最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第682號上 訴 人 陳義夫（原審參加人）
陳火成上 訴 人 臺北市政府（原審被告）代 表 人 郝龍斌被 上訴人 黃秋霖（原審原告）訴訟代理人 郭世昌律師上列當事人間耕地租佃爭議事件，上訴人對於中華民國101年2月16日臺北高等行政法院100年度訴字第1099號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、按「訴訟當事人謂原告、被告及依第41條與第42條參加訴訟之人。」、「訴訟標的對於共同訴訟之各人，必須合一確定者，適用下列各款之規定：一、共同訴訟人中一人之行為有利益於共同訴訟人者，其效力及於全體；不利益者，對於全體不生效力。」行政訴訟法第23條、第39條第1款定有明文；所謂共同訴訟人中一人之行為，有利益於共同訴訟人或不利益於共同訴訟人，係指於行為當時就形式上觀察，並非指經法院審理結果而言，故共同訴訟人中之一人，對於下級法院不利於己之判決聲明不服，提起上訴，應認係有利於共同訴訟人，其效力及於共同訴訟人全體。又於行政訴訟法第42條之參加人其利害關係與被告一致之情形，因該參加人係為獨立防衛自己權利而參加訴訟，訴訟之結果，其權利或法律上之利益受有損害，自得獨立提起上訴，並非為被告機關上訴。惟因撤銷訴訟訴訟標的係人民主張其公法上權利因違法行政處分受侵害，請求撤銷違法行政處分之請求；課予義務訴訟之訴訟標的，則係人民要求行政機關作成依其申請之行政處分之請求，行政機關不能脫離訴訟，是未具狀上訴之行政機關，仍應列為上訴人，亦有本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨可資參照。是原審參加人陳義夫提起本件上訴，與其利害關係相同之原審被告即臺北市政府及參加人陳火成雖未提起上訴，依上開說明，均應列為上訴人，合先敘明。
二、緣被上訴人所有坐落臺北市○○區○○段○○段61地號土地（下稱系爭土地）與上訴人陳義夫、陳火成等2人被繼承人陳蕃薯訂有耕地三七五租約（租約字號為北山字第25號，下稱系爭租約），嗣由上訴人陳義夫、陳火成共同繼承，租約期限於民國（下同）97年12月31日屆滿。承租人即上訴人陳義夫、陳火成於98年2月9日檢具申請書向臺北市北投區公所申請續訂租約，被上訴人則於98年2月16日檢具相關文件向臺北市北投區公所申請收回耕地。該區公所依私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊相關規定，迭次函請承租人補正資料或租約變更登記相關文件，惟承租人逾期未補正或辦理租約變更登記，該區公所乃以98年7月6日北市投區經字第09832015700號函通知被上訴人及承租人，准由被上訴人申請收回耕地終止租約登記，並副知上訴人臺北市政府所屬地政處辦理查註相關租約簿冊。上訴人陳義夫不服上開臺北市北投區公所98年7月6日北市投區經字第09832015700號函，提起訴願。案經上訴人臺北市政府以98年11月13日府訴字第09870138600號訴願決定以承租人因出租人收回耕地致失其家庭生活依據者，是否有由鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會依申請予以調處規定之適用，尚有疑義，臺北市北投區公所逕為租約終止之登記，尚嫌率斷為由，將原處分撤銷，並命臺北市北投區公所於決定書送達之次日起60日內另為處分。嗣承租人於99年1月間向臺北市北投區公所提出申請續訂租約相關文件，經該區公所審核被上訴人及上訴人陳義夫、陳火成96年收益及支出資料，雙方均不足以維持一家生活，並依其等申請，將全案交由上訴人臺北市政府耕地租佃委員會調處，租約登記俟調處完畢後再依調處結果辦理。案經上訴人臺北市政府第7屆耕地租佃委員會於99年2月10日召開第8次會議調處，調處結果：「本案依北投區公所收支調查，出租人及承租人（陳義夫部分）收支均有支應不足家庭生活之情形。為顧及租佃雙方之權益，將原耕地租約耕地2分之1部分准由出租人收回自耕；另耕地租約2分之1部分，仍准由原承租人公同承租。」上開會議紀錄經上訴人臺北市政府以99年2月22日府地權字第09833411350號函（下稱原處分）檢送通知被上訴人及承租人調處結果，另以99年4月15日府地權字第09931027900號函請臺北市北投區公所依調處結果辦理。被上訴人不服，提起訴願經決定駁回後，循序提起行政訴訟，經原審判決原處分及訴願決定均撤銷，上訴人臺北市政府就被上訴人98年2月16日之申請案，應作成將臺北市○○區○○段○○段61地號土地全部准由被上訴人收回自耕之行政處分。上訴人陳義夫不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張略以：㈠、上訴人陳義夫曾任職臺北市公共運輸處並退休，領有退休金暨勞保給付達新臺幣（下同）4百餘萬元；另上訴人陳火成常年經商而賺取所得，根本未於系爭土地耕作。另該2人擁○○○區○○段○○段370、372、372-1、373地號土地，面積合計達4,383.49平方公尺（約1,326坪），公告現值達1,534萬2,215元，市價更高達3千多萬元，顯見承租人之經濟條件良好。又被上訴人實際至系爭租約土地查看，現場雜草叢生且多處已形成雜木林，顯見上訴人陳義夫未利用承租之土地耕作以維持生計，自無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之事由。㈡、且依私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊第六點第㈢審查：⒍⑵C、乙規定，上訴人陳義夫、其配偶陳阮阿絨、長子陳暐明、長女陳靜宜、參子陳瑋德、陳林清梅（母）所得共計1,179,343元，與上訴人臺北市政府核准之支出1,245,719元（應扣除其00年0月0日出生孫女陳楀喬，96年1-4月每月14,881元之支出）僅相差數萬元，如再參酌上訴人陳義夫退休金等之利息收益暨另有4筆土地之收益，上訴人陳義夫顯不會因出租人收回耕地而失其家庭生活依據。而上訴人陳火成之家庭核定所得扣除支出，尚餘693,406元，故上訴人陳義夫、陳火成，其家庭所得扣除支出，至少尚餘60餘萬元。均不符耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定甚明等語，爰求為判決訴願決定及原處分不利被上訴人部分均撤銷，就被上訴人98年2月16日之申請案，上訴人臺北市政府應作成准予將系爭土地全部由被上訴人收回自耕使用之行政處分。
四、上訴人臺北市政府則以：㈠、系爭耕地租約承租人陳義夫、陳火成2人之承租權係繼承取得，該2人為公同共有人，依民法第821、827、828、831條規定，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性。依上訴人陳義夫陳述其本人係務農及其配偶為家管，故其是否適用基本工資核計收入，本不無疑義。又出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，係「得以」行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資計算，並非「應以」此標準列計，因本件狀況較為特殊，為顧全出、承租人雙方之權益，是以臺北市北投區公所針對出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親中有無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，皆不以行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資列計，僅依租佃雙方所檢附所得資料計算收益。㈡、另上訴人陳義夫退休金及土地收益部分，依內政部工作手冊第六點第㈢審查⑵審核標準C、丙規定，受理申請當時出租人僅以口頭陳述並無提出具體事證，且人民財產權受憲法保障，未依法令規定，行政機關不能隨意侵害，故僅以雙方提出之所得資料予以審查，被上訴人雖主張承租人陳義夫另有退休金之利息收益及4筆土地之收益，惟未能明確舉證以實其說，仍不足取等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人之訴。
五、上訴人陳義夫則抗辯：依98年4月28日鄰近耕種人蘇天來、張道德及臺北市北投區湖山里里長出具之證明書可證，被上訴人主張系爭耕地現場雜草叢生，上訴人陳義夫並未利用該耕地以維持生計云云，乃不實之指控。且上訴人陳義夫兒女較多，系爭耕地由其1人在耕作，生活緊迫，子女亦無固定收入，若被上訴人收回耕地，將使上訴人陳義夫之生活頓失所據而陷於困頓。況被上訴人陸續將其名下土地設定抵押權及出賣，據聞高達數億元，並無收回系爭耕地之理由等語。
六、上訴人陳火成另以：其曾在系爭耕地上為部分耕作（種香蕉
1、2棵），但致上訴人陳義夫及母親不悅，始未耕作。又上訴人陳火成開設1小工廠，外聘3名員工，其他則由家人幫忙等語，資為抗辯。
七、原判決將訴願決定及原處分均予撤銷，並命上訴人臺北市政府就被上訴人98年2月16日之申請案，應作成將臺北市○○區○○段○○段61地號土地全部准由被上訴人收回自耕之行政處分，係以：㈠、依內政部於97年8月8日以台內地字第0970124366號函發布「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」乃內政部為利其下級行政機關為三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之考量，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反三七五減租條例第19條規定之意旨，在別無特殊實證情況下，原則上得作為認定事實之準據，爰予援用。又耕地數承租人就耕地租賃權屬公同共有關係，在判斷是否「致失其家庭生活依據」，如部分承租人收入不足支出，惟將全部承租人收支合併計算仍有盈餘，該承租耕地被收回即得認不致使承租人失去家庭生活依據。㈡、經查，被上訴人於38年間與上訴人陳義夫、陳火成2人之被繼承人訂立系爭耕地租約（租約字號為北山字第25號），上開2人繼承系爭耕地租約，租約續約期限於97年12月31日屆滿，被上訴人於98年2月16日向臺北市北投區公所申請收回系爭耕地，該區公所曾准許被上訴人收回系爭耕地並註銷租約登記。次查臺北市北投區公所依上述手冊規定，審查被上訴人與上訴人陳義夫、陳火成2人租約屆滿前1年即96年度之全年收支明細，分別為：⒈被上訴人同一戶內之之96全年收支明細：被上訴人本人(00年00月0日生，無業）收入7,182元、配偶姚殿英（00年0月0日生，無業）收入117,461元（三子黃繼養在學不列計），而其全年生活費用535,716元，總計負402,278元，有被上訴人全家96年全年收支明細表、全年生活費用明細表、被上訴人與家人96年度綜合所得稅各類所得資料清單、黃繼養學生證及戶籍謄本等件可按。⒉上訴人陳義夫同一戶內之96年收支明細：
上訴人陳義夫本人0元、配偶陳阮阿絨（00年0月0日生）15,970元、母陳林清梅（00年0月00日生）73,604元（農保收入）、長子陳暐明（00年00月00日生，無業）0元、次子陳瑋德（00年0月00日生，臨時工）224,309元、長女陳靜宜（00年00月00日生，無固定職業）70,580元、孫女陳楀喬（00年0月0日生），計7人，合計384,463元。陳義夫同一戶之全年生活費用1,305,243元【均以臺北市96年度最低生活費用178,572元計算（178,572元×7）＋原判決漏載之（保險費40,239元＋租金15,000元）＝1,305,243元）】，總計為：負920,780元，有臺北市北投區公所計算陳義夫全戶96年全年收支明細表、全年生活費用明細表、陳義夫與家人96年度綜合所得稅各類所得資料清單及戶籍謄本可按。惟上訴人陳義夫之長子陳暐明、次子陳瑋德、長女陳靜宜3人均為30歲以上之成年人，但於職業欄記載無業、臨時工及不固定，而無其等符合社會救助法第5條之3規定所示須為救助之證明，其等具勞動能力，則依上述手冊第六點第㈢審查：⒍⑵C、乙規定，臺北市北投區公所應將陳暐明等3人之收入，按行政院勞工委員會公布之基本工資計算，即應增加596,160元【（17,280元＋15,840元）×1/2×12×3】。又陳暐明之女陳楀喬乃00年0月0日生，上訴人陳義夫同戶之生活費用明細表，就陳楀喬出生前4個月之生活費59,524元（178,572元/12×4）應予扣除。是以，加入陳瑋明等3人之收入及扣除陳楀喬生活費用後，上訴人陳義夫同戶之96年全年收入為980,623元（384,463元+596,160元）、總支出為1,245,719元（1,305,243元-59,524元），總計負265,456元（按正確應為265,096元）。⒊上訴人陳火成同一戶直系血親之96年全年收支明細：上訴人陳火成本人391,154元、配偶陳黃碧珠290,391元、長子陳佳文（00年00月00日生）398,753元、長女陳又綸（00年0月0日生）77,539元、次子陳清志（00年0月00日生）398,789元，合計1,556,626元；全年生活費用863,220元；尚有餘額693,406元，有上訴人陳火成全家96年全年收支明細表、全年生活費用明細表、陳火成與家人96年度綜合所得稅各類所得資料清單及戶籍謄本可按。依上述事證，臺北市北投區公所既依上述手冊審核，然未按手冊所示對上訴人陳義夫子女之收入按基本工資計算，致漏列全戶之96年度收入，上訴人臺北市政府辯稱該規定為「得」，而非「應」，故可不算入云云，與其引用上開手冊作為審核標準之作法，顯不一致，並不足採。因此，依上訴人陳義夫同一戶之直系血親出之證明計算，雖收入為負265,456元，但依內政部81年5月15日(81)台內地字第8173806號函釋意旨，將之與上訴人陳火成同一戶之直系血親收支合併計算，則有餘額427,950元（693,406元＋負265,456元），故臺北市北投區公所未依上述手冊第六點第㈢審查：⒍⑵C、乙規定，將上訴人陳義夫之子女陳暐明3人比照基本工資收入算入該戶全年收入，違反該手冊規定，經此計算結果，上訴人陳義夫、陳火成無因被上訴人收回耕地而有「失其家庭生活依據」之情事。㈢、上訴人陳火成於原審法院準備程序調查時陳述，其經營小工廠，未在系爭土地耕作，又上訴人陳義夫、陳火成於54年5月24日因買賣，而共有臺北市○○區○○段○○段370地號（面積1,202.08平方公尺）、372地號（面積2,572.69平方公尺）、372-1地號（82.23平方公尺）土地，有被上訴人提出之土地登記謄本可稽，而上訴人陳義夫復在該共有土地以梯田方式開墾田地，在上種植香蕉、作物、林木等，經原審法院現場履勘屬實，有原審法院勘驗筆錄、現場圖及照片可證，上訴人陳義夫自65年9月9日至91年6月15日在臺北市公共汽車管理處任職，退休時受領退職給與2,873,258元，有臺北市公共運輸處書函可據。由上開證明，可知上訴人陳火成未在系爭土地耕種，而上訴人陳義夫無系爭耕地，亦有其自已之土地可為種植，又何須繼續使用被上訴人之土地，其不因被上訴人收回系爭土地，有「致失去家庭生活依據」之情事。是以，上訴人臺北市政府將系爭土地租約2分之1部分准由被上訴人收回自耕，其餘2分之1部分准由上訴人陳義夫、陳火成公同承租，難謂合法有據等詞，為其判斷之基礎。固非無見。
八、惟本院查：
㈠、按「（第1項）判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」、「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」行政訴訟法第243條第1項、第125條第3項著有規定。又除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為判決，此觀行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條規定自明。查原處分乃上訴人臺北市政府將系爭土地2分之1准由出租人即被上訴人收回自耕，餘2分之1部分則仍准由原承租人即上訴人陳義夫、陳火成公同承租。而被上訴人於100年6月30日於原審起訴時原聲明：
訴願決定及原處分均撤銷（見原審卷第6頁）；嗣於100年8月29日原審準備程序期日變更聲明為：原處分不利被上訴人部分、訴願決定均撤銷（見原審卷第27頁）；復於原審101年2月2日言詞辯論期日追加訴之聲明第2項：應命上訴人臺北市政府就被上訴人98年2月16日之申請案，作成將系爭土地全部由被上訴人收回自耕使用之行政處分。核被上訴人聲明第1項所稱應撤銷之原處分不利其部分，究係指上訴人臺北市政府否准被上訴人收回系爭土地2分之1部分；或係就上訴人臺北市政府未具體指明准被上訴人收回自耕部分位置，亦係其所認不利之部分，意在撤銷原處分全部，是於訴之聲明第2項請求上訴人臺北市政府應作成將系爭土地全部由被上訴人收回自耕之處分，涵蓋上訴人臺北市政府原即准被上訴人收回系爭耕地2分之1部分處分，實有未明。苟屬前者，則原審就上訴人臺北市政府係依耕地三七五減租條例第19條第4項所為之調處結果，而非依同條第1項所為之處分，逕於原判決主文第1項諭知原處分全部撤銷，致未據被上訴人起訴之原處分准被上訴人收回系爭耕地2分之1部分，亦併遭撤銷，已有訴外裁判之嫌；而原判決未就上訴人臺北市政府原即准被上訴人收回系爭耕地2分之1部分處分，以被上訴人該部分請求業經獲准，欠缺訴之利益，予以駁回，亦有未洽。故被上訴人聲明有上揭不明瞭之處，並影響裁判之結果，卻未據原審審判長曉諭被上訴人補充說明，已然有違上開法定闡明義務。
㈡、次按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」、「鄉（鎮、市、區）公所未設立耕地租佃委員會者，其有關租佃事項，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會處理之。」、「（第1項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」、「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。…（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」耕地三七五減租條例第1條、第3條第3項、第6條、第19條第1項、第4項定有明文。又內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函發布「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第六點規定：「辦理程序及作業方法：…㈢審查：…5.鄉（鎮、市、區）公所受理出租人申請收回自耕案件時，如有審核出、承租人收益必要時，得依財政部97年7月21日台財稅字第09700343880號函意旨查調申請人本人及其配偶與同一戶內直系血親之所得資料，或由當事人檢附其自行向稅捐稽徵機關申請取得之相關所得資料。…6….⑵審核標準：Ａ、減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即民國96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。…C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。…乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近1次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資17,280元/月（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動2字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為15,840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：…。丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：Ⅰ漏報或匿報之收入…」核乃該部基於其主管權責，為利下級行政機關執行三七五減租條例第19條規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，就出租人及承租人均適用同一標準判定，無違立法意旨，原則上得為鄉（鎮、市、區）公所受理相關案件時所援用。而上述工作手冊第六點第㈢審查：⒍⑵C、丙就出、承租人收益審核標準既載明，對於出、承租人一方漏報或匿報之收入，經他方舉證並查明屬實者，均應併入收益總額核計，是原判決謂：「…如承租人實際有其他財產收益足為推估承租人家庭生活狀況，亦得為衡量之標準。」未論及出租人亦應以同一標準衡量，自有未洽。上訴意旨執此指摘，已非無據。
㈢、且查，上訴人陳義夫之子陳瑋德當年度業已取得224,309元之薪資所得，有財政部臺北市國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單附卷可稽（見原處分卷第48頁），則原審悖於事實，猶依上開手冊第六點第㈢審查：⒍⑵C、乙以基本工資設算陳瑋德基本收入為198,720元，即有違誤。又原審既依同一規定核計上訴人陳義夫之女陳靜宜當年度基本收入為198,720元，復併計實際查得陳靜宜當年度取得之收益70,580元（見原處分卷第49頁財政部臺北市國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單），顯有重複設算陳靜宜收入之違法。再觀諸卷附上訴人陳義夫、陳火成戶籍謄本顯示（見原處分卷第54-56、64-66頁），其等並非設籍同一戶，則其等是否屬耕地三七五減租條例第19條第1項第3款有關「致承租人失其家庭生活依據」規定中之「家庭」範疇，而得逕適用內政部81年5月15日（81）台內地字第8173806號函釋，合併計算其收支，亦非無研求之餘地。另依行政訴訟法第209條第1項第7款、第3項規定，判決書應記載理由，理由項下應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，違反上開規定者，判決即不備理由，依同法第243條第2項第6款規定，判決當然違背法令；是原審對上訴人陳義夫有關被上訴人陸續將其名下土地設定抵押權及出售，係為收回系爭耕地之主張，並就上訴人陳義夫為支持該主張，所提出登記被上訴人名下之系爭耕地及設有高額抵押權之建地1筆，暨非其名義且非於核計系爭收支之準據年度內（即96年度），經現登記所有權人買賣取得之多筆土地登記謄本，未加審酌，並於判決理由中說明其意見，容亦有理由不備之違法。
㈣、綜上所述，原判決既有上述可議之處，上訴人求予廢棄，即有理由。且因各該事由，影響系爭事實之確定或判決結果，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，以昭折服。
九、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
書記官 吳 玫 瑩