最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第688號上 訴 人 行政院衛生署代 表 人 邱文達訴訟代理人 呂紹聖律師被 上訴 人 巫勝治
莊金妹林子柔潘元培潘元鈞上列當事人間有關醫政事務事件，上訴人對於中華民國101年2月2日臺北高等行政法院100年度訴字第926號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、前臺灣省政府於民國86年間與被上訴人巫勝治簽訂「臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約」（下稱系爭契約），約定由前臺灣省政府負責培育巫勝治，即巫勝治先前往當時之高雄醫學院（現為高雄醫學大學）藥學系就讀，其在學期間所需包括學雜費在內之一切費用，均由前臺灣省政府負擔，而巫勝治則負有於醫學院畢業後，前往山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務6年之義務，並由被上訴人莊金妹、潘清督（嗣於87年12月19日死亡）為巫勝治之保證人。嗣因前臺灣省政府於87年10月間之功能業務及組織調整，遂將公費生相關業務移轉予上訴人。巫勝治於91年6月間自高雄醫學大學畢業，於91年9月25日經考試院藥師考試及格，取得上訴人發給之藥師證書；93年7月1日至94年7月30日止巫勝治自行任職於財團法人佛教慈濟綜合醫院（下稱慈濟醫院）擔任藥師；94年9月3日至95年5月15日任職於敏盛綜合醫院龍潭分院（下稱敏盛醫院），擔任藥劑科藥師。上訴人於99年4月26日委託律師發函催告巫勝治於文到60日內履行系爭契約，上訴人另於99年7月15日以衛署照字第0992861899號函催告巫勝治於文到3個月內自行覓妥服務機構，並向上訴人申請服務。因巫勝治未依函文內容履行，上訴人乃對巫勝治及保證人莊金妹、潘清督提起行政訴訟，因潘清督業於87年12月19日死亡，上訴人乃撤回潘清督部分，並於100年8月18日具狀追加其繼承人林子柔（配偶）、潘元培（長子）及潘元鈞（次子）為被告。案經原審審理結果，以100年度訴字第926號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，先位聲明請求巫勝治應自行洽妥原住民鄉服務醫療機構，向上訴人申請辦理分發並前往服務，備位聲明請求被上訴人應連帶給付上訴人新臺幣（下同）751,900元，及自100年8月20日起至清償日止，按年息5%計算之利息（參見本院101年7月17日電話紀錄）。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)、依系爭契約本文之記載，系爭契約之附件行為時（下同）
「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」（97年12月9日廢止，下稱畢業生管理要點）以及「臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫」（下稱養成第三期計畫）均為系爭契約之準據。按畢業生管理要點第1點、養成第三期計畫第壹點、第貳點及第參點規定，系爭契約之本質為行政契約。巫勝治既已完成學業，依系爭契約第5條、第6條第2款、第6款、畢業生管理要點第2點第2款第1目及養成第三期計畫第壹點、第貳點第1款、第參點規定，自負有前往原住民鄉或離島地區服務之義務。因巫勝治遲未履行應盡之服務義務，上訴人已發函催告，惟巫勝治回函表示無法執業為藥師云云，按99年9月9日修正公告（下同）之「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」（下稱公費生管理要點）第3點及第8點規定，上訴人為充實山地離島地區之醫事人力，爰依約請求巫勝治自行洽妥原住民鄉之醫療服務機構，向上訴人申請辦理分發並前往服務，以達系爭契約公益目的。
(二)、依公費生管理要點第8點規定，山地鄉或離島地區醫療服
務機構之人事任用權均掌握於各級地方自治團體（首長）中，上訴人因無人事任用權，無法逕將公費學生分配至偏遠地區之醫療服務機構，僅能由公費學生前往有醫事人員缺額之醫療服務機構應徵面試，經該用人機構同意，再由公費學生向上訴人申請分發服務時，方有可能起算公費生服務之期間。反面言之，於公費學生主觀上不願履行服務義務，而不願前往山地鄉或離島地區醫療服務機構應徵面試時，上訴人之請求權自無開始起算之理。惟於公費學生主觀上無服務意願且客觀上表明時，則上訴人可行使請求權，時效應自此時起算。從而，本件公法上請求權之時效並非自91年間巫勝治畢業於高雄醫學大學起算，而應自巫勝治於99年5月12日回函表明其不願依約服務，上訴人可行使請求權時起算。
(三)、依民法第129條第1項、第137條第1項規定及參照本院98年
度判字第258號判決及原審法院97年度訴字第2774號判決意旨，公法上請求權固因5年間不行使而消滅，然亦因債務人之承認而中斷，並應自債務人承認終止之時，重行起算5年。巫勝治曾於94年9月2日至96年9月1日前往敏盛醫院受訓2年，除事前經由該院向上訴人申請外，並依據系爭契約第6條第1款之約定、畢業生管理要點第8點第1款之規定及上訴人之要求，將藥事人員證書正本交予上訴人保管，顯見巫勝治係基於承認並願意履行服務義務。且由99年5月間巫勝治之覆函可知，巫勝治於申請受訓時不僅承認服務義務之存在，且有服務之意願，係因受訓期間之體悟，才決定出家（不前往服務），且直至上訴人提起行政訴訟以前，巫勝治雖不願服務，但始終未曾否認服務義務之存在。是以，至少於巫勝治申請受訓期間之末日即96年9月1日止，仍有承認系爭契約服務義務存在之意。基此，縱認上訴人之請求權時效應自91年間起算，依民法第129條第1項及第137條第1項規定，本件之消滅時效因巫勝治之承認而中斷，並自中斷事由終止之次日即96年9月2日重行起算5年，則本件上訴人起訴尚未罹於時效。
(四)、被上訴人援引本院95年8月22日庭長法官聯席會議(二)決
議：「關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定」乙節，惟民法第144條係有關時效完成後之效力規定，與上訴人所主張民法第129條第1項第2款消滅時效因承認而中斷，係指時效尚未消滅之前之事由相較，二者顯然有間。
(五)、巫勝治原負有前往原住民鄉服務之義務，退步而言，被上
訴人仍應賠償上訴人所受之損害，爰依行政程序法第149條準用民法第226條規定，請求被上訴人賠償前臺灣省政府及上訴人為巫勝治所支出之公費及一切培育費用751,900元（參見原判決附表1）。又巫勝治與上訴人簽訂系爭契約時，另以莊金妹及潘清督為連帶保證人，巫勝治既未履行服務義務，保證人莊金妹及潘清督自應依約負保證責任，惟潘清督業於87年12月19日死亡，並由林子柔、潘元培及潘元鈞繼承，併請求渠等連帶賠償上訴人之損害等語，爰求為判決先位聲明：1.巫勝治應自行洽妥原住民鄉服務醫療機構，向上訴人申請辦理分發，並前往服務6年；備位聲明：被上訴人應連帶給付上訴人751,900元，及自起訴狀繕本最後送達翌日（100年8月20日）起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被上訴人答辯略以：
(一)、依行政程序法第131條、民法總則施行法第18條規定及本
院96年度判字第914號判決意旨，上訴人對巫勝治之請求權時效，應類推適用行政程序法第131條第1項、第2項規定，亦即系爭契約之請求權時效為5年。
(二)、巫勝治係於91年9月25日取得藥師證書，亦即取得專門職
業資格，依畢業生管理要點第2點第2款規定，上訴人即得分配巫勝治至山地、離島或指定地區之醫療服務機構服務，故上訴人之請求權時效應自91年9月25日起算。
(三)、公費生管理要點係行政院於97年12月9日發布，而巫勝治
於91年9月25日已取得藥師證書，自不適用公費生管理要點，上訴人自得依畢業生管理要點分配巫勝治至醫療衛生機關服務。若因前臺灣省政府於87年10月間之功能業務及組織調整，將公費生相關業務移轉予上訴人，此時點至97年12月9日，上訴人並無另行訂定管理要點，故無法律依據得分配巫勝治至醫療衛生機關服務，此係上訴人內部作業問題，並不影響巫勝治之權利義務。退步而言，依公費生管理要點第8點第3款規定，上訴人亦得於91年9月25日起逾6個月後，自行分發巫勝治至醫療機構服務，故上訴人之請求權行使，最遲自92年3月25日起即得行使。是上訴人之請求權時效不論從91年9月25日起算，或從92年3月25日起算，皆已超過5年之請求權消滅時效，上訴人自無權利再請求巫勝治履行契約，或請求契約不履行之損害賠償。
(四)、於94年9月間巫勝治向敏盛醫院應徵藥師，敏盛醫院代辦
藥師登記時，方發現巫勝治為公費生，遂自行函文上訴人請示巫勝治可否至敏盛醫院任職。上訴人此時發現巫勝治係公費生，而未受分發到原住民醫療機構服務，上訴人本於職權即應分發巫勝治至原住民醫療機構服務，然上訴人不但未為分發，更同意巫勝治任職敏盛醫院，僅要求敏盛醫院依畢業生管理要點第8點第1款規定，將巫勝治之藥師證書正本交由上訴人保管至服務期滿發還。敏盛醫院未經巫勝治之同意，逕將巫勝治之藥師證書正本寄交上訴人，縱巫勝治知悉後，未為反對之意思表示，至多僅得表示巫勝治同意依系爭契約第6條第1款及畢業生管理要點第8點第1款規定，由上訴人代為保管藥師證書正本，實難以此認定巫勝治同意依契約履行服務義務。否則，迄今藥師證書正本仍在上訴人之保管中，巫勝治亦應被推認有履行服務契約之承認。由此更可知，保管藥師證書正本與巫勝治是否履行服務契約之義務係兩回事。又由99年5月12日巫勝治之覆函內容可知，巫勝治係明確拒絕履行契約，雖談及願意返還公費，然依系爭契約第7條、養成第三期計畫第6點第4款、畢業生管理要點第8點第7款規定，返還公費並非巫勝治同意履行契約，更非巫勝治（原判決植為上訴人）所得主張之權利，實難謂係巫勝治之承認。況依本院95年8月22日庭長法官聯席會議(二)決議所述係採權利消滅主義，一經時效完成，該權利即當然歸於消滅，是本件公法上請求權於96年9月25日屆滿消滅，上訴人自不得再請求被上訴人履行契約，且上訴人先位聲明及備位聲明之請求皆於法無據等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決略以：
(一)、本件係前臺灣省政府於86年間與巫勝治簽訂系爭契約，約
定由前臺灣省政府負責培育巫勝治，即巫勝治先前往當時之高雄醫學院藥學系就讀，其在學期間所需包括學雜費在內之一切費用，均由前臺灣省政府負擔，而巫勝治則負有於醫學院畢業後，前往山地鄉、離島或指定地區之醫療衛生機關服務6年之義務。前臺灣省政府於87年10月間之功能業務及組織調整，將公費生相關業務移轉予上訴人。嗣巫勝治於91年畢業於高雄醫學院（現已改為高雄醫學大學），91年9月25日經考試院藥師考試及格，曾先後於93年7月1日至94年7月30日止自行任職於慈濟醫院擔任藥師，以及於94年9月3日至95年5月15日止自行任職於敏盛醫院擔任藥劑科藥師。上訴人自巫勝治91年9月25日藥師考試及格取得藥師證書起5年內，均未行使系爭公法上請求權，竟遲至99年4月26日始委託律師發函催告巫勝治於60天內履行系爭契約，另於99年7月15日以衛署照字第0992861899號函催巫勝治於文到3個月內自行覓妥服務機關，其系爭公法上請求權已逾5年不行使而消滅。
(二)、行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返
還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致，有本院96年度判字第914號判決意旨可參。本件上訴人之請求權，因系爭行政契約所生，性質上屬於公法上請求權，其公法上請求權之時效，依據前揭規定及說明，自得援用前開判決意旨。又巫勝治係於91年9月25日取得藥師證書，亦即取得專門職業資格，依系爭契約所附之畢業生管理要點第2點第2款規定，即得分配至山地、離島或指定地區之醫療服務機構服務，故上訴人之系爭公法上請求權之時效應自91年9月25日起算。公費生管理要點係行政院於97年12月9日發布，巫勝治於91年9月25日已取得藥師證書，不適用公費生管理要點，上訴人自得依畢業生管理要點分配巫勝治至醫療衛生機關服務。若因前臺灣省政府於87年10月間之功能業務及組織調整，將公費生相關業務移轉予上訴人，此時點至97年12月9日，上訴人並無另行訂定管理要點，故無法律依據得分配巫勝治至醫療衛生機關服務，此係上訴人內部作業問題，並不影響巫勝治之權利義務。故上訴人所稱巫勝治於99年5月12日回函表明不願依約服務，系爭契約之請求權時效才開始進行云云，亦乏所據，核不足採。
(三)、公法上請求權之時效中斷，於相關法律未有規定前，應類
推適用民法之規定，有司法院釋字第474號解釋可參。又依系爭契約第6條第1款及畢業生管理要點第8點第1款規定，巫勝治之畢業證書及藥師證書應由上訴人保管。巫勝治於91年9月25日考取藥師證書時，上訴人本應依前開規定保留藥師證書正本，然巫勝治取得藥師證書正本，於93年7月1日至94年7月30日止自行至慈濟醫院應徵並獲聘為藥師，並由慈濟醫院代向花蓮縣政府辦理藥師執業登記。然於94年9月間巫勝治向敏盛醫院應徵藥師，敏盛醫院代辦藥師登記時，方發現其為公費生，遂自行函文上訴人請示巫勝治可否至敏盛醫院任職。上訴人此時發現巫勝治係公費生，而未受分發到原住民醫療機構服務，上訴人本於職權即應分發巫勝治至醫療機構服務，然上訴人不但未為分發，更同意巫勝治任職敏盛醫院，僅要求敏盛醫院依畢業生管理要點第8點第1款規定，將巫勝治之藥師證書正本交由上訴人保管至服務期滿發還。因上訴人依前開規定本有保管藥師證書正本之權利，故敏盛醫院乃將該藥師證書正本寄交上訴人保管。上訴人雖依此主張巫勝治已同意依契約履行服務義務，故請求權時效因其承認而中斷。惟按承認係債務人向債權人表示是認其請求權存在之「觀念通知」，而默示之意思表示必須有表意人之舉動或其他情事，足以間接推知其效果意思，若單純之沈默，難謂係默示承認（最高法院95年度台上字第341號判決、51年台上字第1216號判例、29年上字第762號判例意旨參照）。經查，敏盛醫院將巫勝治之藥師證書正本寄交上訴人，有敏盛醫院龍潭分院函可稽，依該函所載，並無巫勝治承認系爭契約服務義務之任何表示，且縱巫勝治知悉其情而未為反對之意思表示，至多僅表示其同意依前開相關規定，由上訴人代為保管藥師證書正本而已，實難以此認定巫勝治同意依契約履行服務義務。上訴人另稱巫勝治收到上訴人請律師代為函催巫勝治向上訴人申請分發服務時，於99年5月12日以存證信函表明：「……本人願放棄藥師資格及執照，同時也願意賠償於高雄醫學院就讀時，由衛生署所提供之一切教育費用……」，係同意履行契約之承認。然查，依此函文觀之，巫勝治係明確拒絕履行契約，雖談及願意返還公費，但非巫勝治同意履行契約。何況公法上請求權之消滅時效，係採「權利消滅主義」，一經時效完成，該權利即當然歸於消滅，有本院95年8月22日庭長法官聯席會議(二)決議可參，是本件公法上請求權自巫勝治91年9月25日藥師考試及格取得藥師證書起經過5年，已於96年9月25日屆滿消滅，該公法上請求權即歸於消滅，縱事後巫勝治承認該公法上債務，亦無從成立新的債權債務關係，故上訴人所稱巫勝治上開回函，並不會回復上訴人已消滅之系爭公法上請求權。
(四)、公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關
於抗辯權之規定，有本院95年8月22日庭長法官聯席會議
(二)決議可參，即公法上請求權時效完成之法律效果，應採權利消滅主義，因時效完成即當然歸於消滅。本件上訴人之系爭公法上請求權已逾5年不行使而消滅，則上訴人復提起行政訴訟，先位聲明請求巫勝治應自行洽妥原住民鄉服務醫療機構，向上訴人申請辦理分發並前往服務6年，備位聲明請求被上訴人應連帶給付上訴人751,900元及法定利息，均無理由，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、本院查：
(一)、按「……乙方（按，係指巫勝治）願接受甲方（按，係指
臺灣省，代表機關為前臺灣省政府衛生處）所擬訂實施之臺灣省地方醫護人員養成計畫成為公費學生，有關在學及服務期間之權利義務，除應以甲方所擬具之『臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫』及『臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點』……予以規範外，其他重要事項分訂如后：……五、乙方畢業後服務年限……藥師6年……。服務年資，自分配報到之月起算，不包括前項訓練期間，應徵召服役及自行進修期間，服務地區，應以山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務。六、乙方在服務期間，應恪遵以下規定事項：(一)畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業證書等繳由甲方保管，至服務期滿後發還。(二)如受撤銷資格處分或因重大疾病或不可抗拒之事故失去工作能力者，得報經甲方解除其服務義務。……(六)如因違反法令或規定而受免職處分致無法繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及甲方補助養成學校之補助費，並分按畢業時臺灣銀行所定之基本放款利率加計利息……。……八、『臺灣省地方醫護人員養成計畫』『臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點』……為本契約之一部分……。」為系爭契約第5點、第6點第1款、第2款、第6款、第8點所約定。次按前臺灣省政府為養成臺灣省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務，於83年9月2日特訂定「臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫」（養成第三期計畫）及「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」（畢業生管理要點），以培育原住民、離島醫護人員，分配至原住民居住地區及離島服務。臺灣省地方醫護人員養成計畫自79年會計年度（即78年7月起）開始實施至94年會計年度（即94年6月止）完成，並以畢業生管理要點（於97年12月9日廢止後，改由「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」【公費生管理要點】規範，惟上訴人之系爭公法上請求權之時效應自91年9月25日起算，已逾5年不行使而消滅【詳如下述】，公費生管理要點係行政院於97年12月9日發布，故本件無適用公費生管理要點之餘地）作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之畢業生取得專門職業資格後，依約分配至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關完成服務，以解決臺灣省原住民居住地區及離島醫護人才缺乏之問題，並促進衛生業務推展，提高醫療服務水準，增進臺灣省民健康，為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，則上揭計畫及管理要點為接受公費教育學生與前臺灣省政府間訂立系爭契約之準據，成為接受公費教育學生與前臺灣省政府間行政契約之內容。再按養成第三期計畫第參點第1款第1目、第3款規定：「養成方式、訓練與服務：一、養成方式：採單獨招生並給予公費待遇，新招生者其方式如左：(一)醫師、藥師之養成委託私立高雄醫學院辦理，限定學生籍屬、身分、年齡等條件，單獨招考，容納於該學院每學年新生班級施教。……三、服務年限：……藥學系服務6年……。」第伍點規定：「本計畫錄取之學生應先辦妥志願保證（志願保證書格式另訂之）及法院公證手續，始准入學列為公費生，由本府依教育部規定修業年限供給在學期間各項費用。」復按畢業生管理要點第2點第2款第1目、第2目規定：「服務階段：1.……藥學系……等畢業生取得專門職業資格後，分配至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務，其服務年限……藥師6年……。2.前述人員未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺。」且按臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（施行期間自87年12月21日起，至89年12月31日止）第1條規定：「本條例依中華民國憲法增修條文第9條第3項制定之。」第4條第1項規定：「省政府與其所屬機關（構）或學校原執行之職權業務，依其事務性質、地域範圍及興辦能力，除由行政院核定，交由省政府辦理者外，其餘分別調整移轉中央相關機關或本省各縣（市）政府辦理。」準此，精省後，關於接受公費教育學生與前臺灣省政府間訂立臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約所生之公費畢業生分發業務，雖調整移轉予上訴人辦理，惟按「中華民國86年7月21日公布之憲法增修條文第9條施行後，省為地方制度層級之地位仍未喪失，惟不再有憲法規定之自治事項，亦不具備自主組織權，自非地方自治團體性質之公法人。符合上開憲法增修條文意旨制定之各項法律，若未劃歸國家或縣市等地方自治團體之事項，而屬省之權限且得為權利義務之主體者，於此限度內，省自得具有公法人資格。」司法院釋字第467號著有解釋；又按地方制度法第19條第9款第1目規定：「下列各款為縣（市）自治事項：……九、關於衛生及環境保護事項如下：(一)縣（市）衛生管理。」另按地方行政機關組織準則第26條規定：「（第1項）地方行政機關編制之職稱及員額，應於各該地方行政機關組織法規及其編制表定之。（第2項）地方行政機關，應就其層級、業務性質及職責程度，依其所適用之職務列等表選用職稱，並妥適配置各官等、職等員額。」準此，精省後，各級地方自治團體有關衛生管理自治事項以及人事任用權均屬該地方自治團體之權限，故系爭契約第8點雖約定將行為時畢業生管理要點納為系爭契約之一部分，惟上訴人不若精省前之臺灣省政府，已無法逕行分配公費畢業生至山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務，而需由公費畢業生或於完成訓練期滿後6個月內（醫學系及牙醫學系畢業生），或於取得醫事人員證書後（藥學系、醫事技術學系、放射科及護理科畢業生），自行覓妥服務機構，並於前往服務之前，向上訴人申請分發。故畢業生管理要點迭經上訴人於90年7月27日、90年10月3日、91年4月8日、92年1月15日、93年4月2日修正相關條文，其91年4月8日修正之畢業生管理要點第6點第1款第3目規定：「畢業生之分發服務原則如下：(一)原住民籍畢業生，分發至山地鄉、臺東縣蘭嶼鄉及平地原住民居住鄉（92年1月15日修正為平地原住民居住地區）……服務，其分發方式如下：……3.藥學系……畢業生取得醫事人員證書後，自行覓妥執業機構（92年1月15日修正為自行覓妥服務機構）（包括山地鄉、臺東縣蘭嶼鄉及平地原住民居住鄉【92年1月15日修正為平地原住民居住地區】之公立、私立及財團法人醫療機構，或本署指定實際支援山地離島之醫院【92年1月15日修正為本署指定之醫療機構實際支援山地離島之醫院】，並於前往服務之前，向本署申請分發。」是原判決謂精省後，上訴人自87年10月起至97年12月8日止並未訂定管理要點云云，尚有未洽。
(二)、巫勝治係臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生，接受公費
而自86年9月起至91年6月止在高雄醫學院（現為高雄醫學大學）藥學系就讀，於91年6月自高雄醫學大學畢業，於91年9月25日（精省後）經考試院藥師考試及格，取得上訴人發給之藥師證書，依前揭91年4月8日、92年1月15日、93年4月2日修正之畢業生管理要點第6點第1款第3目規定，負有應自行覓妥服務機構，並於前往服務之前，向上訴人申請分發之服務義務。惟巫勝治未履行服務義務，先後於93年7月1日至94年7月30日止自行任職於慈濟醫院擔任藥師，以及於94年9月3日至95年5月15日止自行任職於敏盛醫院擔任藥劑科藥師，但畢業生管理要點分別於91年4月8日、92年1月15日、93年4月2日修正，而修正後之畢業生管理要點對於藥學系畢業生不若醫學系及牙醫學系畢業生，並未規定藥學系畢業生於取得醫事人員證書後逾6個月，仍未覓妥服務機構者，由上訴人逕行分發，是原判決謂上訴人得依系爭契約所附之行為時畢業生管理要點逕行分配巫勝治至服務機構服務云云，亦有未洽。
(三)、惟按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外
，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131條第1項及第2項所明文。行政程序法係於90年1月1日施行，是行政程序法第131條關於公法上請求權5年之時效期間規定，就於86年間本於系爭契約約定成立之請求權，應無適用之餘地；而就此類之公法上請求權，因當時相關法律並無時效期間規定，故依其性質係應類推適用民法第125條關於一般請求權15年之時效期間規定。此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年之時效期間規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。另參諸司法院釋字第474號解釋，就行政程序法施行前，發生之公費返還請求權，關於時效中斷及不完成部分，因相關法律並無規定，亦應類推適用民法之相關規定。惟關於時效完成之法律效果，基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，民法第144條關於時效完成後，債務人僅得拒絕給付之規定，於公法上請求權應不得予以類推適用，而應採權利消滅主義，即公法上請求權因時效完成即當然歸於消滅（本院95年8月份庭長法官聯席會議(二)決議參照），故無待當事人主張，法院即應依職權調查有無消滅時效完成之事實。本件上訴人於原審先位聲明求為判決巫勝治應自行洽妥原住民鄉服務醫療機構，向上訴人申請辦理分發並前往服務，備位聲明求為判決被上訴人應連帶給付上訴人751,900元，及自起訴狀繕本最後送達翌日（100年8月20日）起至清償日止，按年息5%計算之利息，因系爭契約及畢業生管理要點就藥學系畢業生並無訓練階段之約定及規定，而直接進入服務階段，且本件無適用公費生管理要點之餘地，則上訴人於91年9月25日巫勝治取得藥師證書時，即可依前揭91年4月8日修正之畢業生管理要點第6點第1款第3目規定，行使公法上請巫勝治自行覓妥原住民鄉服務醫療機構，並於前往服務之前，向上訴人申請分發之請求權，且於巫勝治未履行服務義務時，即可依系爭契約第6點第6款約定，行使公法上請巫勝治賠償公費、補助費並加計利息之請求權，故上開公法上請求權時效均應自91年9月25日起算。惟上訴人自91年9月25日起5年內，均未行使上開公法上請求權，遲至99年4月26日始委託律師發函催告巫勝治於文到60日內履行系爭契約，另於99年7月15日以衛署照字第0992861899號函催巫勝治於文到3個月內自行覓妥服務機關，並向上訴人申請分發服務，則上訴人之上開公法上請求權已因5年間不行使而消滅。是上訴意旨主張在86年7月21日公布施行之中華民國憲法增修條文第9條規定下，上訴人對於山地鄉或離島地區醫療服務機構並無人事任用權，不得將公費畢業生分配至山地鄉或離島地區醫療服務機構，是上訴人尚不可行使上開公法上請求權，自不得起算請求權時效。原判決以系爭契約係因上訴人內部作業問題，致無法分配巫勝治為由駁回，顯違背86年7月21日公布施行之中華民國憲法增修條文第9條及地方制度法第19條第9款第1目規定，並違反司法院釋字第467號解釋意旨，復就民法第128條規定之立法意旨棄而不論，顯有判決不適用法規或適用法規不當及判決不備理由之違法云云，容係將上開公法上請求權與分配巫勝治至山地鄉或離島地區醫療服務機構之形成權予以混淆，尚難採信。
(四)、公法上請求權之時效中斷，於相關法律未有規定前，應類
推適用民法之規定，有司法院釋字第474號解釋意旨可參。又按「消滅時效，因左列事由而中斷：……二、承認。」為民法第129條第1項第2款所明定。次按「所謂默示之意思表示，係指依表意人之舉動或其他情事，足以間接推知其效果意思者而言，若單純之沉默，則除有特別情事，依社會觀念可認為一定意思表示者外，不得謂為默示之意思表示。」及「消滅時效因請求、承認、起訴而中斷。所謂承認，指義務人向請求權人表示是認其請求權存在之觀念通知而言，又承認不以明示為限，默示的承認，如請求緩期清償、支付利息等，亦有承認之效力。」最高法院29年上字第762號及51年台上字第1216號分別著有判例。經查，巫勝治於94年9月間係因向敏盛醫院應徵藥師，乃將其藥師證書交給敏盛醫院代辦藥師登記，並非繳交其藥師證書予上訴人保管，故由上開巫勝治之舉動，尚難間接推知巫勝治係在履行系爭契約第6條第1款：「乙方在服務期間，應恪遵以下規定事項：(一)畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業證書等繳由甲方保管，至服務期滿後發還。」之約定，或是在遵行92年1月15日修正之畢業生管理要點第8點第1款：「畢業生在訓練服務期間，應遵守下列規定：(一)醫事人員證書於完成服務之前，由本署留存，並由本署發給加蓋署戳及註明效期、服務地點之證書影本一份，以供辦理銓敘及執業登記之用。」之規定，自不得謂為默示的承認，而中斷前開公法上請求權之時效。且觀諸系爭契約並無藥師須接受訓練之約定，而93年4月2日修正之畢業生管理要點亦無藥學系公費畢業生須於服務之前接受訓練之規定，是巫勝治於94年9月3日至95年5月15日止任職於敏盛醫院擔任藥劑科藥師，並非上訴意旨所謂之為履行系爭契約而接受訓練云云，自不中斷前開公法上請求權之時效。至巫勝治於99年5月12日回函，無論係記載：「……如今離開藥界已久，對一切專業技能皆已生疏，同時以現今出家之身分，更是無法執業為藥師……」等語，明確表達拒絕履行服務義務，抑或係記載：「……本人願放棄藥師資格及執照，同時也願意賠償於高雄醫學院就讀時，由衛生署所提供之一切教育費用……。」等詞，希望以放棄藥師資格、執照以及繳還公費，冀免服務義務，但前開公法上請求權早於96年9月25日因罹於時效而消滅，縱認巫勝治於99年5月12日回函承認其原負有服務義務，亦無從回復早已消滅之前開公法上請求權。是上訴意旨主張前開公法上請求權之時效因巫勝治將藥師證書交給上訴人保管、為履行系爭契約而接受訓練、以及於99年5月12日回函承認其負有服務義務等承認事由而中斷，故巫勝治至少於申請受訓期間之末日即96年9月1日仍承認其負有服務義務。原判決援引本院95年8月份庭長法官聯席會議(二)決議而謂：「公法上請求權之消滅時效，係採『權利消滅主義』，一經時效完成，該權利即當然歸於消滅」等語，顯與上訴人主張民法第129條第1項第2款規定消滅時效因承認而中斷有間，而有判決不適用法規或適用法規不當之違法。又原判決對上訴人數次函文未置一詞，亦未說明敏盛醫院函文以及代巫勝治繳交藥師證書等緣由，顯有判決不適用法規以及判決不備理由或理由矛盾之違法云云，容係執其歧異之法律見解，就原審所為之論斷或駁斥其主張之理由，泛言有判決不適用法規及判決不備理由或理由矛盾之違法，亦不足採。
(五)、綜上所述，原判決就上訴人之前開公法上請求權已因5年
間不行使而消滅，本件並無因巫勝治之承認而中斷消滅時效之事由存在，乃判決駁回上訴人在第一審之訴等節，業已論述其認定事實之依據及得心證之理由甚明，並無上訴意旨主張之判決不適用法規或適用法規不當及判決理由不備或理由矛盾等違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，先位聲明請求巫勝治應自行洽妥原住民鄉服務醫療機構，向上訴人申請辦理分發並前往服務，備位聲明請求被上訴人應連帶給付上訴人751,900元，及自100年8月20日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 101 年 7 月 26 日
書記官 彭 秀 玲