最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第531號上 訴 人 張元銘訴訟代理人 朱敏賢 律師被 上訴 人 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋上列當事人間證券交易法事件，上訴人對於中華民國100年8月25日臺北高等行政法院100年度訴字第449號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人以臺灣證券交易所股份有限公司（下稱臺灣證券交易所）前派員查核前金鼎綜合證券股份有限公司（下稱金鼎證券公司，已與群益證券股份有限公司合併而消滅，合併基準日為民國100年5月2日；群益證券股份有限公司於同年7月更名為群益金鼎證券股份有限公司），發現上訴人於被上訴人以98年7月29日金管證券字第0980020015號裁處書（下稱另案處分）命令金鼎證券公司自98年8月5日起至99年8月4日止停止上訴人（行為時董事長）執行業務期間，仍有繼續以常務董事身分參加董事會執行業務之情事，違反證券商負責人與業務人員管理規則第18條第4項準用第2項第23款規定，已影響證券業務之正常執行，乃依證券交易法第56條規定，於99年9月16日以金管證券字第0990052923號處分書（下稱原處分）命令金鼎證券公司自100年8月5日起至101年8月4日止停止上訴人1年業務之執行，並於原處分送達翌日起10日內將執行情形報被上訴人備查。嗣金鼎證券公司於99年10月4日以鼎證人字第0990000390號函（下稱金鼎證券99年10月4日函）向被上訴人陳報其執行情形。上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂就原處分「命金鼎證券公司自100年8月5日起至101年8月4日止停止上訴人1年業務之執行」部分提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）原處分泛稱上訴人違反證券交易法第56條、證券商負責人與業務人員管理規則第18條第2項第23款及第4項等規定，無非略以「…發現受處分人經金鼎證券由董事長調職為營運長及復經調職為特別助理後，均仍有繼續以常務董事身分參加董事會情事，受處分人已有執行業務之行為，…核有違反證券商負責人與業務人員管理規則第18條第4項準用第2項第23款規定。…前揭違規事實，受處分人已影響證券業務之正常執行，爰依證券交易法第56條規定處分如主旨。」云云帶過，俱未指明上訴人參加董事會與執行業務之關聯，及上訴人參加董事會是否影響證券業務之正常執行等法規構成要件之認定。原處分未究明事實，亦無對其認定上訴人所違反之法令內容為必要解釋，更未將本件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌之依據加以說明，率對上訴人作成原處分，實有違法律明確性原則及理由不備之違法，應予撤銷。（二）上訴人自被上訴人為另案處分後，不僅先辭去金鼎證券公司董事長及總經理職位，更逐漸邊緣化，退居為顧問或幕僚等諮詢角色，失去對於金鼎證券公司業務之掌控能力，並未違反另案處分，此由金鼎證券公司以99年10月4日函向被上訴人陳報其執行原處分情形，亦可推知。被上訴人以上訴人曾以「常務董事」身分參加董事會情事，誤認上訴人有執行董事長業務行為，遽論以上訴人未確實執行並違反另案處分，進而對上訴人作成原處分。是原處分上開認定無異將另案處分之禁命範圍由停止「董事長」之職務，恣意擴張為停止「董事」之職務，據以剝奪上訴人工作權，顯已擴張解釋證券交易法第56條規定，另案處分又未指明裁處範圍，有違明確性原則，原處分自亦悖法違誤，應予撤銷。（三）遭停止業務執行之董事，亦得出席董事會，避免因董事遭停職而產生無法達到法定開會人數而無法合法召開董事會之情形，僅該董事因不得行使表決權，故未能就議案為表決，當然無法列入議決人數之中。亦即該董事無法透過出席董事會達到監督、執行業務之目的，自不得僅因董事出席董事會，率爾認屬執行董事業務之行為。查系爭金鼎證券公司98年8月10日、98年8月25日及99年3月31日之3次董事會，上訴人僅以常務董事身分出席董事會，並未參與議案表決，亦僅於簽名簿中出席人員欄位簽到，未實際進行表決行為，自無監督或執行業務可能，遑論如何僅因上訴人曾出席董事會即推論上訴人得以影響證券業務之正常執行。
（四）縱有原處分載稱之事實（上訴人否認之），上訴人亦僅係依其身分參與董事會，並未參與表決或作成任何決議，進而亦無任何執行業務之行為，遑論影響證券業務之正常執行。原處分未慮及此，亦未究明上訴人行為之可歸責程度等情形，遽行選擇最重之處罰結果，而命令金鼎證券公司停止上訴人職務長達1年，嚴重剝奪上訴人之工作權，顯然逾越必要範圍，欠缺限制之目的及合理性而違反比例原則之要求，亦有裁量過當之違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於命金鼎證券公司自100年8月5日起至101年8月4日止停止上訴人1年業務之執行部分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人於另案處分期間，本應停止一切與證券有關業務之執行，然據臺灣證券交易所查調金鼎證券公司98年8月10日、98年8月25日及99年3月31日之董事會議事錄及簽到簿，發現上訴人由董事長調職為營運長及再經調職為特別助理，仍有繼續以常務董事身分參加董事會情事。原處分書之「事實及理由」段，業就上訴人上開違規事實認定、構成違反證券管理法令及其相關法律效果等事項為必要說明，並依行政程序法第5條及第96條第1項所定事項記載，自無上訴人陳稱有違明確性原則及理由不備之情形。（二）另案處分係基於上訴人為金鼎證券公司違失行為時之董事長，對該公司缺失行為應負督導不周責任，違背證券管理法令，足以影響證券業務之正常執行，爰依證券交易法第56條規定，命令金鼎證券公司停止上訴人1年業務之執行。依證券交易法第56條規定，主管機關發現證券商之董事、監察人及受僱人，有違背本法或其他有關法令之行為，足以影響證券業務之正常執行者，得隨時命該證券商停止其1年以下業務之執行或解除其職務。而所謂業務執行須視受裁處者之身分而定，當時上訴人係金鼎證券公司之董事兼任董事長及總經理，故被上訴人係在停止上訴人之「董事、董事長及總經理業務」1年，亦即與證券相關之所有業務一概不得執行。故上訴人於另案處分期間即不得於金鼎證券公司從事與執行證券業務有關職務，包括應停止執行其於金鼎證券公司之董事職權，其董事長職務則當併同停止。（三）上訴人前因有違背證券管理法令之行為，足以影響證券業務之正常執行，經被上訴人於98年7月29日以另案處分命金鼎證券公司停止其1年業務之執行，上訴人既屬該證券商之負責人，本即應於前揭停止業務執行期間停止一切與證券相關業務之執行，惟上訴人卻仍續以常務董事身分出席該證券商98年8月10日、98年8月25日及99年3月31日董事會參與議決相關議案，再次違反證券管理法令規定，而有影響證券業務之正常執行情事。被上訴人考量其違規情節，並未處以最重之解除職務處分，僅依法於99年9月16日以原處分命金鼎證券公司續停止上訴人1年業務之執行，所為處分符合法令規範目的，未逾越必要範圍，尚無上訴人所稱違反比例原則情事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人確有出席金鼎證券公司98年8月10日、98年8月25日及99年3月31日董事會，有上開3次會議事錄及簽名簿影本在卷可稽，並為上訴人所不爭執。上訴人雖以其並未參與上開3次會議表決云云資為主張，然查金鼎證券公司98年8月10日董事會議事錄「出席董事」欄記載「『張常務董事元銘』、張常務董事鴻瀛、梁董事榮輝、…等五人」，98年8月25日董事會議事錄及99年3月31日董事會議事錄於「出席董事」一欄亦分別記載「張代理董事長鴻瀛、『張常務董事元銘』、梁董事榮輝、…等五人」字樣，且該3次會議事錄每案之「決議」欄絕大多數係記載「全體出席董事同意通過」字樣，其中98年8月25日董事會議第五案「決議」欄更載明「本案經主席徵詢『全體出席董事（5席）』，除楊獨立董事朝成表示反對，其餘4席董事同意，本案照案通過。」字樣，以上開3次董事會議列席參加之「（出席）董事」人數及上訴人確實有在上揭簽名簿上「常務董事張元銘」一欄後簽署姓名並參與會議等事實觀之，上訴人非惟以『常務董事』身分參與該3次董事會議，並於會議中參與表決，至為顯然，其確有以「常務董事」身分參與董事會議之執行業務行為。（二）證券交易法第56條所稱之「證券商之董事」，依其文義解釋及對該法條其他規範對象即「證券商之監察人及受僱人」，應泛指各證券商之董事均屬之。申言之，凡係屬證券商之董事，無論係「常務董事」或「獨立董事」，甚或「兼任董事長之董事」，祇要該當於該條規定之違章要件皆屬之。準此，證券交易法第56條規定之解釋意涵及適用範圍，均臻明確，並無違反法律明確性原則之情形，其既非以不確定法律概念予以規範，行政機關自無行使「判斷餘地」之權限甚明。則司法審查自應以行政機關為處分之際，是否已審酌該當於該款所定應予停止其業務之執行或解除其職務之要件為主要衡量點，而非以相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，除非其判斷係基於不正確之事實關係，否則行政法院原則上自應予以尊重。（三）另案處分係就上訴人當時之身分為「董事長」予以稱謂，此由該裁處書「事實及理由欄」詳就金鼎證券公司及其行為時董事長張元銘（即上訴人）有違反證券管理法令規定之行為（包括自營操作部分違反證券商管理規則第31條第4項；結構債附條件交易缺失部分違反證券商管理規則第31條第4項；子公司監理部分違反證券商管理規則第2條第2項；手續費折讓表銷毀部分違反證券商管理規則第2條第2項等），認金鼎證券公司有違反證券商管理規則第2條第2項及第31條第4項規定，「行為時董事長張元銘」對結構債交易債權回收之缺失及對公司其他缺失亦核有督導不周之責，核已違反證券商負責人與業務人員管理規則第18條第3項，有關前項（即證券商之負責人及業務人員）人員「執行業務，對證券商管理法令規定不得為之行為，亦不得為之」之規定，因認金鼎證券公司及其行為時董事長張元銘（即上訴人）「已影響證券業務之正常執行」，乃依證券交易法第56條及第66條第1項規定予以處分，自非著眼於除去上訴人之「董事長」名銜，而係旨在停止上訴人1年「董事」業務之執行。（四）被上訴人以金鼎證券公司固以98年8月11日函陳報執行另案處分情形，惟上訴人卻仍於停止其執行業務期間（即自98年8月5日起至99年8月4日止）內，以「常務董事」身分出席金鼎證券公司98年8月10日、98年8月25日及99年3月31日董事會，並於該3次會議中參與表決，有以「常務董事」身分參與董事會議之執行業務行為事實，既該當於證券商負責人與業務人員管理規則第18條第4項準用第2項第23款規定之要件，業已影響證券業務之正常執行，則被上訴人以原處分命令金鼎證券公司自100年8月5日起至101年8月4日止停止上訴人1年業務之執行，即屬有據。經查證券交易法第56條對證券商之董事、監察人及受僱人最重之處分為解除職務，本件上訴人違章在先，於停止執行業務期間復故違在後，故被上訴人審酌本件情節，以原處分命金鼎證券公司續停止上訴人1年業務之執行，所為既與法令規範目的有合理之關聯，復在法定裁量範疇內，即與憲法第23條比例原則無違，被上訴人所為原處分關於「命金鼎證券公司自100年8月5日起至101年8月4日止停止上訴人1年業務之執行」部分，揆諸首揭法條規定及前開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：
（一）證券交易法第56條規定：「主管機關發現證券商之董事、監察人及受僱人，有違背本法或其他有關法令之行為，足以影響證券業務之正常執行者，除得隨時命令該證券商停止其1年以下業務之執行或解除其職務外，並得視其情節之輕重，對證券商處以第66條所定之處分。」，另有關證券人員之管理，依證券交易法第70條授權訂定之證券商負責人與業務人員管理規則第18條規定：「（第1項）證券商負責人及業務人員執行業務應本誠實及信用原則。（第2項）證券商之負責人及業務人員，除其他法令另有規定外，不得有下列行為：一、……二三、其他違反證券管理法令或經本會規定不得為之行為。……（第4項）前2項之規定於證券商其他受僱人準用之。」。
（二）被上訴人前於97年10月24日至97年11月13日對金鼎證券公司進行業務檢查，發現金鼎證券公司有自營部操作、結構債附條件交易、子公司監理及手續費折讓銷毀等缺失，違反行為時證券商管理規則第2條第2項、第31條第4項規定，而上訴人為行為時之董事長督導不周，違反證券商負責人與業務人員管理規則第18條第3項規定，乃以另案處分依證券交易法第56條規定命令停止上訴人1年（自98年8月5日至99年8月4日止）業務之執行。嗣又發現上訴人於上開停止執行業務期間，仍有繼續以常務董事身分參加董事會執行業務之情事，影響證券業務之正常執行，違反證券商負責人與業務人員管理規則第18條第4項準用第2項第23款規定，乃依證券交易法第56條規定，以原處分命令金鼎證券公司自100年8月5日起至101年8月4日止停止上訴人1年業務之執行，並於原處分送達翌日起10日內將執行情形報被上訴人備查。上訴人對原處分關於命金鼎證券公司停止上訴人1年業務之執行部分不服，提起行政救濟。原判決就另案處分命金鼎證券公司停止上訴人1年業務之執行，依證券交易法第56條之規範意旨予以探究，認法律效果係指停止上訴人1年董事業務之執行，非僅停止其董事長業務之執行而已；並審酌金鼎證券公司98年8月10日、同年月25日及99年3月31日董事會議事錄之記載，認定上訴人於停止業務之執行期間，有以常務董事身分出席董事會並進行表決之執行業務之事實，業已影響證券業務之正常執行；又查證券交易法第56條對證券商之董事、監察人及受僱人最重之處分為解除職務，上訴人已有另案處分所指之違章情事，經被上訴人命停止執行業務期間又故意違背下命處分之不作為義務，被上訴人審酌違章情節，以原處分命金鼎證券公司續停止上訴人1年業務之執行，與法令規範目的有合理之關聯，且在法條裁量範疇內，無違比例原則等節均已詳為斷論。原判決認本件原處分認事用法，均無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，核其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。
（三）證券商為經營證券業務者，包括承銷商、自營商及經紀商（證券交易法第15、16條參照），承銷商為發行人與投資大眾之仲介，在發行市場具有重要地位；自營商及經紀商則為流通市場之重要機構，均足以影響證券市場之發展走向。為健全證券商之經營，保護投資人權益，並促進證券市場之正常發展，證券交易法對於券商及其內部組織、人員均採高密度之管理，例如在同法第20條即規定「（第1項）有價證券之募集、發行、私募或買賣，不得有虛偽、詐欺或其他足致他人誤信之行為。（第2項）發行人依本法規定申報或公告之財務報告及財務業務文件，其內容不得有虛偽或隱匿之情事。」；在同法第3章對證券商之設立、營業項目、資本額，及對董監事、經理人、業務人員均有一定之規範；復於前揭證券商負責人與業務人員管理規則第18條第1項即揭示證券商負責人及業務人員執行業務應本於誠信原則之意旨。足見證券交易市場對證券商及其從業人員之道德要求，遠高於其他類型之企業。證券交易法第56條、證券商負責人與業務人員管理規則第18條規定，對於違反證券管理法令或違反被上訴人下命禁止內容之證券商董監事、受僱人，裁處行政罰為命證券商停止違章行為人1年以下業務之執行，重在對於違章行為人之裁處，所稱業務之執行，自係指該個人於證券商與證券有關之所有業務之執行，不只落實裁罰機制以收德道期許保障市場健全之要求，並避免證券業者假借變動個人職務之方式，規避裁罰目的。又為本件前題基礎之另案處分，經上訴人循序提起訴願、行政訴訟，惟遭臺北高等行政法院以99年度訴字第1908號判決駁回其訴，上訴後復經本院於101年6月7日以101年度判字第499號判決駁回上訴而告確定。上訴人於停止業務執行之期間，仍具常務董事之身分，並經金鼎證券公司調整其職務為營運長，再調為董事長特別助理，猶以常務董事之身分出席董事會並參與表決，此為原審所確定之事實。則依證券商負責人與業務人員管理規則第2條第1項：「本規則所稱負責人，依公司法第8條之規定。」、公司法第8條第1項：「本法所稱公司負責人：在無限公司……；在有限公司、股份有限公司為董事。
」，上訴人為金鼎證券公司常務董事即屬負責人，並為受僱人，依另案處分之下命內容，其不得執行與證券相關之業務，惟竟參與公司董事會執行常務董事之業務，則被上訴人依證券商負責人與業務人員管理規則第18條第2項第23款、第4項，認定上訴人違反被上訴人下命禁止之不作為義務，該當證券交易法第56條所規定「違背本法或其他有關法令之行為，足以影響證券業務之正常執行者」，而作成原處分命金鼎證券公司自100年8月5日起至101年8月4日止停止上訴人1年業務之執行，自屬合法有據，原審駁回上訴人之訴，並無違誤。上訴意旨指原判決曲解另案處分之禁止內容為所有身分之業務執行，有不依證據裁判及不備理由之違法云云，俱無可採。
（四）末按企業併購法第4條第3款：「本法用詞定義如下：…三、合併：指依本法或其他法律規定參與之公司全部消滅，由新成立之公司概括承受消滅公司之全部權利義務；或參與之其中一公司存續，由存續公司概括承受消滅公司之全部權利義務，並以存續或新設公司之股份、或其他公司之股份、現金或其他財產作為對價之行為。」、第24條：「因合併而消滅之公司，其權利義務應由合併後存續或新設之公司概括承受；消滅公司繼續中之訴訟、非訟、商務仲裁及其他程序，由存續公司或新設公司承受消滅公司之當事人地位。」。企業併購法對於企業進行合併後，消滅公司原有之權利義務如何行使負擔，明文如上，此不只於私法上權義有其適用；公法上之義務，除依其性質不得繼受，例如一身專屬之義務者外，則亦當適用而由存續之公司概括承受。金鼎證券公司因與群益證券股份有限公司合併而消滅，存續之群益證券股份有限公司則概括承受其原有組織及規模，繼續經營綜合券商業務，證券交易法對券商及其從業人員之限制規範對之仍有適用，由原處分之裁罰目的及準據法規證券交易法第56條之規範意旨以觀，群益證券股份有限公司自應承受原處分，停止上訴人1年業務之執行。上訴意旨指金鼎證券公司業因合併而消滅，原處分因不可能成就而屬無效，原判決有不適用法規之違法云云，亦難成立。
（五）綜上，上訴人之主張均無可採。原判決認原處分合法有據，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
書記官 吳 玫 瑩