諸中央主管機關之地位，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標而發布，闡明法規之原意令所屬下級機關公務員行使職權時之依據，依司法院釋字第548號及第287號解釋意旨，此項釋示屬解釋性之行政規則，自法規生效之日起有其適用，又其內容並未違反農發條例之立法意旨及規範目的，自得適用。準此，於特定農業區內之農業用地申請興建集村農舍者，即屬有影響農業生產環境及農村之發展，自為法所不許。至參加人92年8月函謂：「農業用地興建農舍辦法中有關集村興建農舍法令執行疑義及研商結論：（執行疑義十四：已辦竣農地重劃地區，是否可參加集村興建農舍？）查農發條例及農業用地興建農舍辦法中，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍。」及92年9月4日農授水保字第0921847197號函、93年2月函、93年6月7日農授水保字第0931848633號函固揭示特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍，惟上述研商結論及函文內容，均僅就特定農業區之農牧用地及辦竣重劃之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義加以說明，並未改變在特定農業區農牧用地申請集村興建農舍，必須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。
（二）本件上訴人李虹靜等20人與訴外人陳鴻慶、林清河2人，於99年10月14日，向被上訴人申請於系爭特定農業區土地上以集村方式興建農舍，經原處分予以否准上訴人等不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，原判決認集村方式興建農舍，必須符合不影響農業生產環境及農村發展之要件，農用土地倘位於區域計畫法施行細則第13條第1款規定之特定農業區，勢將使具有優質生產力而可實際從事農業經營之農用土地面積減少，對於農業生產環境顯有不利影響，與農發條例第1條所揭示確保農業永續發展及促進農地合理利用之立法目的相違背。系爭解釋令認為興建集村農舍坐落之土地，以非特定農業區之農業用地為限，與農發條例第18條第1項之立法意旨及國家農業政策相符，並未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，自無違背法律保留原則。且為避免優良農地建地化之現象持續擴大，衝擊國內之農業生產環境，對於特定農業區採取及時之保護措施，自屬必要，無違反比例原則可言。又系爭解釋令作成前，因申請以集村方式興建農舍之建築基地，多坐落於緊鄰市區之優良農地，其配合農地卻遠離該集村社區，與農發條例所定農舍興建之目的顯有違背。系爭解釋令核釋集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大，乃基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，亦與平等原則無違，原判決此部分論斷，核無違誤。上訴意旨謂系爭解釋令牴觸法律保留原則、比例原則、平等原則等行政法上重要原理原則，嚴重侵害上訴人憲法上所保障之財產權及人格自由發展，應屬違憲而無效，被上訴人依據系爭解釋令作成否准上訴人申請集村興建農舍之行政處分，顯違反依法行政原則，實屬違法行政處分。原判決予以維持，有不適用法則及適用法規不當之違法云云，洵無足採。
（三）再按內政部營建署92年5月5日營署綜字第0922906214號及93年11月5日營署綜字第0930069294號書函雖分別謂：「…，是集村農舍各起造人於尚未辦理該農舍坐落用地之權利移轉登記前，尚非均為該坐落用地之所有權人。如於審核農民資格或集村計畫時，未檢附相關之土地供共同起造人建築使用之同意文件，其於他人土地申請建築，自應依『建築法』前開規定取得土地權利證明文件申請建築。」「…依農業用地興建農舍辦法第8條規定，申請集村興建農舍之各起造人均應為其農業用地之土地所有權人，除集村興建農舍坐落之農業用地外，不得由土地所有權人以出具土地使用同意書方式申請集村興建農舍。」，然符合農發條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地所有權之農民，雖可依該項規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就當然必須核准，仍應審核包括是否「不影響農業生產環境及農村發展」在內之其他法定要件是否具備。倘對農業生產環境及農村發展有所影響，即不應准許以集村興建農舍，而無適用上開內政部營建署二書函之餘地。系爭土地係位於特定農業區之農業用地，為原審依職權確定之事實，需由主管機關就申請是否符合農發條例第18條第1項之要件及農業用地興建農舍辦法第3條第1項規定之資格條件為審核。縱上訴人為達成被上訴人核准集村興建農舍之前置作業成本，已投入人力、物力購買建築基地及備妥申請所需文件，仍難認為其已表現信賴之事實，並無信賴保護原則之適用。雖原判決以上訴人等於99年10月14日提出本件集村興建農舍之申請時，僅上訴人李虹靜一人已為系爭土地共有人，其餘洪偉棠等19名上訴人則均於系爭解釋令作成後之99年11月16日，始取得系爭土地應有部分；故在系爭解釋令99年10月15日作成前，其所為申請，因與農發條例第18條第4項前段所定農舍起造人應為農舍坐落土地所有權人之要件不符，被上訴人自無核准之可能，上訴人等既均未取得集村興建農舍之權利，其等因期待被上訴人將核准其等在系爭土地上集村興建農舍，而預先集資購買農地，並設計與規劃農舍興建事宜，純屬因主觀上願望、期待被上訴人將核准其等之申請，而支出之成本，並非因參加人或被上訴人有何足以引起信賴之行為，所為財產之運用及處理，自不得認係信賴之表現，亦無信賴保護原則之適用，理由雖未盡相同，結論並無二致。上訴人等主張其於99年10月14日提出申請，已由李虹靜以土地所有權人地位出具「農業用地申請興建農舍使用權同意書」，同意其餘上訴人於其所有之農地即系爭土地申請集村興建農舍，並於99年11月16日辦妥移轉登記，符合農發條例第18條第4項及內政部營建署92年5月5日營署綜字第0922906214號及93年11月5日營署綜字第0930069294號函之規定，原判決認不合上開農發條例規定，為判決不適用信賴保護原則之違法云云，亦非可取。
（四）復按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其
主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決不備理由情事。上訴意旨稱原判決以農發條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發展」使用不確定法律概念，賦予主管機關相當程度之判斷餘地而未予深究，有判決不備理由之違法情事，亦不足採。
（五）綜上，原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，均已詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及理由不備等違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至司法院釋字第211號解釋係就「海關緝私條例規定聲明異議須繳保證金或提供擔保，係法律授權主管機關對個案為合理之處置，合憲。」；第443號解釋係就「以役男出境處理辦法限制役男出境，欠缺法律授權之依據，違憲。」；第485號係就「眷村改建條例及其施行細則所定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅、領取輔助購宅款等優惠部分，與平等原則無牴觸；…」、第505號解釋係認「財政部64年3月5日台財稅第31613號函釋以生產事業增資擴展設備申請獎勵，應先辦增資登記，不符獎勵投資條例施行細則第11條第1項第2款規定，違憲。
」；第525號解釋係就「銓敘部84年6月6日84台中審一字第1152248號函停止預官轉任公職優待，未設過渡期間無違信賴保護原則，不生牴觸憲法問題。」；第529號解釋係就「國防部81年11月5日（81）仰依字第7512號函、內政部台（81）內役字第8113830號函及行政院85年8月23日台85內字第28784號函釋，不問是否符合檢定已訓乙種國民兵要件，概以64年次男子為金馬地區徵兵對象，有違信賴保護原則，違憲。」；第553號解釋係就臺北市政府延期辦理里長選舉之爭議所為解釋；第586號解釋係就「證券交易法第43條之1第1項取得股份申報事項要點增加母法未規範申報義務，該要點第3條第2款、第4條相關部分違憲。…」；第589號解釋係就「有任期且獨立行使職權政務人員之信賴利益應予保障，政務人員退撫條例第10條未定符年資之此類人員得領月退職金，違憲。」；第605號解釋係就「88年11月25日俸給法施行細則第15條第2項、第3項降低聘用人員提敘之俸級，已兼顧公私益，信賴保護、平等原則，並未違憲。」；第642號解釋係就「稅捐稽徵法第44條未保存交易憑證處罰鍰，合憲。…」等所為解釋，情節均與本件有別，本院92年度判字第1901號判決，案情亦有異，均附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
書記官 王 史 民