最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第672號上 訴 人 董千華
董玉聲共 同訴訟代理人 董安丹 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育羣上列當事人間申請使用執照事件，上訴人對於中華民國101年3月27日臺北高等行政法院100年度訴字第1701號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人等於民國99年9月1日以其雖非屬坐落臺北市○○區○○段○○段472地號（重測前地○○○區○○○段187-1、187-4及188-1地號計3筆）土地上建物即萬安大廈之建造執照共同起造人，但就該大廈之門牌號碼臺北市○○區○○○路○段○○○號2樓部分（下稱系爭建物）已居住占有長達20年以上，符合取得所有權時效之要件，享有該部分建物所有權之第一次登記請求權為事由，向被上訴人申請核給系爭建物使用執照，被上訴人認上訴人等之申請不符合建築法第12條第1項及第70條第1項之規定，乃以100年4月19日北市都建字第10062850200號函（下稱原處分）否准所請。上訴人等提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人等起訴主張：（一）上訴人等居住於系爭建物迄今已逾20年，符合民法第769條規定時效取得所有權之要件，自得本於時效取得所有權登記請求權人之資格，向被上訴人申請核給系爭建物使用執照。（二）使用執照之核發為建築物「建築管理」階段告終與「使用管理」階段開始之交界。故建造執照與使用執照之起造人不論是否為同一人，在建築法上各項執照起造人所應負之責任應予區分。使用執照並非認定所有權或使用權等私權歸屬之依據，其核發係以建築物合法建竣且經查驗合法為前提，故對於符合要件之「建築物本身」予以許可，並非特許起造人使用建築物之權利；實務上認為使用執照僅係「建築物可供一定用途使用之證明」，起造人僅為持有此項證明之人，但由建造執照起造人以外之利害關係人申請此項「證明」，於建築法規範之目的，不僅無礙，且有助益。參照本院73年判字第791號判例意旨及內政部64年2月26日臺內營字第624314號、73年11月7日臺內營字第266873號及91年12月5日臺內中地字第0910086073號等函釋，可知建築法第70條第1項規定應由起造人申請使用執照，非無例外。起造人固為申請建物使用執照之申請人，但實務上認為使用執照之申請人，並不以起造人為限。上訴人等前就系爭建物向大安地政事務所申請測量及登記，即因未提出使用執照而遭駁回，系爭建物事實上既已依建築執照所定用途建築完竣，且已使用20年以上，則對系爭建物有公法上登記請求權之上訴人等核發此證明文件，不僅合法，且不影響他人權益。故所有權時效取得人在公法上具請求登記為所有權人之資格，且已有長期使用該建物之事實，應准許其申請使用執照。法律賦予時效取得人請求登記為所有權人之公法上請求權，具有公益目的，可使所有權人長期不聞問之未登記不動產，得因時效取得人登記為所有權人而將該不動產納入地政主管機關之管理規範。（二）時效取得人始為實質上之權利人，從建築法上建物管理、維護之點而言，時效取得人對建物之關聯性實較諸長期不聞問建物之真正之所有權人，不遑多讓。本院73年判字第791號判例既允許所有權人申請使用執照，何拘泥形式而不許實質上已行使所有權之時效取得人申請使用執照？本於平等原則，對享有公法上請求權之時效取得人，亦應允許其申請使用執照為宜。（三）建築執照及使用執照之核發，應屬得附附款之自由裁量處分，被上訴人自應作成發給上訴人系爭建物使用執照之處分等語。並為⒈先位聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定，被上訴人並應作成核發系爭建物部分使用執照予上訴人等之行政處分。⒉主備位聲明：原處分及訴願決定均撤銷，被上訴人應作成核發系爭建物之部分使用執照予上訴人等之行政處分，並附所核發之必要使用執照限用於以時效取得為原因而申請該建物所有權第一次測量及登記。如該建物所有權第一次登記遭駁回確定時，所核發之部分使用執照失其效力之附款。⒊次備位聲明：原處分及訴願決定均撤銷，被上訴人應作成核發系爭建物之部分使用執照予上訴人等之行政處分，並附所核發之必要使用執照限用於以時效取得為原因而申請該建物所有權第一次測量及登記。如該建物所有權第一次登記遭駁回確定時，被上訴人得撤銷該部分使用執照之附款。
三、被上訴人則以：（一）本件萬安大廈其他樓層已申領得部分使用執照者，均係本於（62）建（大安）（安）字第004號建造執照起造人身分，而上訴人等非屬上開建造執照起造人之一，又未依內政部73年12月15日（73）台內營字第267685號函釋取得權利證明文件，自不具備建築法第12條第1項、建築法第70條第1項規定申領使用執照之資格。（二）使用執照之申請人除起造人外，尚包括建物所有權人、所有權之承受人、拍定人等權利人。然以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人，為民法第769條所明定，是縱令上訴人等主張其因時效取得系爭建築物所有權登記請求權屬實，充其量亦僅取得所有權登記請求權，在未依法辦理登記前，與已取得權利證明文件或法院權利移轉證明書等文件之所有權人尚屬有別，上訴人等尚難以其等已具時效取得系爭建物所有權登記請求權為由，申請系爭建物使用執照。（三）依法務部100年1月31日法律決字第0999058620號函釋，僅係說明占用人得向地政機關申請登記，並未表示具有得依據建築法向建築主管機關申請使用執照之公法上權利。又上訴人等主張被上訴人得以附款條件核發系爭建物使用執照之方式，亦不符合法律授權之原則，上訴人等所言顯有誤解等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依建築法第26條第1項、第28條第3款、第70條、第71條第1項及第72條等規定，使用執照乃建築主管機關就申請起造之建物許可合法使用之憑證，性質上係行政機關對於建造執照起造人作成之授益處分，其申請之權利無從與建物所有權分離而單獨存在。再者，建物尚未辦理所有權第一次登記者，其所有權除有其他反證外，推定由建造執照起造人原始取得，故非建造執照起造人除依法取得該建物之所有權，或經原始起造人連同建物一併讓與外，無由於原建物起造人尚享有申請使用執照權利之同時，就他人之建物向建築主管機關請領使用執照。易言之，申請建物使用執照係附屬於建物而生之公法上權利，建築主管機關就同一建物除經法律創設，或本於建物原始起造人之讓與外，不得核發使用執照予建造執照起造人以外之人。本件上訴人等並非系爭建物之建造執照起造人，而係主張渠等就系爭建物已占有使用長達20年以上，符合取得時效之要件，向被上訴人申請系爭建物部分使用執照，惟因主張時效取得所有權登記之請求權者，不過有此請求權而已，並非當然取得所有權，在未依法完成登記程序以前，仍不得據以對抗原始起造人，不能謂申請人具有時效取得所有權登記請求權之形式資格，原始起造人即喪失本於所有權人所得享有之權利。本件系爭建物之建造執照起造人於上訴人等完成時效取得所有權登記之前，仍受推定為所有權人，依法猶享有申請使用執照之公法上權利，上訴人等尚無取代其地位以申請系爭建物使用執照之正當權源。（二）本院73年判字第791號判例、內政部64年2月26日臺內營字第624314號及73年11月7日臺內營字第266873號函釋意旨，准許非建造執照起造人之建物所有權合法受讓人、承購人、拍定人等人亦得申請使用執照之實務案例，乃因申請使用執照之公法上權利須附隨於建物所有權行使，而建造執照起造人或已自行將建物所有權讓與他人，故應解為其申請使用執照之公法上權利已一併讓與後手取得；或其建物所有權已經法院強制執行而喪失，而拍定人依民法第759條規定，已取得建物所有權，自得本於所有權人之地位申請使用執照，均與本件案情有別，自無從比附援引。被上訴人認上訴人等不符合適用建築法第12條第1項及第70條第1項之規定，予以否准其所請，自屬適法有據。（三）行政機關對於申請人作成附解除條件或保留廢止權之授益處分，係以申請人已具備申請要件，但因慮及准許後情事發生變更，而以附款限制其效力；若申請人欠缺申請之適格，本應否准所請，無從以上開附款行政處分之方式准許所請。上訴人等既不具系爭建物使用執照之申請人適格，上訴人等請求被上訴人以附解除條件或保留廢止權之附款准許其申請，亦屬無據等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人等之訴。
五、上訴意旨略以：（一）先位聲明部份：依司法院釋字第291號、第350號、第451號解釋意旨及本院73年判字第791號判例、本院96年度判字第1407號判決意旨，時效取得制度及建築法具有公益性質，依建造執照合法建竣查勘合格之私有建物，已達建築技術法規之實質條件可供使用時，對此建物，允許時效取得人申請而取得使用執照，以排除土地登記規則第79條第1項規定要求提出使用執照始能辦理建物所有權第一次登記之障礙，令建物得以納入地政管理範圍內，亦符合時效取得制度及地政登記管理之公益目的。本案建物除申請人資格尚有疑義外，就建築技術之條件上，已符合建築法第70條核發使用執照之條件。本件建造執照起造人或原始取得人20餘年來怠於申請使用執照及使用管理案內建物，該建物長期以來之安全、衛生、外觀等維護，皆由上訴人等任之。上訴人等既為使用人，復有請求登記為所有權人之公法上請求權，由上訴人等申請使用執照，與前開判例意旨切合。惟原判決對案內建物在建築技術上合於核發使用執照之合法性無虞下，未審酌時效制度及建築法增進公共利益之目的，否准上訴人等之起訴，有違行政法上公益原則。另依建築法第26條、第70條及前開判例闡明，以建造執照起造人為使用執照申請人僅為建築法之權宜規定，相互對照，足徵使用執照僅為針對建物本身建竣可供使用而發給，至於建造執照起造人並非使用執照申請人適格之必要條件。再依本院90年度判字第449號判決要旨及內政部73年3月3日臺內營字第29244號函釋，可知使用執照僅為建物建竣可供使用之證明，純屬公法行為，非私權表彰，故其核發應繫諸建築管理目的而非產權之歸屬。原判決未查，推定由建造執照起造人為原始取得人，此推定與建築法第26條相違背，有判決不備理由及違反法令之違誤。另原審未從建築法建築管理之目的論述時效取得人是否得申請使用執照，反將使用執照申請權與有無建物所有權作不合事理之必然聯結，排斥其他裁量可能，判決有違行政法上禁止不當聯結之原則。且從本院73年判字第791號判例就所有符合建築管理目的之人皆適格申請，並無排斥他人之意，及使用管理建物為申請使用執照者之共通本質，時效取得人20年來為建物事實上之使用人、管理人，它方面因其依民法及土地法已取得請求登記為所有權人之公法上請求權而為準所有權人，按時效取得人長期使用管理建物，而民法及土地法又允許時效取得人得請求所有權登記，則均無理由拒絕其申請使用執照，否則將違反行政法上之公平原則。（三）備位及次備位聲明部份：何以不具申請授益處分之適格當事人即無從以附解除條件或保留廢止權之方式求為授益處分。申請人之適格與其他申請要件相同，為申請要件之一，何以其他要件能為行政處分之附款，而申請適格要件即不能為附款，原判決未說明，有判決不備理由之違法。（四）上訴人等起訴係主張依公益原則、平等原則及比例原則，應可依論理解釋擴張建築法第70條之適用範圍而及於時效取得人，但原審卻對上訴人等擴張解釋之主張未置一詞。依臺北市建築物申請補辦建造執照及雜項執照辦法之規定，既然對違章建築尚可由使用人補請各項執照，以利建物納入管理，則又何獨薄於已使用建物長達20餘年之時效取得人而禁止其申請使用執照，此違反平等原則。（五）本案建物既已勘驗合格，表示其不但已合於建造管理要求，且已適於納入使用管理，依建築法第26條及實務解釋，使用執照僅為建物使用許可之證明，使用執照應係針對建物之使用許可而無關乎建物所有權或使用權，建造執照起造人或建物所有權人若長達20餘年不盡其依建築法請領使用執照之責任及管理建物之義務，本於公益，時效制度甚且剝奪其主張所有權之權利，則對其人之請領使用執照利益之保護亦認為因此而耗盡，亦無不合理之處，則不准許時效取得人申請使用執照，不符合比例原則等語。
六、本院查：
（一）按建築法第12條第1項規定：「本法所稱建築物之起造人，為建造該建築物之申請人，其為未成年或受監護宣告之人，由其法定代理人代為申請；本法規定之義務與責任，亦由法定代理人負之。」，依此規定，若無其他反證，自得推定建築物之起造人即為建造建築物之人，並因為建築物之建造而原始取得該建築物之所有權。次按同法第70條第1項、第2項規定：「（第1項）建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，10日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為20日。」「（第2項）建築物無承造人或監造人，或承造人、監造人無正當理由，經建築爭議事件評審委員會評審後而拒不會同或無法會同者，由起造人單獨申請之。」第70條之1規定：「建築工程部分完竣後可供獨立使用者，得核發部分使用執照；其效力、適用範圍、申請程序及查驗規定等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第71條第1項規定：「申請使用執照，應備具申請書，並檢附左列各件：一、原領之建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平面圖及立面圖。建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立面圖。
」。另「建築法第70條第1項規定『建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照』，僅為建築行政管理上之權宜規定，即在通常情形，當依此規定，以決定其使用執照之申請人，但不能謂除建築執照上之起造人本人或取得其同意之人外，他人縱經合法取得該建築物之所有權，亦無權申請使用執照。」（本院73年判字第791號判例參照）則非起造人而依法取得建築物所有權者，得向主管建築機關申請使用執照，而此之建築物所有權人為使用執照申請時，自應證明其已取得建築物之所有權，以推翻建造執照上記載之起造人得受推定因建造建築物而為所有權人之事實。復按「以所有之意思，十年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」民法第770條定有明文，惟占有人依此規定而取得者，乃得請求登記為所有權人之權利，非謂已取得其所占有不動產之所有權。
（二）系爭建物所屬之萬安大廈係由訴外人丁革新等人申領建造執照後所原始興建，系爭建物迄未辦理所有權第一次登記，上訴人等並非系爭建物之建造執照起造人，為原審依職權確定之事實。上訴人等主張渠等就系爭建物已占有使用長達20年以上，符合取得時效之要件，向被上訴人申請系爭建物部分使用執照，被上訴人予以否准。原判決認上訴人等縱占有系爭建築物而合於民法第770條規定之要件，其效力亦僅為得申請登記為所有權人，於其經登記為所有權人以前，尚難認係系爭建築物之所有權人，上訴人等無從據此主張其為系爭建築物所有權人而有權申請發給使用執照，被上訴人所為處分，並無不合，駁回上訴人等之訴，業經原判決明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，其認事用法並無違背公益原則、禁止不當聯結原則、平等原則、比例原則。其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴意旨稱原判決未審酌時效制度及建築法增進公共利益之目的，否准上訴人等之起訴，有違行政法上公益原則、行政法上禁止不當聯結之原則、公平原則、比例原則，及適用法規不當之判決違背法令，自非可採。
（三）復按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其
主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人等之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決不備理由情事。至司法院釋字第291號係謂時效取得地上權登記審查要點，就無從提出該建物係合法建物之證明文件者，無法登記之規定，違憲；釋字第350號解釋係謂時效取得地上權登記審查要點規定，申請時應填明土地所有權人或管理人，合憲；但對客觀上不能查明者，仍予駁回處分，違憲。釋字第451號解釋係謂共有人以在他人土地上行使地上權意思而占有共有土地，得申請依時效取得地上權登記，內政部所定時效取得地上權登記審查要點第3點第5款規定，違憲。核均係就地上權所為之解釋，與本件情節不同。而本院90年度判字第449號判決係因原核發之使用執照，原承辦人員是否疏失漏載土地一筆，以致未能依法辦理保存登記所生爭執；96年度判字第1407號判決係因原領建造執照變更起造人，嗣第三人另經法院拍賣取得基地所有權後，移轉登記為參加人所有，復申請建造執照所生爭執，案情亦有異。另內政部74年（上訴狀誤植為73年）3月3日台內營字第29244號函釋係就建築物變更起造人名義並領得使用執照後，經法院判決變更起造人名義無效，該使用執照究應如何處理，所為釋示，與本件亦無涉。上訴人主張援引，尚有誤解，亦無足取。
（四）綜上所述，原判決並無上訴人等指訴之判決不適用法規、適用不當、理由不備之情事。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人等在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 黃 淑 玲
法官 姜 素 娥法官 許 瑞 助法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
書記官 王 史 民