最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第538號上訴人（原審原告） 賴陳屘妹兼被上訴人訴訟代理人 張寶績 律師上訴人（原審被告） 苗栗縣政府兼被上訴人代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 饒斯祺 律師
參 加 人 交通部公路總局第二區養護工程處代 表 人 陳敬明訴訟代理人 徐文宗 律師上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年1月19日臺中高等行政法院100年度訴字第286號判決，對於不利部分兩造各自提起上訴，本院判決如下：
主 文兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。
理 由
一、緣精省前臺灣省交通處公路局為辦理臺13線55K+400~55K+693段及55K+400~57K+420段義里大橋改建工程，申請移轉使用臺灣省水利局經管之苗栗縣○○鄉○○○段○○○○○○號等35筆省有土地及臺灣省新生地開發處經管之苗栗縣○○鄉○○○段○○○○號等12筆省有土地，案經臺灣省政府以民國84年4月18日84府財5字第27823號函及87年11月24日87府財5字第113474號函核准移轉使用，並辦理管理機關變更登記。上訴人賴陳屘妹即原審原告主張坐落苗栗縣三義鄉○○○○○○段787、789地號土地（重測後為鯉魚段1351、1355地號土地）及重測前鯉魚潭段787-1、787-2、789-1地號土地（重測後為鯉魚段1349、1350、1354地號土地，下稱系爭土地），原係其承租耕作之土地，上訴人苗栗縣政府即原審被告為辦理臺13線55K+400～55K+693段義里大橋改建工程，需用系爭土地，於84年間辦理撥用時，將系爭土地認定為河川公地，並依行為時臺灣省河川管理規則第34條之規定，另以簽奉省長核准土地整修費特別救濟金之方式，核發系爭土地之補償金，上訴人賴陳屘妹僅領取其中1354地號土地地上物補償費新臺幣（下同）56,675元，及土地整修費特別救濟金324,408元，其他部分均未獲補償；上訴人賴陳屘妹原以參加人為被告，提起行政訴訟，經原審法院以98年度訴字第385號判決駁回，駁回理由為上訴人賴陳屘妹應以苗栗縣政府為被告，當事人始為適格，因而上訴人賴陳屘妹撤回該案上訴。嗣99年12月1日上訴人賴陳屘妹繕具「請求補發補償費書狀」向上訴人苗栗縣政府請求給付1,326,566元並自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息，案經上訴人苗栗縣政府以100年1月24日府地用字第1000016922號函（下稱系爭函文）轉參加人本於權責核處，並副知上訴人賴陳屘妹。上訴人賴陳屘妹對之不服，提起訴願。案經訴願機關審認依卷附臺灣省政府84年4月18日及87年11月24日函內容所示，係依據「臺灣省省有財產管理規則」第25條規定核准移轉使用，非屬撥用，上訴人苗栗縣政府系爭公文僅係轉請需地機關本於權責核處，該函尚未發生法律效力，核非行政處分，訴願決定不受理，上訴人賴陳屘妹不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定，命上訴人苗栗縣政府對上訴人賴陳屘妹就坐落苗栗縣三義鄉○○○○○○段787-1、787-2、789-1地號土地（即重測後鯉魚段1349、1350、1354地號土地）申請依平均地權條例第11條第3項規定補償之案件，應依原審判決之法律見解另為處分，並駁回上訴人賴陳屘妹其餘之訴，嗣經兩造對其不利部分分別提起上訴。
二、上訴人賴陳屘妹起訴主張：（一）查苗栗縣○○鄉○○段1349（重測前為鯉魚潭段787-1）、1354（重測前為鯉魚潭段789-1）地號2筆土地及系爭鯉魚段1350（重測前為鯉魚潭段787-2）地號土地，乃係省屬各機關間依行為時臺灣省省有財產管理規則第25條及第31條之規定，經臺灣省政府核准將省有非公用財產無償撥用予交通部公路總局第二區養護工程處使用。（二）系爭土地原係上訴人賴陳屘妹承租耕作之土地，參加人為辦理臺13線55K＋400～55K＋693段義里大橋改建工程，需用系爭土地，於86年間辦理徵收時，參加人將系爭土地認定為河川公地，並依臺灣省河川管理規則第34條之規定，另以簽奉省長核准土地整修費特別救濟金之方式，核發系爭土地之補償金，上訴人賴陳屘妹僅領取1354地號土地地上物補償費56,675元，及土地整修費特別救濟金324,408元，其他部分均未獲補償。（三）惟查，系爭土地71年間亦已經苗栗縣銅鑼地政事務所依法定程序編定為「特定農業區」，使用地類別為「農牧用地」，而苗栗縣銅鑼地政事務所就系爭土地之所有權人、管理者、地目、編定使用種類等為登記，係基於苗栗縣政府之申請為之，依臺灣省河川管理規則第3條第1項規定，苗栗縣政府係屬系爭土地之主管機關，是地政機關既係依系爭土地之主管機關即苗栗縣政府之請求而為登記，其依法所為之公告自屬有效。依土地登記簿之記載，系爭土地於72年2月23日完成土地總登記時，即不屬河川公地，而為一般農地。又重測前787-1、787-2地號土地係由787地號土地分割出來，789-1地號係由789地號土地分割出來，因此，重測前系爭787、789地號等2筆土地之耕地租賃關係，其權利範圍自包括重測後之1349、1350、1354地號等3筆土地，主管機關即上訴人苗栗縣政府應依平均地權條例第11條、平均地權條例施行細則第9條第2項、專案簽奉省長核准土地整修費特別救濟金補償上訴人賴陳屘妹。（四）依本院98年度判字第1052號判決、95年度判字第697號判決、臺中高等行政法院98年度訴字第385號判決意旨，本件依平均地權條例第2條之規定，其處分機關應為苗栗縣政府。至於同條例第11條第3項但書所稱「無償撥用者，補償費用由需地機關負擔。」仍須由需地機關編列預算後將補償費移請主管機關依法發放，故該規定僅屬政府機關內部關係，並不影響處分機關之認定等語，求為判決撤銷訴願決定、並命上訴人苗栗縣政府應作成給付上訴人賴陳屘妹1,326,566元及自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息之行政處分。
三、上訴人苗栗縣政府則以：（一）上訴人賴陳屘妹所請事項非上訴人苗栗縣政府權責業務，上訴人苗栗縣政府以系爭公文函請需地機關參加人依規卓處，逕復上訴人賴陳屘妹，應屬觀念通知，非為對撥用公有土地職權核定有所准駁，故非為行政處分。（二）按平均地權條例第11條第2項規定僅主管機關於發放補償時，代為扣交，並未規定主管機關應作成補償承租人金額之行政處分。又依第3項規定本案既補償費用由需地機關負擔，自應向需地機關申請補償。依行政院72年8月31日臺72財字第16024號函訂頒並於84年9月6日臺84財字第32527號函第3次修正政府機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項第2項第1款規定，本案權責處分機關為申請撥用機關交通部公路總局。（三）上訴人賴陳屘妹請求上訴人苗栗縣政府依平均地權條例第11條規定，給付上訴人賴陳屘妹於84年及87年間鯉魚段1349、1350、1354地號等3筆土地之土地改良費、尚未收穫之農作改良物及補償地價扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償，及自88年1月21日起至清償日止，按年息百分之五計算利息，於法不合，應予否准，本件上訴人賴陳屘妹之訴為無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人賴陳屘妹之訴。
四、參加人則以：（一）上訴人賴陳屘妹前於87年間即曾依平均地權條例第11條規定請求參加人給予地價補償費，惟經參加人否准其請求，上訴人賴陳屘妹不服乃提起訴願，業經訴願駁回確定在案，而參諸上訴人賴陳屘妹於原審法院98年度訴字第385號案件，自承其先前提起訴願請求範圍包含本件系爭土地範圍，是參加人前所為之處分已具有形式確定力及實質存續力，於未經撤銷或廢止前，即仍有效存在，上訴人賴陳屘妹本案請求即應受參加人前所為已確定之處分拘束，且上訴人賴陳屘妹再行提起本件訴訟應有違一事不再理原則，自非適法。（二）縱認上訴人賴陳屘妹仍得為實體上之請求，惟上訴人賴陳屘妹分別於88年1月21日領訖地上物補償費及特別救濟金，是上訴人賴陳屘妹至遲應於88年1月21日即可提出請求，然其遲至99年12月1日始向上訴人苗栗縣政府提出本案補發補償費之請求，顯已罹於時效，是依行政程序法第131條第2項規定，此部分公法上請求權已因時效完成而當然消滅等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人賴陳屘妹之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依照行為時臺灣省省有財產管理規則（業於92年3月1日廢止）第25條、第26條、第27條、第28條、第29條、第30條、第31條規定，可知省有財產移轉使用及撥用雖有標的及構成要件上之差別，但其同係提供各政府機關作為公務用或公共用之目的則屬一致，故其性質上相同。因此，省有財產移轉使用亦應有平均地權條例第2條、第11條及平均地權條例施行細則第9條規定之適用。本件上訴人既係依平均地權條例第11條第3項準用第1、2項規定請求補償，即應由平均地權條例第2條所稱之主管機關即被上訴人受理核發，並不因同條例第11條第3項但書所稱「無償撥用者，補償費用由需地機關負擔」，而影響原處分機關之認定。（二）復按，現行行政訴訟法第5條規定課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，其著重者並非行政機關是否已就該申請案作成否准之行政處分，而係人民就其依法申請案件最終是否能獲准許，而達到權利保護之功能。訴願管轄機關除對原處分是否合法有審查權外，並有對於原處分是否適當加以審查之權能。從而，若訴願管轄機關對於原處分應作實體審查，而卻僅作形式之處理，其未盡訴願審查之瑕疵，若逕由行政法院加以審查，顯然違反訴願制度設置之意旨，且損害相對人訴願之合法權益。尤其行政機關對於做成准予備查或否准具有裁量權時，行政法院在其未做實體審查之裁量前，依法要無代行政機關做成裁量處分之職責。（三）上訴人賴陳屘妹係依據平均地權條例第11條第3項準用第1、2項規定，向上訴人苗栗縣政府提出補發補償費之請求，上訴人苗栗縣政府自有受理管轄之權限，本應對該補償申請作成准駁之行政處分，惟其以系爭函文轉知參加人，而未於法令所定期間內為准駁，處置顯有違誤。上訴人賴陳屘妹不服該函文，依據訴願法第2條規定提起課予義務訴願，並主張上訴人苗栗縣政府就其申請事件應具體作成補償之處分，訴願管轄機關受理該訴願，依照上開說明，即應對上訴人賴陳屘妹之申請作實體審查，命上訴人苗栗縣政府於法定期間內為准駁之行政處分，惟其未予糾正，僅作形式之處理，以系爭函文非行政處分為由決定訴願不受理，自有未合。從而，上訴人賴陳屘妹訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。（四）本件上訴人賴陳屘妹之訴雖有理由，惟上訴人賴陳屘妹之申請是否符合公有出租耕地依法撥用或移轉使用時，應否補償該土地之承租人之要件，是否應予補償及補償金額為何，尚待上訴人苗栗縣政府依前揭規定為實體性之審查，案件事證尚未臻明確，且上開機關就此部分亦有行政裁量決定權，非行政法院能替代。因此，上訴人賴陳屘妹在請求命上訴人苗栗縣政府遵照原審法院判決之法律見解對上訴人賴陳屘妹作成行政處分部分為有理由，應予准許；其餘部分則無理由，應予駁回。
五、本院查：按平均地權條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」同法第11條規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租耕地依法撥用時，準用前二項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」平均地權條例施行細則第9條規定：「依本條例第十一條第一項規定扣除之土地增值稅，以被徵收或照價收買土地實際應繳納之土地增值稅為準。公有出租耕地依法撥用時，依本條例第十一條第三項規定，應按核准撥用當期公告土地現值之三分之一，補償承租人。」據此可知，平均地權條例第11條所規定之補償機關，應係指同條例第2條所稱之主管機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。至於同條例第11條第3項但書所稱「無償撥用者，補償費用由需地機關負擔」，仍須由需地機關編列預算後將補償費移請主管機關依法發放，該規定僅屬政府機關內部關係，並不影響原處分機關之認定。另按，行為時臺灣省省有財產管理規則（業於92年3月1日廢止）第25條規定：「省屬各機關因公共或公務所需必須使用其他機關經管之財產或需相互交換使用者，應由雙方同意，並報經本府核准後方得移轉使用。不動產部分並應辦理管理機關變更登記。
前項必須使用之財產為事業機構經管者，應辦理計價移轉。」及第31條規定：「省屬各機關間移轉使用省有非公用財產者，準用第二十五條規定。」係有關省有財產相互移轉使用之規定。而同規則第26條規定：「非公用財產之土地，得撥供各級政府機關為公務用或公共用。」依照上開規定，可知省有財產移轉使用及撥用雖有標的及構成要件上之差別，但其同係提供各政府機關作為公務用或公共用之目的則屬一致，故其性質上相同。因此，省有財產移轉使用亦應有前揭平均地權條例規定之適用。經查本件上訴人賴陳屘妹係依據平均地權條例第11條第3項準用第1、2項規定，向上訴人苗栗縣政府提出補發補償費之請求，上訴人苗栗縣政府自有受理管轄之權限，本應對該補償申請作成准駁之行政處分，惟其以系爭函文轉知參加人，而未於法令所定期間內為准駁，處置顯有違誤。原判決以上訴人賴陳屘妹提起課予義務訴願，訴願管轄機關受理該訴願，應對上訴人賴陳屘妹之申請作實體審查，命上訴人苗栗縣政府於法定期間內為准駁之行政處分，惟其未予糾正，僅作形式之處理，以系爭函文非行政處分為由決定訴願不受理，自有未合。因而撤銷訴願決定，依法自無違誤。而行政機關對於做成准、否之行政處分時，具有裁量權時，行政法院在其未做實體審查之裁量前，依法要無代行政機關做成裁量處分之職責，自符權力分立原則。上訴人苗栗縣政府以原判決未審酌其與參加人所提之時效抗辯並敘明採否之理由及意見，有判決不備理由之違法，即無足採。另公有出租耕地依法撥用或移轉使用時，應否補償該土地之承租人，主管機關除應確認使用之土地標示、面積、權屬、管理機關、使用編定及是否在核准之範圍內等事項外，尚應調查該土地是否有租賃關係及自任耕作等情，亦經上訴人苗栗縣政府於原審陳明在卷，本件上訴人賴陳屘妹之訴雖有理由，惟上訴人賴陳屘妹之申請是否符合上開要件，是否應予補償及補償金額為何，尚待上訴人苗栗縣政府依前揭規定為實體性之審查，案件事證尚未臻明確，且上開機關就此部分亦有行政裁量決定權，非行政法院能替代，從而原判決依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，認上訴人賴陳屘妹有關請求上訴人苗栗縣政府作成給付上訴人賴陳屘妹補償費及利息部分之起訴，並未達全部有理由之程度。因而准許上訴人賴陳屘妹請求命上訴人苗栗縣政府遵照原審判決之法律見解對上訴人賴陳屘妹作成行政處分；其餘部分則無理由，而予駁回，即屬無誤。上訴人賴陳屘妹上訴意旨主張原判決未命上訴人苗栗縣政府作成上訴人賴陳屘妹申請內容之行政處分，有判決適用法規不當之違法，即無足採。至上訴人苗栗縣政府於重為處分後，究否符合上訴人賴陳屘妹之請求，則應俟上訴人苗栗縣政府重為處分而定。上訴人賴陳屘妹主張上訴人苗栗縣政府可能怠為處分或否准其之請求，致造成訴累，原判決命上訴人苗栗縣政府重為實體審查，而有判決不備理由違法之情事云云，尚非有據。綜上，兩造上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，均為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 6 月 21 日
書記官 黃 淑 櫻